導語：商業銀行業務監管困境與對策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:人民銀行經理國庫經歷30多年的發展，對商業銀行國庫業務的監管已經形成了較為完善的監管框架和制度體系，并積累了豐富的實踐工作經驗。但隨著業務的發展變化、信息技術的廣泛應用以及商業銀行管理模式的革新等，基層央行對商業銀行國庫業務監管面臨的環境發生較大變化，一些阻礙監管職責履行的因素逐漸暴露，亟待從加強隊伍建設、創新監管手段、完善體制機制、優化內外部環境等方面加以改進，從而有效提升基層央行對商業銀行國庫業務的監管效能。

關鍵詞:經理國庫;國庫業務;國庫會計集中核算系統

商業銀行國庫業務是人民銀行經理國庫的延伸和補充，對其實施有效監管是《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規與規章制度賦予人民銀行的重要職責，在保證國庫資金安全完整、確保國庫收支準確及時方面發揮著不可替代的作用。近年來，由于受不同層面主客觀因素的影響，基層央行國庫監管遇到一些亟待解決的問題，有礙其職能作用發揮。筆者在對河南省平頂山轄區國庫監管工作進行調查的基礎上，從內部和外部視角分析當前基層央行國庫，尤其是縣支行在對商業銀行國庫業務履行監管職責中面臨的困境，并提出確實可行的對策建議。

一、商業銀行國庫業務監管概述

按照《國家金庫條例》及其實施細則規定，國庫監督主要是對進入到國庫和國庫經收處的財政資金的監督。其中對商業銀行國庫業務的監管是國庫監督的重要方面，主要包括國庫資金收支在商業銀行環節上是否及時準確，監督商業銀行辦理的國庫經收業務、支庫業務、鄉鎮國庫業務、國庫集中收付業務是否及時準確合規等。在經理國庫30多年的發展歷程中，人民銀行對商業銀行國庫業務的監管已經積累了豐富的實踐工作經驗，并形成了一套較為科學有效的監管制度框架（見下頁表1）。基層央行在對商業銀行國庫業務的監管上也作了很多有益的探索和嘗試，不斷完善制度規定，創新監管手段，逐步形成考核定級、綜合評價、執法檢查等多種方式相結合的綜合管理模式。以國家金庫平頂山市中心支庫為例，自2008年起該國庫聯合財政、稅務在轄區開展“優勝國庫經收處”創建活動，采取獎懲相濟、樹立典型與處罰違規并舉的方式進行監管；2013年制定了《平頂山市金融機構國庫業務監督差別化管理實施辦法》，建立監管對象評價指標體系，依據考評結果對監管對象實行分級管理，有區別、有重點、有針對性地開展國庫監督，并關注服務對象評價與投訴意見，連續、動態、多角度地監管商業銀行國庫業務，取得顯著監管成效。

