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建立和完善新時期農村醫療衛生保障體系，是實現農業增收、農民安居樂業，全面建設小康社會和構建和諧社會的重要舉措。改革開放以來，中國農村發生了巨大的變化，經濟有了長足的發展，然而，經濟的發展并沒有給農民在看病問題上帶來太多的實惠。我國人口占世界的22％，但醫療衛生資源僅占世界的2％。就這僅有的2％的醫療資源，其80％都集中在城市。在廣大的農村，社會保障體系基本上處于“空白地帶”。疾病，像一把利劍掛在農民兄弟的頭上“，看病難、看病貴”是目前中國農村比較普遍的現象。因此，新型農村合作醫療應運而生。新型農村合作醫療制度是一項由國家資助，政府組織，群眾適當投入為主要形式，以統籌解決農民大病住院醫療費用，緩解因病致貧、因病返貧問題，提高農民群眾抵御風險能力，減輕因病造成的重大經濟負擔。近年來，寧夏中寧縣在農村醫療衛生保障體系建設和完善方面做了大量工作，進行了積極的探索，取得了明顯的成效，但同時也存在著一些不容忽視的問題。在推進新農村建設的歷史進程中，究竟如何進一步建立和完善農村醫療衛生保障體系，促進農村經濟又好又快的發展，是事關“三農”問題破解的一個重要課題。在調查中我們采取進村、入戶、訪談問卷調查形式，就中寧縣舟塔鄉田灘村的新型農村合作醫療制度建設進行了專題調研。

一、中寧縣基本概況

寧夏回族自治區中寧縣是國務院命名的“中國枸杞之鄉”，是世界枸杞的發源地和正宗原產地。縣內四面環山，黃河橫貫其中，土地肥沃，溝渠縱橫，林茂糧豐，魚兒逐波，95%以上為自流灌溉，盛產枸杞、紅棗、糧油、瓜果、畜禽等產品，是全國枸杞、商品糧、瘦肉型豬生產基地縣、經濟林建設先進縣，素有“塞上江南、魚米之鄉”的美稱。中寧縣隸屬地級中衛市管轄，地處寧夏回族自治區中部、寧夏平原南端，黃河青銅峽上游。中寧縣轄5個鎮、5個鄉、112個行政村。2008年底全縣總人口30.9萬人（其中：農業人口20.43萬人，占全縣人口的66%；漢族占83.2%，少數民族占16.8%）。2009年，全縣地區生產總值達44.6億元，增長10.7%；工農業總產值達51.4億元，增長24%；地方財政收入達1.53億元，增長14.5%；農民人均純收入達3997元，增長11%；城鎮居民人均可支配收入達9468元，增長20.5%。

二、中寧縣新型農村合作醫療制度概況

㈠醫療資源得到有效的利用全縣有各類衛生機構197個，擁有醫院病床530張。各醫療機構全年完成診療次數46.37萬人次；收治入院人數1.53萬人次。在此基礎上，2009年又投資79.6萬元，完成了125所村衛生室標準化建設，并對全縣2家衛生服務中心進行功能調整，醫療資源得到了更有效的利用。㈡農村合作醫療覆蓋率高中寧縣堅持“以收定支、保障適度、收支平衡、略有節余”的原則，從2005年開始實行新型農村合作醫療，2007年中寧縣農村合作醫療覆蓋率已達到100%，參加農民為193300人，基金總額為1057萬元，人均籌資額10元（2008年增加為20元）。㈢農民對新型農村合作醫療制度態度積極調查的所有農民都對“新農合”予以積極肯定，認為該制度的確在一定程度上減輕了他們的醫療費用負擔。

三、中寧縣新型農村合作醫療制度存在的問題

通過實地調研，我們可以發現，新型農村合作醫療制度建設總體進展順利，較好地緩解了農民“因病致貧、因病返貧、小病不治、大病硬抗”的問題，受到了農民群眾的歡迎。但受經濟基礎差、籌資機制不完善、管理經辦機構建設滯后、農村衛生技術人才匱乏，特別是業務經費水平偏低等因素的制約，總體上還是比較脆弱的，一些困難和問題亟待解決。

㈠宣傳力度不足在本次調研的過程中，我們發現，有一部分農民并不是非常理解新型農村合作醫療，僅僅是響應領導號召加入新型農村合作醫療，對新型農村合作醫療帶給他們的實惠也不是很關心，甚至出現忘記自己把醫療證放到哪里的，有些年輕力壯、身體好的農民存在一定僥幸心理，不愿參加新型農村合作醫療，認為自己年輕、身體好，不會得病，白交冤枉錢。可見農民群眾對新型農村合作醫療的認識還是不夠深入。究其原因，還是部分鄉村干部對新型農村合作醫療政策抱著完成任務的思想，導致新型農村合作醫療宣傳走過場、不廣泛、不深入。

㈡農村醫療衛生技術人才匱乏近年來隨著各級政府不斷加大投入，使農村醫療衛生機構的硬件設施有了改善，但由于鄉鎮和村級醫療衛生機構缺乏吸引力，技術人才嚴重匱乏，特別是全科醫生和技術帶頭人匱乏更加嚴重。本次調查的田灘村衛生室，是類似“祖傳”的經營方式，衛生室所有者是一名還未取得醫師執照的大專畢業的年輕醫生，他的母親是該村著名的赤腳醫生，除此之外該衛生室再沒有其他的醫療衛生技術人才。

㈢農村醫療機構趨利問題仍未解決經過實地調查和查閱資料，我們發現該縣的農村醫療機構，特別是鄉鎮衛生院編制少，財政保障機制不健全，一些機構還存在過度醫療等趨利傾向，一些縣、鄉醫院存在過度醫療問題。如“軟組織挫傷住院6天”“、牙髓炎住院4天”“、上呼吸道感染住院一周”等等。

