編者按：本文主要從中國(guó)傳統(tǒng)文化中的治理理念；改革開(kāi)放三十年間治理的成功經(jīng)驗(yàn)；創(chuàng)建有中國(guó)特色的治理理論的路徑選擇——多角度視角進(jìn)行論述。其中，主要包括：道家無(wú)為而治，取法自然、道家無(wú)為則無(wú)不治、儒家仁義中庸，崇尚德性、儒家把人性與管理相結(jié)合，形成了以人為本的管理模式即德治主義、法家立法嚴(yán)刑，施術(shù)用勢(shì)、法家的法治論主張、其它學(xué)派的主張、只要是合理的都應(yīng)該積極吸納進(jìn)來(lái)，讓其成為有特色的治理理論的閃光點(diǎn)、發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、目標(biāo)理念轉(zhuǎn)變、主體多元化、作為元治理的政府，不再是過(guò)去的全能型政府，而是一個(gè)現(xiàn)代型政府、堅(jiān)持市場(chǎng)的治理主體地位，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求、領(lǐng)域?qū)拸V化、有中國(guó)特色的社區(qū)治理理論、原則并重化、創(chuàng)建有中國(guó)特色的治理理論，必須始終不渝地堅(jiān)持法治化原則和可持續(xù)化原則、構(gòu)建雙層治理模式、培育公共精神、建設(shè)政府回應(yīng)機(jī)制等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

摘要：近年來(lái)隨著治理理論在中國(guó)揪起的一陣熱潮，創(chuàng)建有中國(guó)特色的治理理論日益成為中國(guó)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)．本文通過(guò)理論與實(shí)踐結(jié)合，探討了創(chuàng)建有中國(guó)特色的治理理論的可行途徑．

關(guān)鍵詞：治理治理理論中國(guó)特色

進(jìn)入2l世紀(jì)以后，中國(guó)學(xué)術(shù)界引發(fā)了一陣“治理”熱潮，關(guān)于國(guó)家治理、公司治理、大學(xué)治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理等的研究方興未艾，創(chuàng)建有中國(guó)特色的治理理論日益成為中國(guó)學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我們應(yīng)立足于中華民族傳統(tǒng)文化和總結(jié)中國(guó)三十年改革開(kāi)放的成功治理經(jīng)驗(yàn)，并且對(duì)西方先進(jìn)的治理理論兼收并蓄，才能最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)治理科學(xué)的創(chuàng)新發(fā)展。

一、中國(guó)傳統(tǒng)文化中的治理理念

中國(guó)古代文化“百家爭(zhēng)鳴”，今天熱議的“治理”話(huà)題，其體現(xiàn)的治理理念在當(dāng)時(shí)的多家學(xué)派中都形成了各自的理論體系。我們可從中提煉出中國(guó)從古及今文化傳承中所包含的眾多治理思想，它們分別從不同的角度體現(xiàn)了有中國(guó)特色的治理理論的精華理念。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)治理逐步由街居制(國(guó)家行政全能主義治理模式)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制(合作主義治理模式)。這一轉(zhuǎn)變以治理理論為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，強(qiáng)調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過(guò)程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國(guó)城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權(quán)力職責(zé)不明、公民參與度低、社區(qū)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問(wèn)題叢生的現(xiàn)實(shí)需要實(shí)踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無(wú)疑對(duì)于我國(guó)“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國(guó)社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導(dǎo)角色作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿(mǎn)春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)管理的主要責(zé)任，居民也愿意聽(tīng)從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見(jiàn)，是我國(guó)社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動(dòng)地參與社區(qū)治理。政府主導(dǎo)型的治理模式會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理嚴(yán)重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費(fèi)、居民參與積極性不高、參與目標(biāo)層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動(dòng)的滋長(zhǎng)與蔓延。Bowled和Gintis認(rèn)為負(fù)激勵(lì)是社區(qū)失靈的原因之一…，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動(dòng)l2f2。

我國(guó)目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色，將本來(lái)屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機(jī)構(gòu)控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等，居委會(huì)的自治角色難以確定，公民深度參與難以實(shí)現(xiàn)，治理效益無(wú)法在社區(qū)形成激勵(lì)機(jī)制。相應(yīng)地，政府壟斷地位造成了非營(yíng)利性組織和社會(huì)自治團(tuán)體的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)不足。這樣，在“摸著石頭過(guò)河”的探索中，我國(guó)各級(jí)地方政府不但沒(méi)有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負(fù)激勵(lì)的推動(dòng)者。治理理論在我國(guó)社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”、“深圳模式”等等無(wú)一例外都宣稱(chēng)以“治理理論”為指導(dǎo)，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨(dú)大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國(guó)的社區(qū)管理又走回了原來(lái)由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認(rèn)為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對(duì)我國(guó)的社區(qū)治理進(jìn)行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運(yùn)動(dòng)是在全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益嚴(yán)重、西方國(guó)家財(cái)政危機(jī)不斷加劇的背景下興起的，它對(duì)政府、企業(yè)與公民角色進(jìn)行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”[4141。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán)，建議從官僚層級(jí)制政府改革為參與及團(tuán)隊(duì)合作的分權(quán)的政府，建立通過(guò)市場(chǎng)杠桿進(jìn)行改革的市場(chǎng)導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑，強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，政府應(yīng)該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)上要具有民主性，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”，政府責(zé)任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益，應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率，對(duì)公民權(quán)的重視程度要?jiǎng)龠^(guò)對(duì)企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益和公民的積極參與，提倡實(shí)行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實(shí)現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

摘要：鑒于我國(guó)社區(qū)救助現(xiàn)狀，文章建議應(yīng)用協(xié)同治理理論協(xié)調(diào)社區(qū)救助中各個(gè)主體的關(guān)系，重塑社區(qū)的共同意識(shí)，增強(qiáng)社區(qū)間的救助協(xié)同，進(jìn)而構(gòu)筑動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、協(xié)調(diào)的社區(qū)救助大系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；社區(qū)；救助

社區(qū)救助是社會(huì)救助的重要表現(xiàn)形式，是社會(huì)救助在小范圍發(fā)揮作用的結(jié)果。社區(qū)治理屬于公共事務(wù)的治理，協(xié)同治理是社區(qū)救助管理的可用模型。

一、協(xié)同治理：一種多元主體協(xié)作共治的治理模式

協(xié)同治理理論是系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)和治理理論的相互融合，以協(xié)同學(xué)和治理理論為基礎(chǔ)，所以是一門(mén)新興的交叉理論。在公共管理領(lǐng)域，美國(guó)哈佛大學(xué)學(xué)者多哈休（Dohahue，2004）最早使用了協(xié)同治理這個(gè)概念。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，一個(gè)由大量子系統(tǒng)以復(fù)雜的方式相互作用所構(gòu)成的復(fù)合開(kāi)放系統(tǒng)，在一定條件下，其子系統(tǒng)間通過(guò)非線(xiàn)性作用產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象和相關(guān)效應(yīng)，通過(guò)努力，最終使系統(tǒng)達(dá)到有序狀態(tài)。協(xié)同治理是指在公共生活過(guò)程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)構(gòu)成開(kāi)放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識(shí)、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線(xiàn)性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運(yùn)作所處的戰(zhàn)略語(yǔ)境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒(méi)有的新能量，實(shí)現(xiàn)力量的增值，使整個(gè)系統(tǒng)在維持高級(jí)序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會(huì)公共事務(wù)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。

