導(dǎo)語(yǔ)：依法行政建立法治講課交流材料一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)正在不斷地深入展開(kāi)。1996年，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2011年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，把“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”作為國(guó)家的治國(guó)方針；1997年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)明確提出了“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案把“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)進(jìn)了憲法之中，使這一治國(guó)方略獲得了國(guó)家根本大法的保障；為了把這一治國(guó)方略真正落實(shí)到實(shí)處，國(guó)務(wù)院在1999年以國(guó)發(fā)（1999）23號(hào)文件的形式了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004年，國(guó)務(wù)院又以國(guó)發(fā)（2004）10號(hào)文件的形式了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)和任務(wù)。

現(xiàn)就自己對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的這一重大目標(biāo)和任務(wù)的認(rèn)識(shí)和理解，談一些個(gè)人的粗淺認(rèn)識(shí)，與各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們做些交流。

一、依法行政、建設(shè)法治政府的必要性

當(dāng)代中國(guó)強(qiáng)調(diào)依法行政、大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，既是對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和主法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的結(jié)果，又是對(duì)于我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和主法治建設(shè)所處的時(shí)代背景所反映的時(shí)代精神的考量，同時(shí)還是對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化與主法治建設(shè)的未來(lái)前景的把握。正是這些綜合因素顯現(xiàn)了我國(guó)暢行依法行政、建設(shè)法治政府的必要性。

（一）依法行政、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景

實(shí)際上，依法行政、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景，本身也就是依法行政、建設(shè)法治政府的原因，當(dāng)然也就是其必要性。而就當(dāng)代中國(guó)的依法行政、建設(shè)法治政府而言，這種時(shí)代背景基本上由三個(gè)方面構(gòu)成。

第一、全球化的現(xiàn)實(shí)影響。隨著世界經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)的更大規(guī)模、更深層次、更為多樣的復(fù)雜的彼此聯(lián)系和相互纏繞，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)不再是一個(gè)猜測(cè)或者預(yù)測(cè)而是切切實(shí)實(shí)的真實(shí)的事實(shí)與現(xiàn)象了。于是，一國(guó)內(nèi)部的幾乎全部領(lǐng)域的各種事務(wù)都毫無(wú)例外地受到了全球化的影響。尤其是中國(guó)加入wto之后，一個(gè)直接的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是我國(guó)的法律制度特別是涉及政府行政事務(wù)領(lǐng)域的法律制度就決定性地不得不進(jìn)行大規(guī)模的自我清理與調(diào)整，并以wto規(guī)為路標(biāo)而轉(zhuǎn)向。同時(shí)，也是在這種全球化的現(xiàn)實(shí)影響之下，包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際組織也向全世界各個(gè)國(guó)家提出了國(guó)家或者政府治理方式（所謂的“治道”）的變革的倡議，也就是從“治理”到“善治”。“善治”的核心其實(shí)就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。這是我國(guó)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府的國(guó)際大背景。

第二、改革開(kāi)放深入展開(kāi)和我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。自中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們黨和政府堅(jiān)定不移地不斷把改革開(kāi)放向更加深入的層面引領(lǐng)，以此推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展。正是在這一過(guò)程中，我們的黨和政府逐漸意識(shí)到了法律和法治在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的舉足輕重的作用，也從對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之中印證了法律和法治在社會(huì)發(fā)展之中不可或缺的地位。這構(gòu)成我國(guó)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府的國(guó)內(nèi)社會(huì)背景。

第三、依法治國(guó)方略的實(shí)施。從1996年第八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2011年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》把“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”作為國(guó)家的治國(guó)方針?biāo)闫穑赀^(guò)去了，我們的黨和政府領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人進(jìn)行社會(huì)主義法制與法治建設(shè)的實(shí)踐既有了很多成功的經(jīng)驗(yàn)又確實(shí)得到了不少的教訓(xùn)，依法行政、建設(shè)法治政府實(shí)際上就是我們黨和政府在對(duì)我國(guó)法制與法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的理性總結(jié)與思想概括的基礎(chǔ)上，把社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐進(jìn)一步推向深入、進(jìn)一步具體化的表現(xiàn)；當(dāng)然，更是我們黨和政府在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政和具體執(zhí)政過(guò)程中執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，從歷史事實(shí)來(lái)看，新中國(guó)的政府行政管理是首先依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人的意志來(lái)進(jìn)行日常行政事務(wù)的管理的，而后是依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的政策來(lái)進(jìn)行管理的，在如今的當(dāng)代我國(guó)政府的行政管理主要依靠政策和法律來(lái)進(jìn)行管理。我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的治國(guó)方略的實(shí)施，也必然要求我國(guó)政府在日常行政管理中改變主要依靠政策的模式而改變?yōu)橹饕揽糠傻男姓芾砟Ｊ健＿@是當(dāng)代中國(guó)實(shí)施依法行政、建設(shè)法治政府的法律實(shí)踐背景。

