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一、當前外資銀行經營中存在的問題

隨著我國的金融市場對外資銀行進一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進了我國經濟的發展，但是，目前外資銀行的經營也存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）多存少貸。在國內主要從事吸收存款的業務，但同時又借貸，將在境內吸收的外匯資金轉移到境外套匯和套利。

（二）轉移在境內營業獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規經營，少交存款準備金。按照《外資金融機構管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，外資銀行應按照一定的標準向中央銀行繳納存款準備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風險小、收益高的中間業務。

（五）營運資金不到位。少數外資銀行將營運資金存放于境外，或多次調撥，使運營資金不真實到位。更有一些外資銀行的流動資產達不到規定的比例。按《條例》規定，外資銀行的流動性資產與流動性負債的比例不得低于25%，但實際上有的外資銀行還達不到10%。

（六）利用非價格手段，進行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續費標準、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業務和客戶。事實上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規范經營而引發的法律糾紛。

上述這些問題的存在，無疑將造成國內金融秩序的混亂。根據東南亞金融危機的教訓，金融秩序的混亂將嚴重阻礙我國國民經濟健康、持續、穩定的發展。因此，要使國內金融服務市場更加開放，引進大量的外資銀行，促進我國的經濟發展，必須有完善的金融監管法律制度提供保障。

二、目前我國對外資銀行監管存在的缺陷

以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標的追求。但出現這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監管不力。其表現在中央銀行對外資銀行的監管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關鍵的問題在于沒有一套有效的監管法律體系引導和約束外資銀行的行為。

經過20年的探索和實踐，我國對外資銀行的監管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的體系。盡管監管機構是明確的，但隨著我國加入世貿組織后外資銀行的進入，我國原有的法律、法規已經不能適應有效監管的需要，主要表現在以下幾個方面：

（一）有關外資銀行監管的法律規定不夠全面、完善，針對性和實際操作性都不強。在外資銀行進入我國的幾種形式中，從防范金融風險的角度看，我國引進外國資本最安全的形式是代表處，最危險的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經營為東道國所允許的包括存貸款業務、信托業務在內的各種銀行業務，而且分行是外國法人，其業務被列在其總行的資產負債表中，東道國金融管理機構不能對之進行有效監督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機構的設立條件卻沒有嚴格區分。除對申請者提出申請前1年年末總資產分行規定要達到200億美元，其他金融機構是100億美元這一點有所區別以外，其他條件和要求基本相同。由于監管立法缺乏針對性，導致分行這種最危險的形式在我國金融機構的總數中占相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經營業務的規定也過于籠統，沒能作出具體的界定和規范。對于有的業務雖然有約束性規定，但是，對違反此規定有何懲罰措施，就沒有下文了。

（二）在對外資銀行監管的國際合作問題上，有關立法規定不明確，沒有實行國際公認的“綜合監管原則”。譬如，在加入世貿組織前，原《外資金融機構管理條例》對“綜合監管”問題只規定申請在我國設立外資銀行的申請者所在國家和地區必須有完善的金融監管制度，并要求申請者提交所在國家或地區有關主管當局核發的營業執照（副本）。除此之外，再也沒有關于加強監管的國際合作的有關規定。如果外資銀行的經營受到母國的有效監管，并能夠將其和我國的監管有效結合起來，那么外資銀行的很多不規范行為將能得到有效遏制。

（三）對外資銀行監管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應外資銀行在華快速發展的需要。譬如，監管方式主要以日常報表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。目前國際上已采用先進的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作現象。實際上，只有具有合適的監管方法、手段，再加上素質水平較高的監管隊伍，外資銀行的很多不規范操作現象都是可以避免的。

總的來說，中央銀行有效監管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規的效力不高；對外資銀行有效監管的法規內容或者欠缺，或者過于籠統和簡略，缺乏相應的配套規定和細則；法規制度設計上不合理。所有這些缺陷都導致中央銀行在對外資銀行監管時缺乏有效的法律依據。正因為如此，才為外資銀行的不規范經營提供了空間。隨著中國加入世界貿易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風險也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強對外資銀行的監管，進一步改進和完善有關外資銀行監管的法律、法規將成為中央銀行監管工作的重中之重。