二、協(xié)同治理在社區(qū)救助中的具體應(yīng)用

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，中國(guó)面臨著公共管理模式的轉(zhuǎn)變和治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，呼喚著治理主體的多元化。非政府組織（Non-governmentalOrganizations，簡(jiǎn)寫(xiě)為NGO）作為社區(qū)治理主體之一，正扮演著日益重要的角色。其中由注冊(cè)黨員志愿者與NGO相結(jié)合的探索項(xiàng)目越來(lái)越得到重視，地位日益凸顯。

在區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)委組織部等有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，莫愁街道代表組深入調(diào)研了現(xiàn)有黨員NGO組織在社區(qū)發(fā)展的情況。調(diào)查表明，黨員NGO組織具有創(chuàng)新性、靈活性、與基層聯(lián)系密切、了解基層實(shí)際情況等優(yōu)勢(shì),使其在解決社區(qū)或社會(huì)問(wèn)題方面具有政府與市場(chǎng)不可替代的作用。正如美國(guó)著名學(xué)者萊斯特•薩拉蒙曾認(rèn)為,NGO的興起“代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新。”黨員NGO組織在社區(qū)利益的協(xié)調(diào)、矛盾的化解、服務(wù)的提供、環(huán)境的維護(hù)、就業(yè)途徑的拓寬等方面開(kāi)展的工作，促進(jìn)了居民的參與和互助,，激發(fā)了居民的個(gè)人責(zé)任感,增強(qiáng)了社區(qū)居民的聯(lián)系和凝聚力。

一、黨員NGO參與社區(qū)管理的理論解析

市場(chǎng)機(jī)制存在弊端，政府干預(yù)也留下了大量的空白地帶：大量原有老舊小區(qū)、貧困居民小區(qū)的有效管理不能僅僅依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)與政府干預(yù)。此時(shí)，黨員NGO組織本身的特征,決定其在此類(lèi)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中起著重要的作用,多元治理理論以及資源互相依存理論等都闡釋了這一點(diǎn)，同時(shí)黨員NGO也可以克服一般非政府組織會(huì)出現(xiàn)的志愿失靈理論。

第一，自主治理理論。

在社區(qū)管理中,打破“囚徒困境”不一定必須依賴(lài)政府干預(yù),還可以通過(guò)自主治理的方式得以實(shí)現(xiàn),尤其在較小規(guī)模的環(huán)境治理中更是如此。自主治理理論就闡釋了這個(gè)問(wèn)題。該理論倡導(dǎo)利用小社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”,其中心問(wèn)題是,一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來(lái),進(jìn)行自主性治理,并通過(guò)自主性努力以克服搭便車(chē)、回避責(zé)任等機(jī)會(huì)主義誘惑,以取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)外著名的公共池塘的案例中,就論證了一群相互依賴(lài)的當(dāng)事人,通過(guò)自主地制定規(guī)則、實(shí)施規(guī)則并成功地進(jìn)行了監(jiān)督,完成了自我組織與自我治理,使公共池塘資源得到了可持續(xù)。自主治理理論指出了如黨員NGO這般來(lái)自于本社區(qū)這樣的“小社會(huì)”范圍內(nèi)的紀(jì)律性組織對(duì)于社區(qū)管理的重要意義。在自主治理中,黨員NGO組織具有社會(huì)居民支持的優(yōu)勢(shì),這種社會(huì)資本在環(huán)境管理中有助于減少摩擦成本,增進(jìn)人們的信任,促進(jìn)人們的合作。另外,自主治理最適合較小規(guī)模的社區(qū),而非政府組織的長(zhǎng)處恰恰在于微觀管理,因此，在社區(qū)的自主治理上，黨員NGO組織完全可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理是近十幾年來(lái)的一個(gè)多學(xué)科的熱點(diǎn)議題,也是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的實(shí)踐課題,有必要對(duì)其研究進(jìn)行梳理評(píng)估,既促進(jìn)其理論研究的積累與發(fā)展,又能兼具對(duì)實(shí)踐的有效指導(dǎo)。這涉及到對(duì)農(nóng)村社區(qū)及其建設(shè)和治理概念的界定、基于不同理論的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理的主要議題,以及對(duì)這些研究的簡(jiǎn)評(píng)。

一、農(nóng)村社區(qū)及其建設(shè)和治理概念的界定

1887年,滕尼斯(FerdinandTonnies)在《共同體與社會(huì)——純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》(又譯為《社區(qū)與社會(huì)》)中提出了“共同體”即“社區(qū)”的概念。在他看來(lái),社區(qū)就是人們生活的共同體。直今,人們盡管對(duì)于社區(qū)及共同體仍有不同的理解和解釋,但是,大都將其視為一定地域范圍內(nèi)的人們基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有較強(qiáng)認(rèn)同的社會(huì)生活共同體。“一定的地域”、“共同的紐帶”、“社會(huì)交往”以及“認(rèn)同意識(shí)”是作為社區(qū)或共同體的最基本的要素和特征。無(wú)疑,人類(lèi)最早的社區(qū)形態(tài)是農(nóng)村社區(qū)。

對(duì)農(nóng)村社區(qū),學(xué)者們從不同的學(xué)科提出了不同的界定。1915年,蓋爾平(CharlesGalpin)在《一個(gè)農(nóng)業(yè)社區(qū)的社會(huì)解剖》中指出:“農(nóng)村社區(qū)是由一個(gè)交易中心與其周?chē)⒕拥霓r(nóng)家合成的。要?jiǎng)澏ㄟ@樣一個(gè)社區(qū),最好是利用那個(gè)交易中心的交易行為所能達(dá)到的距離,在其最遠(yuǎn)處劃下記號(hào)。將這些記號(hào)連接起來(lái),就形成了一個(gè)圓圈,圓圈以?xún)?nèi)就是一個(gè)農(nóng)村社區(qū)”。費(fèi)孝通對(duì)農(nóng)村社區(qū)作的描述為:禮治秩序,沒(méi)有陌生人的社會(huì)及熟人社會(huì);無(wú)為政治,基層社會(huì)結(jié)構(gòu)是一根根私人聯(lián)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。也有學(xué)者將其定義為:不是一個(gè)血緣家族,也不是一個(gè)社會(huì)組織,而是以農(nóng)業(yè)為主要活動(dòng)聚集起來(lái)的人們的生活共同體;或者是指居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主要生活來(lái)源的地域性共同體和區(qū)域性社會(huì);抑或是指居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的區(qū)域社會(huì)。還有的將其定義為一定范圍區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民共同生活、農(nóng)習(xí)、工作和棲息的一個(gè)有秩序的空間群落,是由有共同地緣的農(nóng)村文化、習(xí)俗、信仰、價(jià)值觀念、消費(fèi)習(xí)慣、基本生活設(shè)施、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活所構(gòu)成的地域空間。而對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理,學(xué)者們也進(jìn)行了不同的界定。有的認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是指在行政村的地理區(qū)域范圍內(nèi),在各級(jí)黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和民政部門(mén)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下,村黨組織和村委會(huì)直接組織,通過(guò)直接民主和自我管理的方式,依靠政府、社會(huì)和村民自身等多方面的資源和力量,推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,環(huán)境治理,社會(huì)保障和公共產(chǎn)品體系建設(shè),強(qiáng)化各項(xiàng)公共管理與服務(wù)功能,加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè),不斷提高農(nóng)村社區(qū)成員物質(zhì)文化生活水平的過(guò)程。有的認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè),從根本上講是要發(fā)揮黨政主導(dǎo)作用和農(nóng)民主體作用,從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需求出發(fā),完善社區(qū)治理,發(fā)展社區(qū)服務(wù),繁榮社區(qū)文化,滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求和利益訴求,讓農(nóng)民得到更多實(shí)惠。而農(nóng)村社區(qū)治理,是在憲法和法律框架下,農(nóng)村各種合法組織依照自己的性質(zhì)和職能,協(xié)調(diào)政府治理目標(biāo)和行為者利益期待,積極參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)和公益活動(dòng),在相應(yīng)領(lǐng)域承擔(dān)起自主與自治的管理職責(zé),或不是運(yùn)用政府的政治權(quán)威,自上而下發(fā)號(hào)施令、制定和實(shí)施政策,而是通過(guò)上下左右的互動(dòng)、合作協(xié)商、確立認(rèn)同等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理,是以建立農(nóng)村公共服務(wù)體系為目標(biāo),從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能退位到農(nóng)村社區(qū)的職能到位,從基層政府的職能缺位到農(nóng)村社區(qū)的職能補(bǔ)位。2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的概念及其20字的基本要求:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主;2006年10月,黨的十六屆六中全會(huì)做出:全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè),積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體,以及加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè),完善建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制,這基本成為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與治理的指導(dǎo)和方向。

