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一、國際主要發達國家影子銀行監管改革的實踐

（一）美國2008年3月31日，美國財政部公布了《現代化金融監管架構藍圖》，其中提出了向影子銀行金融機構提供貼現窗口服務的建議。2009年3月，在《金融體系全面改革方案》中，又提出將監管覆蓋金融衍生品和一定規模的私募股權基金和風險投資基金，超過一定規模的對沖基金及其他私募基金須在美國證券交易委員會注冊登記，向監管機構披露更多有關其資產和杠桿使用的信息，并強調建立針對諸如CDS等場外衍生品市場的全面監管、保護和披露框架。2009年6月17日奧巴馬政府公布了名為《金融監管改革：新基礎》的改革藍圖，表示將全面加強監管，明確美聯儲對投資銀行、證券交易委員會對對沖基金、聯邦政府對保險公司及短期貨幣市場加強監管，對所有場外衍生品交易市場進行標準化監管，將衍生品交易納入統一的清算體系，以提高市場的透明度與有效性。2010年7月，美國通過的金融監管改革法中規定，私募基金和對沖基金資本總額超過1億美元的須在美國證券交易委員會（SEC）注冊，資本未達到的須接受州政府監管，并要求證券化機構必須保留通過發行ABS的方式轉移、出售、轉讓的任何資產至少5%的信用風險，并明確禁止證券化機構直接、間接地對沖或轉移要求留存的有關資產的信貸風險。同時，要求在SEC內部設立信用評級機構監管辦公室，行使處罰和撤銷評級機構的權力，責成SEC研究建立一個半官方實體，解決信貸評級業務中的利益沖突問題。法案授予上市公司股東對于公司高管薪酬和“黃金降落傘”非約束性投票的權力，美國政府對接受問題資產救助計劃援助的公司高管薪酬實施管制。法案原則上禁止銀行擁有或投資對沖基金和私募股權基金，例外情形下銀行投資對沖基金和私募股權的規模不得超過基金資本的3%，也不得超過銀行一級資本的3%，銀行不得向其投資的基金實施救助等。法案還要求銀行將信用違約掉期（CDS）等高風險衍生產品剝離到特定的子公司，銀行只保留常規的利率、外匯、大宗商品等衍生產品。美國還出臺了要求貨幣市場基金的高流動性證券資產配置須滿足一定要求、限制其對風險較高債券的投資、縮短其投資組合久期限制等方面的新舉措，進一步控制了貨幣市場基金風險。雖然美國加強了對影子銀行的監管，但是從美國政府出臺的問題資產舒困計劃救助對象中包括影子銀行及其持有的“有毒資產”中，可以看出美國管理機構并不希望影子銀行退出金融市場的舞臺。

（二）英國2009年2月，英國通過了旨在加強影子銀行監管，維護金融市場穩定的《2009年銀行法》，該法建立了干預和處置問題銀行的特別處理機制。2009年3月，英國金融服務局了《特納報告》，明確提出要加強對對沖基金等影子銀行的監管，呼吁限制信貸衍生品市場并確保投資者了解信貸衍生品市場的運作情況，建議集中清算信用違約掉期市場的大部分交易。2009年7月，英國政府公布了《改革金融市場》白皮書，其主要內容是創立金融穩定理事會，強調通過英國金融服務局的監管執法來降低系統性風險的危害。2009年12月，英國金融服務局與財政部聯合了《衍生品場外交易市場改革方案》，加強了對場外金融衍生品的監管，要求衍生產品標準化，探索引入中央對手方清算機制，強化了場外衍生品的交易對手風險管理。2010年3月，英國財政部公布了《高層管理人員薪酬報告監管規定》草案，要求對在英國經營的大型銀行的薪酬體系進行充分披露，對年薪超過百萬的雇員，其總薪酬的60%須在接下來的3年里遞延支付。2010年7月，英國金融服務局要求所有信用評級機構注冊，注冊評級機構需嚴格遵守國際證監會組織有關利益沖突、公司治理、評級透明度方面的監管規定，并按要求披露相關評級模型和方法。2010年8月，英國金融服務局了《交易行為的審慎制度》（討論稿），提出要加強監管機構之間的協調配合，減少銀行體系和其他金融體系之間結構性套利的機會。2011年9月，英國銀行業獨立委員會提出了“圍欄改革”的建議，要求大型金融機構將零售銀行業務與公司銀行、投資銀行業務分離，但沒有《格拉斯—斯蒂爾法案》要求拆分金融機構那樣果斷和強硬。總體來看，英國由于私募基金業比較發達，因而對私募基金和對沖基金的態度比較寬容，監管仍偏于寬松。