三、加入世貿后外資銀行監管立法所應遵循的原則

1995年1月1日，世界貿易組織取代了關貿總協定。在原關貿總協定中達成的《服務貿易總協定》以及在世貿組織主持下達成的《全球金融服務協議》，使全球金融服務市場一體化的進程進一步加快。它同時也意味著，任何世貿組織的成員國都必須在這些協議的指導下開放本國的金融市場。中國加入世貿組織后，這些國際規則同樣將成為我國金融服務立法的標準。《服務貿易總協定》對金融服務所做的原則規范涉及市場準入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發展中國家的特殊待遇五個方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務貿易總協定》的附件中還規定：(1)金融服務的范圍和定義包括除“行使政府權限時提供的服務”之外幾乎所有的領域；(2)為保證金融系統的穩定，“不應阻止一成員基于謹慎原因而采取相應措施”，可以通過達成協議或自動認可等方式獲得其他成員的確認，但有關謹慎監管的規定不能成為成員逃避其義務的借口；(3)對最惠國待遇和國內法規的義務，成員國可要求進一步豁免。這表明成員國可對金融實行比其他服務業更多的限制措施。這也為我國推行漸進式的金融開放政策提供了依據。

開放金融市場，必須伴隨著金融風險，金融安全成為各國政府共同關心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統稱《巴塞爾協議》），積極推行金融監管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實行雙重監管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業有效監管核心原則》，將風險管理領域幾乎擴展到銀行業的各個方面，并制定了全面的指導性原則，以建立有效的監管方式和風險控制機制。《銀行業有效監管核心原則》一個很重要的特點就是，強調監管的有效性。該原則強調建立銀行業監管的有效系統，把建立銀行業監管的有效系統作為有效監管的重要前提，合理的銀行業監管法律體系是有效監管系統的關鍵，監管機構和被監管者都必須以法律為依據，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協議》和《原則》為框架，構建我國中央銀行對外資銀行有效監管的法律體系創造了條件。

總的來看，在世貿組織框架下，東道國對外資銀行的監管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實行有條件的保護原則。針對我國金融業發展的現實情況和引進外資銀行已出現或即將出現的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進的過程。與此相適應，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應該根據形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時間內，我國宜采取“有限的保護主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護我國銀行業的發展，又能夠更好地引進外資銀行為我國的經濟建設服務。當國內銀行業力量發展壯大，能夠與外資銀行尤其是發達國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業融入全球金融服務一體化進程，我國銀行業的海外發展具有一定的規模，實行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿組織之后，應遵循先“有限保護”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應的監管法律體系和政策。

四、新《外資金融機構管理條例》對外資銀行監管制度的改進

我國原有的《外資金融機構管理條例》是1994年頒布的，有很多條款已經不能適應金融市場進一步開放的需要。在這樣的背景下，國務院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機構管理條例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監管方面進行了如下的修訂：

（一）資本充足率標準改為國際公認的8%，以與國際公認的準則和規范保持一致。

（二）由原《條例》的“實收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應當是實繳資本”。

（三）對申請設立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區有關主管當局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區主管當局對其申請的意見。這使得東道國監管與母國監管能夠真正有效結合起來，切實體現了國際“綜合監管原則”。

（四）對“法律責任”一章進行了補充完善，對于外資銀行違規行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監管立法的建議

加入世貿組織后，我國應該根據《服務貿易總協定》、《全球金融服務貿易協定》和《巴塞爾協議》等國際通行的協議框架，針對我國金融開放和金融市場發展的實際情況，在以上確定的原則和指導下，進一步完善中央銀行對外資銀行有效監管的法律規范。具體來說，建立外資銀行有效監管的法律制度，尤其需要注重以下幾個問題：