關(guān)于農(nóng)村社區(qū)的邊界,在上述有關(guān)對(duì)農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等的定義中,實(shí)際上都對(duì)此做出了各自的界定,在實(shí)踐層面,大部分還是按照行政區(qū)劃來(lái)劃分農(nóng)村社區(qū)的范圍和邊界。民政部制定的《全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣(市、區(qū))工作實(shí)施方案》要求各地“按照地域相近、規(guī)模適應(yīng)、群眾自愿的原則,科學(xué)界定農(nóng)村社區(qū)的區(qū)域范圍,明確農(nóng)村社區(qū)的定位。”有農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“第一塊試驗(yàn)田”之稱(chēng)的江西就是以將社區(qū)定位于“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周?chē)阈堑男〈迩f”;而另一典型——湖北秭歸,則是定位于村民小組的新的組合,其實(shí)也是自然村。有學(xué)者論證了國(guó)內(nèi)國(guó)外的新農(nóng)村建設(shè)普遍以自然村為建設(shè)單位的合理性,而不應(yīng)該拆并自然村,建設(shè)遠(yuǎn)離耕地的新村,其對(duì)象應(yīng)是自然村。而周良才認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位在以自然村或中心自然村帶周邊小村落為范圍的村落社區(qū),余坤明提出應(yīng)以不同建設(shè)事項(xiàng)的自身特征和要求來(lái)確定社區(qū)的地域邊界。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理實(shí)踐中,人們更愿意從可操作的角度來(lái)劃分農(nóng)村社區(qū)的邊界。

我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)生是社會(huì)變遷、制度創(chuàng)新和組織變革的內(nèi)在需要,是和諧社會(huì)發(fā)展、社會(huì)利益協(xié)調(diào)的內(nèi)生變量,它具有公益性、志愿性、民間性、組織性特點(diǎn),這些特點(diǎn)契合了轉(zhuǎn)型社會(huì)下對(duì)農(nóng)村社會(huì)利益協(xié)調(diào)的需要。實(shí)際上,近30年來(lái),我國(guó)農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了許多變化,呈現(xiàn)出現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的一些特征。如自然性社區(qū)減少,行政性社區(qū)增加;與傳統(tǒng)農(nóng)村以血緣和宗族關(guān)系為主不同,農(nóng)村自治性的組織村民委員會(huì)建立起來(lái),在一定程度上減少了農(nóng)村社區(qū)的封閉性;隨著農(nóng)村社區(qū)的逐漸開(kāi)放,農(nóng)民的需求日益增多,必然要求加強(qiáng)農(nóng)民與政府機(jī)關(guān)的協(xié)同性。但仍具有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的人口為主,人口密度和人口規(guī)模相對(duì)較小,同質(zhì)性強(qiáng)、流動(dòng)性強(qiáng)、風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式受傳統(tǒng)勢(shì)力影響較大,社區(qū)成員血緣關(guān)系濃厚等特點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理已成為各級(jí)政府特別是基層政府的一項(xiàng)重要工作。

摘要：作為政府與社會(huì)合作的共治平臺(tái)，社區(qū)委員會(huì)的建立是一項(xiàng)具有前瞻性和開(kāi)拓性的體制改革措施。其前瞻性和開(kāi)拓性體現(xiàn)在：一是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，通過(guò)引進(jìn)地方治理理念，改進(jìn)社會(huì)管理體制，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變；二是通過(guò)建立共商共治平臺(tái)，在創(chuàng)新社會(huì)管理模式過(guò)程中培育社會(huì)發(fā)展，提高公眾參與度，為推進(jìn)基層群眾自治和構(gòu)建社區(qū)共同體奠定了基礎(chǔ)。

2006年4月成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)兩年多運(yùn)作，社區(qū)委員會(huì)在凝聚共識(shí)、構(gòu)建機(jī)制、培育社會(huì)等方面取得了明顯成效：在政府、社區(qū)委員會(huì)以及社會(huì)各方努力下，政社合作理念初步獲得共識(shí)；社區(qū)代表大會(huì)制度、服務(wù)互動(dòng)機(jī)制、群眾參與機(jī)制等共商共治機(jī)制初步形成；社會(huì)培育開(kāi)始受到重視，群眾特色團(tuán)隊(duì)和注冊(cè)義工隊(duì)伍不斷壯大。

由于體制新、任務(wù)重、運(yùn)行時(shí)間短，社區(qū)委員會(huì)仍然存在一些需要進(jìn)一步完善的地方：在社區(qū)管理方面的職責(zé)定位還不夠清晰；對(duì)社區(qū)委員會(huì)的認(rèn)識(shí)仍存在誤區(qū)；共商共決機(jī)制有待進(jìn)一步完善；社區(qū)自治水平有待進(jìn)一步提高等。

社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的理論依據(jù)是地方治理理論。所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。其目的在于，達(dá)成以公民發(fā)展為中心，面向公民需要的、促進(jìn)地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)與公共事務(wù)管理體系。

社區(qū)委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)定位是：第一、社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)政府為了適應(yīng)全球化和市場(chǎng)化條件下社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的要求，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理體制，推進(jìn)地方政府改革的一個(gè)重要舉措的成果。第二、社區(qū)委員會(huì)是浦東新區(qū)政府在推進(jìn)政府改革過(guò)程中，根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的要求，圍繞社區(qū)公共事務(wù)與管理為中心，探索在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完善基層群眾自治的一種新型社會(huì)管理模式。第三、社區(qū)委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)組織創(chuàng)新，使社區(qū)民眾、社區(qū)單位、社區(qū)組織等社區(qū)建設(shè)中的利益相關(guān)者，制度化地參與社區(qū)公共事務(wù)決策與管理，從而推進(jìn)社區(qū)共同體形成的制度和組織基礎(chǔ)。

要突破發(fā)展瓶頸，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社區(qū)委員會(huì)建設(shè)的跨躍，關(guān)鍵要做到規(guī)范與創(chuàng)新兩點(diǎn)：規(guī)范政社職能分工，剝離并收回下放到社區(qū)委員會(huì)中的行政職能；進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)委員會(huì)自身平臺(tái)建設(shè)，完善共商共治機(jī)制，推進(jìn)基層民主不斷深入；積極構(gòu)建新型社會(huì)組織，加大培育社會(huì)力量，促進(jìn)社區(qū)各類(lèi)成員共商共治、共建共享。