（二）依法行政、建設(shè)法治政府的必要性

在指出我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來(lái)分析其必要性，也就是依法行政、建設(shè)法治政府對(duì)于我國(guó)政府工作所可能帶來(lái)的直接的好處。

第一、依法行政、建設(shè)法治政府可以樹(shù)立政府權(quán)威。美國(guó)政治學(xué)家查爾斯•林德布洛姆曾經(jīng)指出：“權(quán)威關(guān)系是支撐政府的基石。權(quán)威對(duì)政府之要緊如同交換對(duì)市場(chǎng)制度之要緊一樣。”（轉(zhuǎn)引辛向陽(yáng)：《紅墻決策：中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革深層起因》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第540頁(yè)。）政府具有權(quán)威，也是一個(gè)社會(huì)政令貫徹順當(dāng)通暢、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序穩(wěn)定的前提條件。按照德國(guó)著名思想家馬克斯•韋伯的思想，政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)、也就是政治權(quán)威的來(lái)源可以分為三種類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威，法理型權(quán)威作為把政治權(quán)力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來(lái)確立和維系的權(quán)威，乃是現(xiàn)代社會(huì)尤其是現(xiàn)代主社會(huì)的政府權(quán)威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權(quán)威在日常政治統(tǒng)治和行政活動(dòng)中的直接的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)就是依法行政。通過(guò)依法行政而形成的權(quán)威由于是把執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換而依靠制度的運(yùn)作而不是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志來(lái)形成的權(quán)威，這種權(quán)威的建立過(guò)程也就是依法行政的過(guò)程，它使政府權(quán)力本身的合法性得以充分體現(xiàn)，也使政府能力得到極大的提升，真正能夠做到政府政令貫徹通暢、令行禁止，從而能夠最大限度地消解上有政策、下有對(duì)稱之類的政府能力弱化和權(quán)威不足的問(wèn)題，同時(shí)也能夠使政府政策保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于朝令夕改、反復(fù)無(wú)常。

第二、依法行政、建設(shè)法治政府可以落實(shí)政府責(zé)任。一個(gè)社會(huì)能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到眾的擁護(hù)，最主要的一個(gè)方面就是看政府在履行其社會(huì)管理職責(zé)的同時(shí)能不能真正落實(shí)其所承擔(dān)或者應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任，這些責(zé)任在現(xiàn)代主法治社會(huì)之中都是以包括憲法在內(nèi)的法律來(lái)具體加以規(guī)定的。這首先要求法律對(duì)于各級(jí)政府之間尤其是中央政府和地方政府之間、以及各級(jí)政府內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)之間權(quán)限劃分清晰、責(zé)任明確、而且這種權(quán)力制度結(jié)構(gòu)保持相對(duì)的穩(wěn)定。同時(shí)，各級(jí)政府或者政府的各個(gè)職能部門(mén)在行使其法定職權(quán)時(shí)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限運(yùn)作，不得越界，同時(shí)還必須對(duì)由于行政權(quán)力本身所具有的基于日常事務(wù)管理而自然產(chǎn)生的那種權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力濫用的傾向保持相當(dāng)?shù)木瑁瑖?yán)格依法行政就可以通過(guò)對(duì)于既有的制度的遵守而控制和克制權(quán)力的這種擴(kuò)張和濫用的傾向。而且，依法行政、建設(shè)法治政府也就是要求政府在日常事務(wù)的處理或者說(shuō)日常性的權(quán)力行使過(guò)程中，必須始終把對(duì)公權(quán)利的日常保護(hù)與行政救濟(jì)作為政府行政權(quán)力運(yùn)作或者政府活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與歸屬點(diǎn)，也是政府權(quán)力運(yùn)作的實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還是政府行政權(quán)力限制與自我克制的最根本性的理由。這樣，依法行政、建設(shè)法治政府，就便于政府、政府官員、人群眾清楚地區(qū)分各級(jí)政府及其部門(mén)以及政府首長(zhǎng)、政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人、具體的政府官員在其職權(quán)活動(dòng)中所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。這樣，一方面便于落實(shí)相關(guān)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)與任務(wù)分配，另一方面在出現(xiàn)了濫用職權(quán)或者怠惰行為的時(shí)候也便于分清具體的責(zé)任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。