二、當前制約基層央行國庫監管職能發揮的因素分析

（一）人力瓶頸阻礙國庫監管職責履行。一方面，人員數量少、老齡化問題突出。調查顯示，縣支行國庫一般6-8人，其中專職國庫人員僅1-2人，大部分人員除在國庫內部身兼多崗外，還兼職會計、反洗錢、發行等其他崗位，同時國庫人員平均年齡一般在45歲以上，工作精力逐步減退，僅能滿足日常業務工作需要，很難抽出時間和專人開展現場檢查，普遍存在集中精力辦理業務與國庫監管顧此失彼的矛盾，容易出現國庫監管“走過場、走形式”現象。另一方面，人員素質難以適應業務發展需要。國庫監管是一項綜合性較強的工作，要求國庫監管人員既要懂國庫業務，還要掌握銀行、財稅相關業務知識。但基層國庫干部隊伍知識層次偏低，大多數人員長期從事國庫會計核算工作，知識結構單一且陳舊，對監管知識、國庫、財稅及銀行新業務掌握不夠，較難滿足新時期國庫監管工作需要。（二）業務變化增加國庫監管難度。國庫及其鏈條上相關業務發生較大變化，給基層央行國庫監管工作帶來新的挑戰。一是國庫業務變化。國庫信息化的發展改變了業務處理模式，出現了一些亟待解決的監管難題。在國庫業務監管上：財稅庫銀橫向聯網推廣應用實現了繳稅業務電子化，稅款由清算銀行集中與國庫清算，如果清算不及時或存在延壓問題，基層央行國庫無法追究當地經收處責任；商業銀行業務系統由其總行統一設計，稅款扣劃上出現問題基層很難解決，比如某全國性銀行，其業務系統當日收到電子扣稅信息，次日將資金轉入待報解賬戶，存在事實上稅款延壓，但基層央行國庫在責任追究上存在困難。在國庫的監管上：國庫會計集中核算系統（TCBS）上線運行實現了國庫會計數據集中，支庫仍然使用單機核算系統（TBS），核算管理模式相對獨立且存在較大差別，不利于對其監管。二是商業銀行業務變化。以某支庫為例，該支庫所在轄區國庫經收業務量較大的5家商業銀行，有4家業務上收，實行業務上收的商業銀行所有憑證及單據全部上收到上級行，只有會計報表、分戶賬和對賬單等資料，會計憑證調閱困難，直接影響國庫經收業務實地業務檢查工作的開展。三是財政業務變化。目前，國庫集中支付多采用“先支付、后清算”的模式，即銀行根據財政或者預算單位下達的支付指令先行墊付，日終匯總支付總額向央行國庫清算，國庫處于被動清算的地位，造成對財政資金流向及合規性的監管流于形式。（三）形式限制國庫監管作用發揮。商業銀行國庫作為人民銀行經理國庫的有效補充，為國庫職能的完整履行發揮了重要作用，但其存在一些體制機制等方面的問題，導致國庫監管作用無法有效發揮。一是體制因素影響國庫監管工作開展。國庫不是商業銀行的核心和主流業務，得不到足夠重視，存在人員配備少、激勵機制不健全等問題，直接影響國庫制度執行力和業務質量，甚至存在風險隱患，監督檢查中雖然對相關問題提出了具體的整改意見，但較難得到落實。二是國庫日常監管體系缺失。國庫會計核算系統獨立于商業銀行核算系統，除資金進出業務外，其他業務未納入商業銀行自身的事后監督。同時，上級國庫對國庫的監管也僅限于年審、實地業務檢查等，缺少有效的日常監管。三是規避監管的趨利動機弱化國庫監管。商業銀行在對轄內國庫業務的分支機構實施行政監管職能時，身兼裁判員和運動員雙重身份，容易發生監管缺位或越位現象。在法律、行政法規上，也未對商業銀行國庫的內部監管職能進行明確規定，導致監管難以落地。（四）與財政不協調影響國庫監管工作開展。由于地方財政資金的運行機制未完全理順，基層國庫在履行監管職責中存在一些障礙。一是財政專戶問題。財政部門在商業銀行開設的財政專戶數量多、類別雜、資金量大且管理不規范。據不完全統計，目前全國財政專戶約15萬戶，專戶內沉淀資金與國庫存款余額相當。如此大量財政資金的體外循環造成商業銀行的無序競爭和違規操作，有礙于國庫監管工作的開展。另外，財政專戶大量增設虛擬子賬戶，增加了資金管控風險和監管難度。二是非稅收入征繳問題。非稅收入征收流程設計不合理、中間環節較多等，容易產生違規開設過渡戶或匯繳戶行為；在繳庫環節存在隨意調庫、人為控制收入進度的現象，國庫無法對其有效監管。