中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，腐敗問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)突出的社會(huì)和政治問(wèn)題。本文擬從治理和善治的角度（重點(diǎn)研究政府治理結(jié)構(gòu)、治理方式和過(guò)程）對(duì)腐敗防治措施加以分析。

從治理和善治的角度來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府（廣義上的政府）治理結(jié)構(gòu)、方式和過(guò)程的變革落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的步伐乃中國(guó)轉(zhuǎn)型期腐敗現(xiàn)象猖獗的一個(gè)重要的原因。我們從對(duì)目前比較流行的一些腐敗問(wèn)題的分析中可以發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。

目前比較流行的一些腐敗問(wèn)題有：

（1）“一把手腐敗”，主要指某些地方或部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部和一些國(guó)有企業(yè)廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理直接地或通過(guò)配偶子女或身邊工作人員間接地利用職權(quán)謀取私利的行為。“一把手腐敗”與目前黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)和治理形式的不完善有著直接的關(guān)系。黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中要求一把手對(duì)各方面的工作負(fù)總責(zé)，造成決策權(quán)高度集中于一把手的手中，并形成了事無(wú)大小皆由領(lǐng)導(dǎo)拍板的局面，而對(duì)他的監(jiān)督卻少而無(wú)力。這種治理結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)為“一把手腐敗”提供了便利。

（2）“用人腐敗”，是指在干部選拔任用過(guò)程中各種以權(quán)謀私的行為，它包括跑官、要官、買(mǎi)官、賣(mài)官等行為，使一些唯利是圖的“商人型官僚”躋身于公務(wù)員隊(duì)伍并獲得升遷，由此降低了整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的質(zhì)量，打擊了廣大公務(wù)員努力工作的士氣，助長(zhǎng)了其他各種形式的腐敗行為。

（3）“司法腐敗”，在我國(guó)主要是指公檢法司等系統(tǒng)的執(zhí)法人員個(gè)人或其所在單位利用司法權(quán)或執(zhí)法權(quán)謀私利的行為。司法腐敗同現(xiàn)行司法體制的不合理有著直接的關(guān)系。現(xiàn)行司法體制不合理，重要表現(xiàn)在為現(xiàn)行的司法體制中司法系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和人事獨(dú)立性都很有限；公檢法司系統(tǒng)存在著嚴(yán)重的“暗箱操作”現(xiàn)象；司法權(quán)的行使缺少有力的監(jiān)督和制約。

摘要：1978年后，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織基本瓦解了，但由于農(nóng)業(yè)本身的特性，農(nóng)民不組織起來(lái)是不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的；因此，中央當(dāng)根據(jù)日本等先行發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該走合作化的道路；然而卻總是合作不起來(lái)或合作程度低？試圖以自主治理的視角來(lái)對(duì)中外農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)行比較來(lái)對(duì)這一現(xiàn)狀進(jìn)行解釋并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：自主治理；農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織；比較

1什么是自主治理理論

當(dāng)代公共選擇學(xué)派和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆在大量實(shí)證案例研究的基礎(chǔ)上,開(kāi)發(fā)了自主治理理論,并由此成為歷史上第一個(gè)獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的女性。自主治理理論集中體現(xiàn)在奧斯特羅姆1990年的著作《公共事務(wù)的治理之道》之中，核心內(nèi)容包括三個(gè)方面。首先，她指出傳統(tǒng)的分析公共事務(wù)的理論模型主要有三個(gè)，即哈丁的公地悲劇（1968）、Dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奧爾森的集體行動(dòng)邏輯（1965），但是他們提出的解決方案不是市場(chǎng)的就是政府的，而且得出的結(jié)論往往是悲觀的，她指出當(dāng)前解決公共事務(wù)問(wèn)題的或者以政府途徑（利維坦）為唯一或者以市場(chǎng)途徑為唯一的途徑是有問(wèn)題的；然后，她通過(guò)對(duì)制度供給、可信承諾和監(jiān)督這三個(gè)難題的分析，認(rèn)為沒(méi)有徹底的私有化，沒(méi)有完全的政府權(quán)力控制，公共池塘資源的使用者可以通過(guò)自主治理的方法來(lái)解決。第三，通過(guò)分析分布在世界各國(guó)的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧場(chǎng)及森林的公共池塘資源,以及西班牙和菲律賓群島的灌溉系統(tǒng)的組織情況等等,奧斯特羅姆總結(jié)和界定了其中八項(xiàng)原則。