（一）注重資產質量和風險。引入《巴塞爾協議》對資本衡量和資本標準的規定，注重資產質量和資產風險，按照《巴塞爾協議》確定對外資銀行實行規范化管理和監督的法律文件或條文。在制定相應法律文件或條文時，應該借鑒國際規范，對外資銀行的資產負債比例和資本充足率進行全面分析，規定規范化的覆蓋資產質量、流動性、資本充足率等指標在內的報表體系，并將定期報送的有關財務和業務報表等內容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴格對外資銀行進入的審批。針對外資銀行不同的進入方式，完善外資銀行監管的法規，有區別地設定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設的全資附屬行實行許可證審批制度，由中國人民銀行全權負責審批和管理；第四、對外國銀行在國內設立分行的審批執行更嚴格的標準。只有這樣，才能將外資銀行國內經營可能帶來的風險盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場風險應成為我國外資銀行監管立法的重點。市場風險的監控一直是各國金融監管機構關注的重心。近二十年來，國際金融業務內容發生重大變化，主要表現在以下兩方面：第一、從短期的貿易信貸逐漸轉向中長期信貸，從零星、分散的業務轉向專業化金融服務；第二、隨著金融創新工具的不斷涌現，傳統的國際金融業務份額逐漸縮小，新的市場業務發展較快，如金融期貨、期權，再加上交易手段日益現代化，市場風險對銀行經營構成的威脅必須引起我國金融監管部門的關注。《巴塞爾協議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風險、匯率風險、清算風險、業務操作風險等要素，比較有效地統一了對銀行表內業務與日益擴大的表外業務的綜合監管，對當前的跨國銀行監管具有很強的針對性和可操作性。因此，應該借鑒其它國家的經驗，將其管理要求、管理方式、操作規程，以及外資銀行對金融創新工具的應用規范和要求引入外資銀行監管的法規中來。

（四）明確監管部門的職責，直轄市監管部門內部的分工，在法規中健全和完善現場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監管實行現場檢查與非現場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監管部門對外檢查的統籌安排，但是由于既涉及稽核監督部門，又涉及職能監督部門，因此這一做法的一個重要前提就是明確監管部門內部的分工，加強彼此之間的協調和配合。在檢查內容上，應該加大對外資銀行的風險性檢查力度，規范對外資銀行的測評和監控。在檢查方法上，根據國際慣例，應該建立定性分析與定量考核相結合的現場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。

（五）進一步明確外資監管的國際合作，使外資銀行受到我國和母國監管部門的雙重監督，減少金融風險。根據國際慣例和我國國情，我國可在外資銀行監管的立法中規定，任何一家外資銀行都要毫無例外地受到母國監管機構的有效監管，而且這種監管是建立在統一和綜合的基礎之上的。這樣既能體現《巴塞爾協議》中的“母國監管”原則和“綜合監管”原則，又能彌補外資銀行監管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設立的程序方面，應規定必須得到我國和母國監管當局的雙方同意。這樣就可以發現并阻止那些不穩健經營銀行的跨國設立，避免給我國帶來潛在的金融風險。

（六）完善外資銀行的退出機制。在加強對外資銀行設立和經營過程立法的同時，還必須針對外資銀行的退出制定相應的法律規范，以避免外資銀行在退出時導致國內金融市場的波動，以及可能對其他相關經濟利益主體造成的損失。在對外資銀行監管的過程中，要通過有效的監管手段來保證法律的權威性。比如，限制外資銀行的網點擴展，避免外資銀行在我國境內形成地區壟斷，維護我國境內銀行的健康發展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實力的外資銀行進來，并使其中的一部分存款保持在作為我國的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導向有益于我國經濟健康發展的產業和部門。

論文關鍵詞：金融市場開放外資銀行監管

論文摘要：隨著我國加入世貿組織,金融市場也將進一步開放。本文作者分析了外資銀行經營中存在的一些問題以及造成這些問題的原因之一:我國對外資銀行的監管制度存在諸多缺陷。在此基礎上,作者指出了加入世貿組織后我國外資銀行監管立法應當遵循的原則,分析了新修改的《外資金融機構管理條例》在外資銀行監管方面的改進,并提出對外銀行監管立法的一些建議。