㈣長效穩定的籌資機制尚未形成目前，新農合資金籌款多少、是否增加，既沒有法律制度約束，也缺乏長效籌資機制，在很大程度上取決于各級政府重視程度。去年，該村新農合籌資標準雖已提高到100元，但與城鎮職工和城鎮居民醫療保險相比差距仍然較大，并且實行一年一次收費，籌資成本高，參加新型農村合作醫療人群不穩定，保障能力較弱。

㈤信息化建設相對滯后，管理成本高新型農村合作醫療信息平臺建設進展緩慢，全中寧縣都還沒有建立信息管理平臺，在報銷過程中存在手工操作、信息不準確、不安全等問題，造成群眾報銷不方便、管理成本高、監管困難。在資金管理方面風險較大，一是怕基金崩盤，二是怕基金沉淀。

㈥報銷和大病醫療救助制度有效銜接需加強盡管全面實行了新型農村合作醫療，并且制定了《農村特困戶和特重大疾病醫療求助辦法（試行）》，但是，在具體工作中，發現有部分老百姓得了大病，對這個政策還不是太了解，對怎么報、報多少這些實際問題還是比較茫然，使這項惠民政策未落到實處，不能從根本上解決一些患有重大疾病的患者負擔較重的問題。

㈦基金征收難度大目前全村新型農村合作醫療參合率達到90%以上，這一惠民政策應該說很受百姓歡迎，但在實際工作中，存在一些問題。一是農民對健康認識不到位，風險意識差；二是由于制度還不健全、服務不到位，導致今年參加，明年退出的現象發生。加之農村有很多外出務工人員，導致人口流動性大，這也對整個新型農村合作醫療基金征收造成困難。

㈧保障范圍有盲點調查中我們發現，目前實行的“新農合”對于普通農民來說適用范圍上還存在欠缺。新農合現在對于大病的保障程度比較高，群眾非常認可，但是在小病以及更重要的日常買藥方面上“，新農合”就顯得效果不大。

四、完善新型農村合作醫療的對策與建議

㈠加強宣傳，正確引導一是宣傳工作人員要吃透精神，掌握政策要領，清楚“新農合”現階段主要是防止因病返貧，而不是全面實行免費醫療；二是宣傳不僅面向農民，還要面向涉及“新農合”的領導、工作人員和醫務人員；三是宣傳方式上注意做到集中宣傳和經常性教育相結合，走村進戶把道理講清，把政策宣傳與服務指導相結合，從而增強農民自覺參合的主動性；四是要加強農民的風險共擔意識，做到風險共擔，利己利人。

㈡努力培養提高農村衛生人員工作素質建議衛生、財政、教育等部門，借鑒穩定和培養農村教師隊伍的做法，研究制定切實可行的穩定和培養農村衛生隊伍的政策法規，提高鄉、村醫療衛生人員的工資和生活待遇，逐步做到國家對村醫生的補貼和待遇不低于原村教師的水平。同時，參照農村師范教育的做法，為農村免費定向培養衛生人才，并建立相應的激勵和約束機制，為農村基層培養一批留得住、用的上、有相應技術水平的農村衛生人員。

㈢理順體制，靈活機制，輕裝上陣建議自治區編辦會同財政、衛生部門，盡快出臺加強新型農村合作醫療管理經辦機構建設的指導性意見，明確各級管理機構和經辦機構的職能定位、編制標準以及工作經費的保障機制。由于歷史原因，鄉鎮衛生院因基本建設、附屬設施醫療設備等造成現有債務，全區藥品實行“三統一”以后，衛生院收入很少，化解債務困難很大。自治區政府應參照義務教育債務和鄉鎮行政債務的化解辦法，將鄉鎮衛生院債務給予化解，以便衛生院能夠輕裝上陣，更好地為新農合服務。

㈣改進征收辦法做好配套服務應盡快建立一套隨著經濟社會發展而增長的籌資機制，多多征求農民意見，改進征收辦法，在征收時間和地點上提供更高的自由度和靈活度，允許一次繳清多年或者臨時欠繳，開設專門的辦事處或者服務大廳等，這是使新型農村合作醫療健康、持續發展的基礎。

㈤加大建立信息化平臺的投入力度建議加大建設縣鄉新型農村合作醫療信息網絡投入，實現新型農村合作醫療管理數字化、信息化、科學化，提高新型農村合作醫療工作效率和服務水平。指導和規范新型農村合作醫療信息化建設投入和指導力度，推動新型農村合作醫療信息平臺建設，盡早實現當地新型農村合作醫療聯網運行，提高工作效率。

㈥實施更靈活的新型農村合作醫療不應該把新型農村合作醫療的補償條件和補償標準過于指標化，在目前新型農村合作醫療還不是很完善的情況下，過于僵死的條文很容易產生實施的空白和不合理不公平之處。應該制定更為全面詳細的補償細則，在容易產生爭議的案例中應該具體情況具體分析，充分考慮農民的自身情況，實行更為人性化的補償方案。新型農村合作醫療制度是黨和政府的惠農舉措，其覆蓋面之廣，發展之迅速，已成為當今社會的熱點。經過了五年的積極實行，中寧縣田灘村的新型農村合作醫療已經初具成效。所有被調查的農戶都對新型農村合作醫療的醫療保障作用給予了積極的肯定。新型農村合作醫療通過村民互助和政府補助形式的共同作用，為廣大農民提供了從未有過的強力醫療保障，是國家在建設社會主義新農村道路上的重要創新。