（三）歐盟2009年4月，歐盟委員會了《另類投資基金經理指引》（草案），其中規定，管理資金超過1億歐元的對沖基金、私募股權投資基金在歐盟范圍內開展業務，需得到母國的許可并且需向東道國披露其風險暴露、業績表現等情況。在私募和對沖基金方面，歐盟要求所有歐盟境內的另類投資基金提供證明其資質能力的報告以及內部治理、估值方法、資產安全方面的材料，并須滿足最低資本金標準。同月，歐洲議會了《信用評級機構監管》法規，加強了對歐洲信用評級機構的監管，對信用評級機構在注冊、治理結構、評級方法、透明度等方面采取比國際證券業協會更為嚴格的監管原則。歐盟委員會還提議成立專門針對歐洲大型跨境影子銀行金融機構的監管協會，并著手對《巴塞爾協議Ⅲ》中交易賬戶、跨境機構流動性監測及特殊投資管道等內容進行改進。2009年10月20日，歐盟了《衍生品的未來政策行動》公告，包括建立統一的中央對手方法律框架、清算標準化合約的要求、交易信息庫立法和提高透明度要求等。2010年7月2日，歐盟委員會又公布了信用評級機構監管法案修訂稿，提出由新成立的歐洲證券及市場監管局負責對歐盟境內的信用評級機構進行統一監管。

（四）日本日本并沒有如歐美一樣進行大規模的金融改革，而是將監管和應對舉措的主要目標定位于防止外部風險內部化，確保金融體系的穩定，根據G20峰會提出的要求針對性地修訂和完善了相關法規制度。2009年6月17日，日本國會通過了《金融商品交易法修正案》，其中增加了關于信用評級機構的相關法律法規，如采取注冊制、每年向內閣總理大臣提交報告、對發行的債券實行“雙評級”制度等。當前，在日本的金融商品交易法中，已經基本具備了要求對沖基金進行“注冊”的有關規定。日本金融廳還將進一步擴充對沖基金在資產運用過程中有關風險管理狀況的報告事項。2009年12月28日，的《金融商品交易業內閣府令修正案》，對信用評級機構的監管框架作出了更為具體的規定，包括完善對信用評級機構的報告提供義務、現場檢查、業務改善、停業、注銷登記等監管事項的規定，限制使用未注冊信用評級機構提供的評級等。同月，日本金融廳了《對主要銀行綜合監管原則的部分修正案》，制定了如完善薪酬委員會體制、確保薪酬體系和風險管理的一致性、公布關于薪酬體系的設計和運用等監管方針。2010年5月12日，日本國會通過的《金融商品交易法修正案》中，建立了對場外衍生品交易采取集中清算及交易信息的保存和報告制度。同時，日本金融廳要求加強金融機構證券化資產的信息披露，確保其基礎資產的真實性，金融機構要審查相關資產的內容，加強風險管理，并成立了專門的工作組監控大型金融集團的跨行業風險。日本金融廳還著手更新保險監管指引，其中對非傳統保險領域的監管進行了加強，如對信用違約掉期合約（CDS）和金融擔保的風險管理等，并對保險公司的投資行為進行了一定程度的規范。

二、國際影子銀行監管改革的啟示

綜上所述，當前國際上對加強影子銀行監管的改革實踐主要集中在六個方面：一是強化對影子銀行體系的監管要求，將部分影子銀行納入監管范疇，提高了對影子銀行的監管強度；二是在影子銀行和傳統商業銀行間設立隔離帶，加強了風險隔離；三是建立風險處置預案，防范道德風險；四是關注并改進銀行管理的薪酬激勵約束機制；五是突出了信用評級機構的改革和信息披露制度的建設；六是在加強影子銀行的監管中，注重在穩健的基礎上推進影子銀行的監管改革。由此可見，雖然各發達經濟體的政府強化了對影子銀行體系的有效監管和風險防范，擴大了金融監管的范圍，但是并沒有把影子銀行“一棒子打死”，認為它依然是金融市場特別是貨幣市場的重要力量，對經濟和金融發展有特殊的意義，影子銀行仍具有存在和發展的空間。因此在監管改革實踐中，他們在強化監管的同時，注重提高影子銀行體系的穩健性，既保留了過去30余年金融創新和金融自由化的基本成果，注重引導發揮影子銀行體系在提高金融效率等方面的積極作用，繼續鼓勵發展那些簡單、透明、真正服務于實體經濟的影子銀行產品和工具，確認了市場化仍是現代金融業改革發展基本方向，又強調了“疏堵結合”的監管思路，提出了有效管理影子銀行風險、提高影子銀行運行合規性和透明度的一些現實路徑。