2我國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的形成與現(xiàn)狀

2.1我國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的形成

[摘要]治理理論已成為有關(guān)政府改革的一個(gè)全球性話(huà)題。改革開(kāi)放以來(lái)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的同時(shí)，中國(guó)政府加大了自身改革的力度。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為平臺(tái)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行臉屑~，以民主法制建設(shè)為基礎(chǔ)，中國(guó)政府正在努力營(yíng)造新型治理格局，并取得了相當(dāng)?shù)某尚АＶ袊?guó)政府的治理理論與實(shí)踐成為對(duì)世界范圍治道變革的有力呼應(yīng)。[關(guān)鍵詞]治理理論；政府職能轉(zhuǎn)變；治理實(shí)踐政府的形式與行為歷來(lái)就是政治學(xué)和行政學(xué)學(xué)者關(guān)注的中心，但長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，無(wú)人懷疑過(guò)他們觀察問(wèn)題的視角是否確當(dāng)。因此，當(dāng)有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統(tǒng)治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區(qū)分時(shí)，人們吃驚地發(fā)現(xiàn)，這一概念的提出有可能引發(fā)一場(chǎng)政治學(xué)和行政學(xué)理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統(tǒng)治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強(qiáng)與弱、寬與窄的爭(zhēng)論，從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動(dòng)論視角，從政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公民、社會(huì)的多維度、多層面上觀察、思考問(wèn)題。人們認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是亞當(dāng)·斯密的“看不見(jiàn)的手”，還是凱恩斯的“看得見(jiàn)的手”，都無(wú)法根本克服“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權(quán)力的多主體、多中心”、“回應(yīng)性”、“互動(dòng)”、“公開(kāi)性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質(zhì)素，被認(rèn)為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會(huì)存在和發(fā)展的格局。當(dāng)今世界，全球化的浪潮不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、科技領(lǐng)域，而且，人類(lèi)面臨的諸多共同問(wèn)題和相似的境況，使得各國(guó)政府在管理社會(huì)的形式和手段上也越來(lái)越趨于相互借鑒和認(rèn)同。隨著改革的深入、開(kāi)放的擴(kuò)大，在堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色的前提下，中國(guó)政府最近二十年來(lái)，對(duì)治國(guó)安邦的認(rèn)識(shí)也升華到了一個(gè)新的高度。進(jìn)而，在施政過(guò)程中，還將一系列新的理念付諸實(shí)現(xiàn)，取得了引人注目的成就。無(wú)疑，這是與全球化管治方式的轉(zhuǎn)變深相契合的。一、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型--中國(guó)政府治理理論與實(shí)踐的廣闊平臺(tái)20世紀(jì)70年代末，中國(guó)告別了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，開(kāi)始了以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，至20世紀(jì)末，中國(guó)政府宣告基本建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是充滿(mǎn)生機(jī)和活力的經(jīng)濟(jì)體制，它的確立給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了一系列深刻的變化。這種變化從各個(gè)方面沖擊了舊的國(guó)家管理體制，在中國(guó)政府面前提出了新的課題。1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行的是全面的控制和管轄，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的壟斷和再分配，形成了單向的國(guó)家與社會(huì)的制動(dòng)格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，轉(zhuǎn)變了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)之間的雙向互動(dòng)得到了強(qiáng)化。國(guó)家實(shí)行的以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)之間結(jié)構(gòu)的分化，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、提供資源和機(jī)會(huì)的民間社會(huì)開(kāi)始形成，過(guò)去那種建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化基本上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)是已難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)公共行政管理的需求。中國(guó)政府改革開(kāi)放以來(lái)的行政管理體制改革的一個(gè)總的取向，就是重新界定政府在整個(gè)社會(huì)中的地位和作用，即“進(jìn)行角色定位，確定公共行政、民間社會(huì)、市場(chǎng)之間的分工，可以由民間社會(huì)、市場(chǎng)承擔(dān)的職能不再由政府承擔(dān)，社會(huì)和市場(chǎng)無(wú)以承擔(dān)、不應(yīng)承擔(dān)的職能，則由政府承擔(dān)。”(郭寶平，1999)實(shí)踐說(shuō)明，中國(guó)實(shí)行的改革開(kāi)放政策正在從早期的政府主導(dǎo)型，逐步演變?yōu)樯鐣?huì)推動(dòng)型。社會(huì)力量的培育和壯大，使得中國(guó)政府開(kāi)始更多地考慮調(diào)整自身與社會(huì)之間的關(guān)系，以適應(yīng)變化了的形勢(shì)。這成為中國(guó)政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要?jiǎng)恿ΑＴ谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)基本上出現(xiàn)的作為民間社會(huì)主體的民間組織的獨(dú)特品格和重要作用正在顯現(xiàn)出來(lái)，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國(guó)家的立場(chǎng)；其次，是它的獨(dú)立性，即它擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上它都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。“民間組織發(fā)展壯大后，它們?cè)谏鐣?huì)管理中的作用也日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些職能，或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作，共同行使某些社會(huì)管理職能。有民間組織獨(dú)立行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了人們思維方式和行為習(xí)慣。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，使得人們的物質(zhì)文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯(lián)系密切了，觀察事物的視野開(kāi)闊了，見(jiàn)識(shí)遠(yuǎn)大了，開(kāi)始萌生強(qiáng)烈的自主意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天生就是平等派，在這種體制下，人們的權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、法治意識(shí)得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價(jià)值取向和心理變化不相適應(yīng)，政府管治方式和手段的改變意味著對(duì)這種變化的回應(yīng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們恥于言利，人們的權(quán)利意識(shí)、自主意識(shí)淹沒(méi)在一種“泛道德主義”和絕對(duì)平均主義的空談和假像中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了人們的利益分化，所有制結(jié)構(gòu)的變化使社會(huì)上出現(xiàn)了眾多利益差別和利益競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)主體，全民所有制、個(gè)體、私營(yíng)、集體、三資等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體成為平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)者，維護(hù)自身合法權(quán)益、平等獲取社會(huì)資源和機(jī)會(huì)成為它們的共同呼聲。共同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的實(shí)踐，在上述各類(lèi)行動(dòng)者中萌生了相似的市民趣味和市場(chǎng)文化。國(guó)家在政策的制定和貫徹中面對(duì)的已不再是過(guò)去那種絕對(duì)劃一的利益無(wú)差別的受令者，而是要求利益各個(gè)不同的行動(dòng)主體。意識(shí)形態(tài)律令和道德說(shuō)教的作用正在降低，利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制在國(guó)家治理中的重要性越來(lái)越大，政府治理中的制度色彩和技術(shù)色彩越來(lái)越濃。作為對(duì)上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經(jīng)濟(jì)主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》等法律和法規(guī)的制定也反映了社會(huì)的利益要求和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和變化，國(guó)家正試圖用新的方式將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的變化納入治理框架之中。3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的開(kāi)放性改變了中國(guó)與世界的關(guān)聯(lián)程度和聯(lián)系方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)是開(kāi)放的和擴(kuò)張的，它積極容納一切能促使自身發(fā)展的價(jià)值、技術(shù)、觀念、規(guī)則，這種要求造成了中國(guó)與世界密切聯(lián)系的必然性。世界上所發(fā)生的信息革命、技術(shù)革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國(guó)政府的政策與行為中來(lái)，中國(guó)政府也不例外。迅速適應(yīng)世界形勢(shì)發(fā)展要求，容納新的變因，引導(dǎo)國(guó)家和國(guó)民參與到世界經(jīng)濟(jì)與技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中來(lái)，是中國(guó)政府走向成熟的標(biāo)志。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在對(duì)外開(kāi)放的擴(kuò)大中一步一步建立起來(lái)的，中國(guó)已經(jīng)被納入世界經(jīng)濟(jì)一體化之中。加入WTO以后，中國(guó)政府的治理環(huán)境將隨之發(fā)生很大的改變，就外部環(huán)境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國(guó)際通行的規(guī)則和慣例，必須遵守我們與其他國(guó)家所簽定的雙邊和多邊協(xié)議。國(guó)際經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境成為制約政府治理能力與行動(dòng)的重要因素，任何有悖于國(guó)際法則和國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府行為都可能產(chǎn)生不良的國(guó)際影響，都可能招致已加入的國(guó)際組織的聯(lián)合抵制，使國(guó)家利益蒙受損失。