三、提升基層央行對商業銀行國庫業務監管效能的對策與建議

（一）加強基層國庫監管隊伍建設，促進監管職責履行。一是整合監管人力資源。基層央行在現有條件下，整合各類業務監管并設置專門監管崗位，提高監管的專業化水平，以解決短期內國庫監管力量不足的問題。二是充實基層國庫人員。在條件允許的情況下及時補充新鮮血液，滿足國庫工作需要，破除人員長期短缺的問題。三是加強國庫監管培訓。開展多層次、多渠道的國庫監管業務培訓，加強財稅、金融、國庫等相關業務的學習，適應國庫監管工作綜合化的需要。同時建立健全國庫監管人才培養機制和考核制度，提高監管人員工作的積極性和創造性。（二）創新國庫監管途徑與方式，增強國庫監管實效。一是探索實施綜合考評管理。借助基層央行開展的“兩綜合、兩管理”，建立對商業銀行國庫業務綜合評價機制，探索實行分級管理，并與現場檢查有機結合，實現對商業銀行國庫業務進行系統化、科學化、日常化監管。二是搭建國庫監管協調機制。充分利用基層央行監管資源，建立與行內相關部門監管信息共享機制，積極參與綜合執法檢查。加強與財政、征收機關的監管協作，探索建立聯合執法檢查的平臺與機制。三是引入人員資格準入制度。對商業銀行國庫業務人員進行培訓，考試合格者發放上崗資格證，促進業務人員熟練掌握國庫業務知識和處理技巧，規范業務操作，進一步強化基層央行國庫監管職能。四是改進監管手段。針對業務變化，積極采取行之有效的應對措施，不斷豐富監管手段；對于基層不能解決的問題，應及時向上級反映，尋求多渠道解決途徑，比如橫向聯網銀行系統原因、清算行非本地及商業銀行業務上收等問題，建議由上級國庫統一組織監管。五是構建國庫監督軟約束機制。建立國庫相關業務重要事項報告、運行情況通報、高管誡勉談話和綜合考核評價等“四位一體”的非現場監管制度體系。（三）建立健全相關法律法規，形成科學有效的監管制度體系。加快制度建設，形成“法律層面-部門規章-操作層面”完整的國庫監管制度系統。一是在法律層面，以法規的形式進一步明確國庫監管的地位，細化監管的范圍、內容以及對違規行為的處理方式和處罰標準，使得國庫監管“有法可依、違法必究”。二是在部門規章上，聯合相關部門出臺國庫監管的細則，界定相互間的職責權限，凝聚共識，形成監管合力。三是操作層面，依據法規制定具有操作性的國庫監管工作指引或檢查手冊，詳細闡明國庫監管工作流程、方法等，便于基層國庫更好地履行監管職責，發揮監管效能。（四）發揮人民銀行經理。國庫優勢，完善國庫監管機制國庫信息化程度的不斷提高，使得部分國庫業務處理實現電子化和自動化，為各級國庫在同等人力物力條件下承擔更大范圍、更多數量業務成為可能。因此，在條件成熟的情況下，央行國庫部門應加強與地方政府、財稅、銀行的溝通與協調，積極穩妥地將國庫收回由人民銀行經理，實現國庫業務監管內部化，根除國庫監管上的難題。對于不具備收回條件的地區，應從以下幾方面加強監管：一是充分利用商業銀行事后監督體系，對其國庫業務進行日常監督；二是在現場檢查的基礎上，運用科技手段探索實施對支庫的非現場監督模式，進一步防范違規問題和資金風險；三是對國庫轄區商業銀行的國庫業務的監管由其上級國庫直接進行，避免出現因身份問題造成監管難以付諸實踐的情況。（五）加強溝通與協作，優化國庫監管外部環境。從維護財政預算資金安全完整、提高資金運行效率的角度，加大與地方政府溝通和協調力度，聯合多部門進一步規范財政資金運行。一是清理整頓財政專戶。堅決撤銷違規開設的財政專戶，將同一性質或者相似性質的專戶進行合并，把游離于國庫之外的預算資金納入國庫統一管理，嚴格控制專戶數量和資金金額。同時建立動態的監控管理制度，并結合日常的監督檢查，促進財政專戶管理的制度化、規范化。二是積極開展財政存款賬戶核準管理。基層央行國庫應充分發揮對財政及預算制度掌握較為全面和國庫監管的職能優勢，在開設財政存款賬戶時聯合財政等部門進行審核并簽署意見，然后提交支付結算部門審批，構筑財政存款賬戶多維管控制度，形成相關職能部門分工協作、相互配合、齊抓共管的良好氛圍。三是優化非稅收入收繳方式。取消非稅收入征繳中的匯繳戶、過渡戶等，參照稅收收繳方式，將非稅收入資金納入經收處的“待結算財政款項”科目核算，實現非稅收入直繳入庫。四是國庫直接辦理集中支付業務。針對目前集中支付流程中存在的問題，積極探索人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業務的方式，優化國庫資金支出流程，夯實國庫監管的業務基礎。

作者:姜東 單位:中國人民銀行平頂山市中心支行