三、加強我國影子銀行監管的建議

我國影子銀行體系的現狀與問題與主要發達國家相比具有以下差異性：首先，我國影子銀行體系起步較晚，體系規模與國外相比較小，運行機制也相對簡單，總體上處于初級發展階段；其次，我國影子銀行體系與歐美發達國家以高杠桿率批發融資為特征的影子銀行體系不同，影子銀行活動主要表現為信貸融資，其他表外業務以及各類產品比重正逐步上升；再次，我國影子銀行體系參與主體眾多，整個金融體系的關聯度較高，盲目擴張和違規經營現象普遍；最后，我國部分影子銀行業務缺乏明顯的法制規范和有效監管。針對我國影子銀行特點，借鑒國際影子銀行監管改革的實踐經驗，加強我國影子銀行監管應從以下幾個方面入手：

（一）建立健全有關影子銀行體系的金融立法目前，中國人民銀行、銀監會已經展開了一系列影子銀行業務的監管，但是相關金融法律法規體系還不能完全覆蓋“影子銀行”或“影子銀行業務”，因此亟需加強和完善銀行理財產品、民間融資、資產證券化、股權投資基金、場外金融衍生品等方面的法律法規，細化模式要求，明確制度安排，提供立法支持，引導其有序發展，并盡快修訂1996年的《貸款通則》等相關法律法規，建立健全金融衍生品市場的監管體制，加大對金融違法犯罪行為的打擊力度。

（二）妥善處理影子銀行創新與監管的關系金融創新是主方向，但必須以服務實體經濟為根本，穩步開展有益于服務實體經濟發展的金融創新，充分發揮影子銀行體系作為傳統金融體系有益補充的積極作用，以全面的金融監管、有效的風險控制保障金融創新的有序開展，要不斷探索金融監管與金融創新之間的平衡與契合，實現監管與創新的協調發展，推動影子銀行穩健、科學發展。

（三）強化對影子銀行體系的宏觀審慎管理和微觀審慎監管一是不斷收集影子銀行的相關資料和數據，并進行相應的統計分析，為強化影子銀行管理提供數據支持；不斷健全社會融資規模總量統計制度，以全面反映實體經濟獲得的全部資金總額及影子銀行體系的信用轉化、信用創造功能。二是引入逆周期調節機制和杠桿率的動態調整方法，建立具有前瞻性的動態貸款損失撥備監管制度。三是嘗試建立影子銀行機構監管部門聯席會議機制，建立健全系統性金融風險防范預警體系、快速糾偏機制、處置機制和處置應急預案，定期評估不同影子銀行機構和業務的影響程度和風險水平，據此確定適合的監管方式和監管強度。五是建立傳統商業銀行與影子銀行之間的風險隔離機制，加強風險阻隔，防止風險交叉傳染。

（四）加強影子銀行的公司治理建設一是建立有效的委托機制，明確董事會與經營者之間的權責劃分，強化各治理主體的制約與制衡，進一步明確董事會在公司治理中的核心地位，強化董事會對經營者執行目標的監管，建立科學的董事履職評價問責機制。二是以公司治理的激勵理論為出發點，以銀行價值和發展戰略為主導，建立市場化、長效化的激勵約束機制和科學化、多元化的薪酬獎勵模式，強化薪酬監督機制，實現薪酬與績效、風險的匹配。三是加強信息披露機制的建設，提高信息披露的質量和金融市場環境的透明度，促使影子銀行自律意識，有效保護投資者及消費者的利益。

（五）推動國際間影子銀行的監管協調與合作一是主動作為，加強與各國金融監管部門、國際金融組織的溝通、交流與合作，積極開展雙邊乃至多邊的監管合作，強化對影子銀行監管的全球合作，避免監管真空。二是注重發揮國際金融組織的作用，推進影子銀行國際監管法規、政策、標準的一致和行為的協調，盡量避免監管差異的存在，遏制監管套利的機會，減少套利空間。