為了適應(yīng)外部治理環(huán)境的變化，中國(guó)政府非常關(guān)注行政管理國(guó)際化的趨勢(shì)，并已采取了一定的應(yīng)對(duì)措施，譬如實(shí)行了匯率并軌，實(shí)行外貿(mào)出口結(jié)匯和售匯制及新的外匯帳戶(hù)管理辦法，改進(jìn)重要商品進(jìn)出口配額管理，調(diào)整關(guān)稅稅率，改革外匯體制，等等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化也從內(nèi)部給政府的行政管理提出了挑戰(zhàn)。世界市場(chǎng)是一個(gè)變化迅速、充滿(mǎn)機(jī)遇也充滿(mǎn)危機(jī)的領(lǐng)域，政府不僅要參與國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，更重要的是要為本國(guó)的企業(yè)、個(gè)人、各類(lèi)投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務(wù)。政府對(duì)世界市場(chǎng)的反應(yīng)不可能如活躍在其中的經(jīng)濟(jì)主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因?yàn)檫@一點(diǎn)就應(yīng)該改變。服務(wù)、引導(dǎo)、規(guī)范、保障已經(jīng)成為中國(guó)政府追求的理想的治理方式。上述可見(jiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所展示的現(xiàn)實(shí)和前景為中國(guó)政府的治理理論與實(shí)踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺(tái)。二、政府職能轉(zhuǎn)變--中國(guó)政府治理理論與實(shí)踐的中心樞紐治道變革既來(lái)自社會(huì)的推動(dòng)，又來(lái)自政府對(duì)自身結(jié)構(gòu)和功能的認(rèn)識(shí)和基于這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的自我改善。中國(guó)政府是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的力量，又是接受現(xiàn)代化過(guò)程沖擊和考驗(yàn)的客體。以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行臉屑~，實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)治道變革是中國(guó)政府長(zhǎng)期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內(nèi)容，合理配置政府和社會(huì)權(quán)力。權(quán)力和利益是一切政治和社會(huì)關(guān)系的核心。明確劃分國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力、政府和市場(chǎng)的權(quán)力、公共權(quán)力和私人權(quán)力，是治理理論賴(lài)以建立的前提。以國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力、公共權(quán)力與私人權(quán)力為兩端，任何在這兩端之間權(quán)力的畸強(qiáng)畸弱，都會(huì)破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉(zhuǎn)變，首先改變的就是政府的“職權(quán)”，然后才可能轉(zhuǎn)變政府的“功能”。對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，政府職權(quán)的變化，就是在承認(rèn)政府權(quán)力有一定限度的前提下，還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于公民，改變過(guò)去政府包攬一切的做法。其次，是在承認(rèn)社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)、個(gè)人享有合法權(quán)力的前提下，調(diào)整政府與其他權(quán)力主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮它們的主體能動(dòng)作用，形成新型的權(quán)力關(guān)系，共同營(yíng)造新型的治理格局。中國(guó)政府行政體制改革從一開(kāi)始就選準(zhǔn)了下放權(quán)力這個(gè)突破口，希望通過(guò)下放權(quán)力，賦予較低層級(jí)行政部門(mén)以更大的自主權(quán)，以便發(fā)揮它們的積極性和能動(dòng)作用。行政權(quán)力下放的結(jié)果，使得地方政府掌握了更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財(cái)政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限。通過(guò)二十多年的改革，現(xiàn)在中央政府一般不再去主動(dòng)干預(yù)地方和企業(yè)的管理和經(jīng)營(yíng)事宜，其權(quán)力主要限于掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大決策權(quán)，包括貨幣的發(fā)行，基準(zhǔn)利率的確定，匯率的調(diào)節(jié)和重要稅種稅率的調(diào)整等。地方政府則有權(quán)按照國(guó)家法律、法規(guī)和宏觀政策制定地方性法規(guī)或政策；通過(guò)地方稅收和預(yù)算，調(diào)節(jié)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；運(yùn)用地方資源，促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步，特別是推動(dòng)直接為公眾服務(wù)的教育、衛(wèi)生、住房和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展(郭濟(jì)，2000)。與體制內(nèi)的放權(quán)讓利相聯(lián)系，國(guó)家不再對(duì)社會(huì)權(quán)利的生長(zhǎng)感到不安，而是積極將這種權(quán)利發(fā)展導(dǎo)入可以控制并與國(guó)家合作的軌道，建立與社會(huì)各種類(lèi)型權(quán)利主體的伙伴關(guān)系。“主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，把某些職責(zé)轉(zhuǎn)移到民間，由非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織承擔(dān)某些職責(zé)，動(dòng)員其參與政府項(xiàng)目的計(jì)劃、執(zhí)行、參與和評(píng)估。”因此，有學(xué)者指出，中國(guó)始于1978年的改革，其一條主線(xiàn)就是中央對(duì)地方、國(guó)家對(duì)社會(huì)的權(quán)力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會(huì)議《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中則明確把政府職能定為三項(xiàng)：宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)，對(duì)政府的職能進(jìn)行了科學(xué)的定位。2.實(shí)現(xiàn)政府管治方式和管理手段的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理以宏觀方式為主。從邏輯上說(shuō)，承認(rèn)了國(guó)家權(quán)力之外其他權(quán)力主體的存在，就意味著國(guó)家權(quán)力在劃定的范圍內(nèi)和限定的內(nèi)容中與其他權(quán)力主體之間是合作性的平行關(guān)系，而不是包含性的垂直關(guān)系，也意味著國(guó)家權(quán)力的濫用是不被容忍的。況且，社會(huì)主義國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明了，政府權(quán)力的無(wú)限延伸，國(guó)家干預(yù)的無(wú)休無(wú)止，可能對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說(shuō)服性的管治方式的轉(zhuǎn)變，由主動(dòng)--被動(dòng)性的管理方式向互動(dòng)性的管理方式的轉(zhuǎn)變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉(zhuǎn)變，由控制性的管治方式向協(xié)商性的管治方式的轉(zhuǎn)變，由微觀干預(yù)性的管理方式向宏觀調(diào)控性的管理方式的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。而以精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能為標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)改革，其中心目標(biāo)就是達(dá)到政府職能的根本轉(zhuǎn)變。改革的結(jié)果是，過(guò)去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會(huì)之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會(huì)資源的配置轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的的主體不再是政府，而是市場(chǎng)、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。“政府職能正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化：過(guò)去，政府是運(yùn)用行政手段為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)及法律手段為主；過(guò)去政府是直接管理企業(yè)和生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要培育市場(chǎng)和建立宏觀調(diào)控體系，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行間接引導(dǎo)和控制；過(guò)去，是政企不分，企業(yè)是政府的''''附屬品''''，現(xiàn)在是政企分開(kāi)，企業(yè)成為獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)者，等等。政府主要職能是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”(劉怡昌，2000)。3.強(qiáng)調(diào)合作與服務(wù)，激發(fā)社會(huì)活力和人民創(chuàng)造精神。政治學(xué)家和行政管理學(xué)者素來(lái)重視對(duì)政府能力的研究，但是事實(shí)上他們大多數(shù)關(guān)心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務(wù)的能力。治理理論的一個(gè)重要理念是對(duì)政府服務(wù)的強(qiáng)調(diào)。對(duì)政府管制能力、汲取能力與政府服務(wù)能力之間的關(guān)系，中國(guó)政府持有一種辯證的認(rèn)識(shí)。“為人民服務(wù)”、“做社會(huì)公仆”一直是中國(guó)政府對(duì)公務(wù)員實(shí)行教育的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)質(zhì)上，政府的管制能力、汲取能力與服務(wù)能力是互相促進(jìn)的，政府提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)所帶來(lái)的效益必然促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，其結(jié)果是政府管制能力的增強(qiáng)與汲取可能性的增大。政府提供服務(wù)的內(nèi)容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價(jià)值、規(guī)則。治理理論所強(qiáng)調(diào)的合作意識(shí)實(shí)際上源于治理的多中心論，這一論點(diǎn)不再將政府視為唯一的治理主體，而強(qiáng)調(diào)有效治理依靠的是政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)多個(gè)層面的行動(dòng)主體，特別是依靠這些行動(dòng)主體之間的通力合作。中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)各方面的積極性，其價(jià)值在于將社會(huì)看作是各要素相互關(guān)聯(lián)的整體系統(tǒng)，重視系統(tǒng)內(nèi)各要素的能動(dòng)。一個(gè)明顯的事實(shí)是，在中國(guó)政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，無(wú)論是企業(yè)、個(gè)人還是民間組織都開(kāi)始積極投身社會(huì)公共事業(yè)。例如，企業(yè)大力贊助舉辦各種類(lèi)型的運(yùn)動(dòng)會(huì)，向公共設(shè)施建設(shè)和受災(zāi)的地區(qū)捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會(huì)福利和救濟(jì)事業(yè)，所興辦的“希望工程”、“陽(yáng)光工程”、“扶貧工程”引起了強(qiáng)烈反響，取得了可喜的成果；個(gè)體公民則在污染治理、社會(huì)治安、向政府建言獻(xiàn)策、社區(qū)自治中發(fā)揮著重要的作用。人們?cè)鴵?dān)心的體制在農(nóng)村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來(lái)的社會(huì)管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個(gè)從上到下，從政府到個(gè)體公民的治理網(wǎng)絡(luò)正在出現(xiàn)。三、民主法制建設(shè)--中國(guó)政府治理理論與實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)民主和公正是治理理論的核心價(jià)值，民主不但在理論上意味著人民當(dāng)家做主，有主宰自己命運(yùn)的權(quán)力，而且意味著人民在實(shí)際中擁有當(dāng)家做主和主宰自己命運(yùn)的能力。平等和公正意味著全體社會(huì)成員一致享有非排他性的權(quán)利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當(dāng)人民真正獲得了平等參與公共生活，進(jìn)而積極參與到國(guó)家管理過(guò)程之中，才有實(shí)現(xiàn)的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會(huì)無(wú)法獲得有效治理的秩序和環(huán)境。強(qiáng)調(diào)和實(shí)施民主法治建設(shè)，成為中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)治道變革的基礎(chǔ)。1.依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的重要途徑。中國(guó)是一個(gè)人治傳統(tǒng)深厚，而民主法治傳統(tǒng)嚴(yán)重匱乏的國(guó)家。在認(rèn)真吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府對(duì)民主法治建設(shè)的重要性有了深刻的認(rèn)識(shí)，提出了以法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方略。在十五大報(bào)告中，黨的總書(shū)記將民主法治建設(shè)列出專(zhuān)章進(jìn)行闡述，指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”可見(jiàn)，中國(guó)政府所理解的依法治國(guó)首先就是以法律的形式保障公民的民主權(quán)利，其次就是將國(guó)家的整個(gè)治理過(guò)程納入法治化的軌道。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中，中國(guó)政府突出強(qiáng)調(diào)了依法治官、依法治吏、依法治政，因?yàn)檎M織和國(guó)家公務(wù)員是整個(gè)社會(huì)的表率，在他們中產(chǎn)生的濫用職權(quán)、貪污腐敗，行賄受賄現(xiàn)象如果得不到有效遏止，依法治國(guó)就會(huì)變成一句空談。進(jìn)而，依法行政已經(jīng)被提到了一個(gè)戰(zhàn)略的高度，其含義是要求“各級(jí)政府和政府各部門(mén)行使職權(quán)都要納入法制化的軌道。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和行使行政權(quán)的程序要作出明確的規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供準(zhǔn)確的依據(jù)。法律、法規(guī)作了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就要嚴(yán)格遵守、執(zhí)行、依法履行職責(zé)，辦事權(quán)限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾是中國(guó)政府奉行的準(zhǔn)繩，也是與治理理論對(duì)法治的強(qiáng)調(diào)相呼應(yīng)的。2.決策和管理民主化，實(shí)現(xiàn)有效治理的積極嘗試。公民有權(quán)依法參與對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的管理是人民主權(quán)思想的重要內(nèi)容，是衡量政治民主化的重要標(biāo)尺。治理理論所強(qiáng)調(diào)的公開(kāi)、透明、回應(yīng)等理念最終也必須通過(guò)決策民主化和管理民主化，也即通過(guò)公民的公共參與才能實(shí)現(xiàn)。中國(guó)政府堅(jiān)持在行政管理過(guò)程中的民主集中制和群眾路線(xiàn)原則，鼓勵(lì)下級(jí)管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來(lái)，政府開(kāi)始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權(quán)利，先后實(shí)行了政務(wù)公開(kāi)制度、任前公示制度、舉報(bào)制度、聽(tīng)證制度、人大旁聽(tīng)制度、公開(kāi)審判制度、檢務(wù)公開(kāi)制度、警務(wù)公開(kāi)制度、政府上網(wǎng)工程、咨詢(xún)和建議制度等等。政府通過(guò)推行社會(huì)服務(wù)承諾制、政府采購(gòu)制度、開(kāi)通市長(zhǎng)熱線(xiàn)等體現(xiàn)現(xiàn)代管理精神的措施和辦法，正在主動(dòng)尋求政府和公民之間的互動(dòng)，造就積極公民，實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。有些措施的實(shí)行已經(jīng)收到明顯效果，例如咨詢(xún)和建議制度調(diào)動(dòng)了大批學(xué)有專(zhuān)長(zhǎng)的專(zhuān)家學(xué)者的積極性，越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)社團(tuán)開(kāi)始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢(xún)和參謀。幾年前，青年學(xué)者胡鞍鋼根據(jù)對(duì)國(guó)家能力的研究所提出的報(bào)告，成為國(guó)家實(shí)行分稅制改革的重要依據(jù)，已被傳為佳話(huà)。中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，它應(yīng)當(dāng)為公民直接參與公共行政活動(dòng)提供充分而有效的渠道，并且不僅在實(shí)體法上而且也應(yīng)在程序上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府制定和實(shí)施與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策時(shí)，能夠比較充分地表達(dá)自己的意愿。“近年來(lái)，中國(guó)政府致力于擴(kuò)大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個(gè)有益的實(shí)踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監(jiān)督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實(shí)行選舉制度意味著人民有權(quán)選擇管理公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人，也意味著人民保留著在不滿(mǎn)意的情況下更改政策和撤換領(lǐng)導(dǎo)人的最終權(quán)利和最后手段。因此，它理所當(dāng)然也是當(dāng)代治理理論的基石。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府在繼續(xù)改善國(guó)家層面的選舉制度的同時(shí)，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書(shū)記在1997年中共十五大報(bào)告中鄭重指出：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。”為此，中國(guó)政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級(jí)以下的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉產(chǎn)生；推行村民委員會(huì)制度，規(guī)定村民委員由村民直接選舉產(chǎn)生；在基層農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入“海選”機(jī)制，對(duì)候選人不作事先的“內(nèi)定”，由選民直接選舉產(chǎn)生；在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉中引入差額選舉辦法，將原來(lái)候選人與應(yīng)選人的等額，改為候選人必須多于應(yīng)選人；在極個(gè)別地方，還嘗試了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類(lèi)似的選舉制度。民主選舉制度在中國(guó)的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)，人民通過(guò)手中所掌握的選舉權(quán)，使自己參與公共事務(wù)的權(quán)利落到實(shí)處，對(duì)行政過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監(jiān)督的權(quán)利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機(jī)關(guān)就創(chuàng)造了“兩公開(kāi)一監(jiān)督”形式，即公開(kāi)辦事制度，公開(kāi)辦事結(jié)果，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實(shí)行正在為基層民主搭建必要的平臺(tái)。4.村民自治和社區(qū)自治，民主的翅膀在飛。在中國(guó)政府看來(lái)，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓(xùn)練。在城鄉(xiāng)社區(qū)這樣的小共同體中實(shí)行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國(guó)家政治生活提供知識(shí)積累，因此，基層自治對(duì)于中國(guó)民主進(jìn)程來(lái)說(shuō)有著實(shí)質(zhì)性的意義。而且，改革開(kāi)放后國(guó)家政權(quán)從基層某種程度上的調(diào)整和后撤所留下的權(quán)力真空，由整合起來(lái)的公民權(quán)來(lái)填補(bǔ)，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，是最經(jīng)濟(jì)也可能是最好的選擇了，除了民族區(qū)域自治外，中國(guó)目前試行的公民自治主要體現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域：農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治和行業(yè)自治。城市的社區(qū)自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會(huì)制度、社會(huì)綜合治理制度、社區(qū)互助合作制度等。行業(yè)自治主要是指在某些專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域中實(shí)行的職業(yè)自治制度，如企業(yè)自治、職工自治、同業(yè)自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉(xiāng)自治網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)已成為國(guó)家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊(yùn)涵的制度創(chuàng)新和民主實(shí)驗(yàn)的性質(zhì)有可能在社會(huì)治理方面給人們帶來(lái)意外驚喜，借用幾位中國(guó)政治學(xué)者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。[參考文獻(xiàn)][1]郭寶平.行政改革理論和實(shí)踐的特點(diǎn)和誤區(qū)[J].中國(guó)行政管理，1999(1)[2]施紹祥.公共行政的民主和責(zé)任取向[C].交流與研究.中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)，2001[3]俞可平.治理與善治[C].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000[4]武樹(shù)幟.加入世貿(mào)組織后的中國(guó)行政管理[J].中國(guó)行政管理，2000(7)[5]唐代望.中國(guó)公民參與國(guó)家管理的特點(diǎn)[J].中國(guó)行政管理，1999(1)[6]郭濟(jì).中國(guó)行政改革的現(xiàn)狀和趨勢(shì)[C].交流與研究.中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)，2001[7]劉怡昌.迎接新世紀(jì)的重大變革--20世紀(jì)末中國(guó)重塑政府形象的行政體制改革[C].交流與研究.中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)，2001[8]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M].中央編譯出版社，1998

20世紀(jì)90年代初，民政部所倡導(dǎo)、由國(guó)家和地方各級(jí)政府推動(dòng)的社區(qū)建設(shè)是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域里的一次重大改革，也是社會(huì)建設(shè)的一次偉大壯舉，因此具有劃時(shí)代意義。正是因?yàn)橛辛松鐓^(qū)建設(shè)，有了社區(qū)這個(gè)平臺(tái)，才使得黨的十七大報(bào)告所提出的“實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層政府的行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”有了可能，基層政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)必須也只能建立在社區(qū)這個(gè)平臺(tái)上。但是，這僅僅是有了實(shí)現(xiàn)的可能，要真正實(shí)現(xiàn)兩者之間有效銜接和良性互動(dòng)，還必須不斷探索，不斷改革。

從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，政府行政管理與群眾自治的關(guān)系極不均衡，政府管理強(qiáng)勢(shì)，社區(qū)自治弱勢(shì)；政府管理主導(dǎo)，社區(qū)自治輔助，政府過(guò)多地介入了社區(qū)自治范疇，社區(qū)自治組織的行政化趨向越來(lái)越明顯，越來(lái)越嚴(yán)重，一句話(huà)，在基層社會(huì)管理上，在社區(qū)管理上，政社并沒(méi)有分開(kāi)，強(qiáng)政府、弱社會(huì)局面也并沒(méi)有根本上的改變。這種不均衡關(guān)系必然扭曲了兩者之間法理意義上的互動(dòng)，即基于共同利益與目標(biāo)認(rèn)同的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的協(xié)商性互動(dòng)與契約性互動(dòng)，而是演變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，指揮與被指揮”的純粹行政性互動(dòng)，這種純粹行政性互動(dòng)的本質(zhì)是自上而下的、高度行政化的、不平等的、縱向等級(jí)式互動(dòng)結(jié)構(gòu)。

導(dǎo)致兩者之間非有效銜接和非良性互動(dòng)關(guān)系的原因很多，其重要原因有：一是政府在履行社會(huì)管理時(shí)奉行行政管理主義思想，行政管理主義思想往往崇尚管理目標(biāo)的單一性，能夠在較短時(shí)間內(nèi)，以行政手段整合各種資源，并通過(guò)行政化途徑解決某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這其實(shí)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政全能主義思想的歷史慣性。二是資源配置的不均衡，政府擁有的各種資源（人、財(cái)、物、制度、信息等）顯然比社區(qū)自治組織多得多，社區(qū)自治組織在履行自治事項(xiàng)時(shí)往往資源匱乏，而在市場(chǎng)機(jī)制下，誰(shuí)擁有較多資源，誰(shuí)就能在互動(dòng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。三是社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育程度不高，誠(chéng)信建設(shè)滯后；社區(qū)居民的公民意識(shí)和公共精神缺乏，而這又為政府行政介入和行政控制提供了口實(shí)。四是政府以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓母餃螅鐩](méi)能分開(kāi)。我們看到，在以往行政改革中，職能轉(zhuǎn)變往往是在行政系統(tǒng)內(nèi)部上下左右轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，而權(quán)力下放也往往在行政系統(tǒng)內(nèi)部的下移，職能和權(quán)力并沒(méi)轉(zhuǎn)移、下放到社會(huì)、社區(qū)，“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理格局并沒(méi)有形成。這必然導(dǎo)致社會(huì)自主管理空間不大，社會(huì)組織成長(zhǎng)體制環(huán)境不足，也進(jìn)一步影響到居民的公民意識(shí)和公共精神養(yǎng)成。

因此，我們主張，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，必須從政府體制改革入手。在城市，政府體制改革的切入點(diǎn)應(yīng)該是街道辦事處體制改革，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強(qiáng)，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，要建立起適合中國(guó)國(guó)情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。其基本理由：第一，街道辦事處是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端，是市區(qū)兩級(jí)政府與城市社會(huì)最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)，這使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放為核心的行政體制改革與自下而上以社區(qū)居民自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點(diǎn)，也成為兩種改革矛盾沖突最集中的體現(xiàn)點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，行政體制改革，職能轉(zhuǎn)變，管理重心下移，權(quán)力下放，使得現(xiàn)有街道辦事處難以承受，必然通過(guò)非制度化手段將其攤派到各個(gè)社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)行政化；而以居民自治為導(dǎo)向的社區(qū)體制改革，也會(huì)在街道層面上受到行政體制的強(qiáng)有力的制約，社區(qū)自治功能難以發(fā)揮。第二，現(xiàn)有街道辦事處定位不清，職能混亂。從目前各地街道辦事處所履行的具體職能來(lái)看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會(huì)職能（還有個(gè)別地方、部分街道具有經(jīng)濟(jì)職能），這使得街道辦事處既是行政機(jī)構(gòu)，又是社會(huì)組織，兩種職能、兩種性質(zhì)最突出、最鮮明地體現(xiàn)了政社不分，行政機(jī)構(gòu)包辦社會(huì)，包辦社區(qū)。不同職能、不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其法律規(guī)范、體制設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、制度約束都不相同，本身具有不可調(diào)和性。

加快街道體制改革是必然的選擇，街道體制歷史沿革的規(guī)律也證明了這一點(diǎn)。我們考察了改革開(kāi)放前后各30年街道體制變遷和改革的歷程，從中得出：第一，多變性是作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處共有特征，這種多變性體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、地位、職能、機(jī)構(gòu)和人員編制等方面，這種多變性導(dǎo)致其法律規(guī)范權(quán)威性缺失（當(dāng)然，法律規(guī)范的滯后和不合理性也是權(quán)威缺失的重要原因）。這種多變性是由街道辦事處的不穩(wěn)定性所造成的，作為我國(guó)行政組織架構(gòu)中最低的一個(gè)層級(jí)，街道辦事處是國(guó)家行政權(quán)力與基層社會(huì)接觸的基本面，因而最容易受到政治運(yùn)動(dòng)和社會(huì)變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個(gè)部分。第二，社區(qū)自治在整個(gè)基層社會(huì)治理中的地位不斷上升。社區(qū)居民通過(guò)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”實(shí)施的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”已經(jīng)由原來(lái)處于輔助和從屬地位上升到社區(qū)治理的主導(dǎo)地位，并且這種主導(dǎo)地位通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律規(guī)范予以確定和實(shí)現(xiàn)的。第三，“街道社區(qū)化”是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。“小政府、大社會(huì)”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城市基層社會(huì)治理的基本價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，擴(kuò)大社區(qū)自治領(lǐng)域和范圍，培育社區(qū)社會(huì)組織，做大做強(qiáng)社區(qū)是今后街道體制改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)選擇。

基于上述分析，我們對(duì)今后街道體制改革的指導(dǎo)思想、理論依據(jù)、價(jià)值取向、目標(biāo)選擇和具體策略提出如下建議：