第三、依法行政、建設(shè)法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建設(shè)法治政府的過(guò)程中，各級(jí)政府以及政府各個(gè)職能部門(mén)以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)，在自己的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)又具有法律保障的自由裁量權(quán)限，因此，大大減少了因?yàn)闄?quán)力賦予沒(méi)有制度化而造成的職能分工模糊、權(quán)責(zé)規(guī)定不明確因而相互推委、互不負(fù)責(zé)而使公權(quán)利受到損害和公共事務(wù)與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。各級(jí)政府、政府各個(gè)職能部門(mén)以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責(zé)，各級(jí)政府及其各個(gè)職能部門(mén)的運(yùn)作才能做到協(xié)調(diào)配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會(huì)資源的消耗與浪費(fèi)，提高政府的行政效率。

第四、依法行政、建設(shè)法治政府可以改善政府形象。通過(guò)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府，政府自身深刻認(rèn)識(shí)了行政權(quán)力的擴(kuò)張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)其加以限制的必要性，明確了行政權(quán)力的根本性指向以及政府的根本性的責(zé)任在于對(duì)公權(quán)利的日常生活事務(wù)的行政保障；同時(shí)，實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，政府的責(zé)任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩(wěn)定的權(quán)威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優(yōu)勢(shì)又是有法律制度給予保障而不是暫時(shí)的現(xiàn)象。這將極大地促使廣大眾對(duì)我們的政府產(chǎn)生高度的親切感和認(rèn)同感，眾也將更加擁護(hù)和理解政府的各項(xiàng)具體政策，也真心地愿意配合政府的各項(xiàng)政策的落實(shí)。這將極大地改善我國(guó)各級(jí)政府在我國(guó)眾心目中的具體形象，就當(dāng)前而言這無(wú)疑將極大地逐漸緩解我國(guó)眾與各級(jí)政府、眾與各級(jí)政府官員甚至一般工作人員之間的基于不信任而產(chǎn)生的直接對(duì)立和矛盾，逐步化解眾與政府之間或者說(shuō)官之間所存在的緊張關(guān)系，從而建立起真正和諧的社會(huì)主義社會(huì)關(guān)系。

二、法治政府的基本標(biāo)志

法治的實(shí)質(zhì)和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的共識(shí)。法治政府，就是始終堅(jiān)守和服從法律的統(tǒng)治即法律至上原的政府，也就是政府的全部活動(dòng)和行為都始終依據(jù)法律而展開(kāi)并符合法律的實(shí)質(zhì)和程序要求。在我看來(lái)，法治政府的基本標(biāo)志就在于：

第一、政府的全部活動(dòng)和行為必須依據(jù)法律而展開(kāi)。在這里，我們所說(shuō)的法律，包括（1）我國(guó)全國(guó)人代表大會(huì)制定的憲法和其他基本法律（比如《物權(quán)法》和2000年《立法法》），（2）我國(guó)全國(guó)人代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國(guó)家賠償法》），（3）我國(guó)中央人政府即國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)（比如1998年的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》），（4）國(guó)務(wù)院各個(gè)部委制定的行政規(guī)章（比如1998年的《中華人共和國(guó)水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》），（5）地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)（比如1998年的《安徽省農(nóng)村能源建設(shè)與管理?xiàng)l例》、《四川省水利工程管理?xiàng)l例》），（6）地方政府制定的地方政府規(guī)章（比如1998年的《山東省城市公共消防設(shè)施管理辦法》），（7）我國(guó)族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國(guó)際條約，隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展特別是我國(guó)加入wto，我國(guó)加入的國(guó)際條約和與別國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約日益增多，在我國(guó)實(shí)施依法行政、建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，這些國(guó)際條約也是而且也必須是我國(guó)政府行政活動(dòng)和行政行為尤其是抽象行政行為所依據(jù)的重要法律。

第二、政府的全部活動(dòng)和行為必須符合法律。這有幾層意思：（1）各級(jí)政府在依法行政過(guò)程中，其進(jìn)行抽象行政行為，也就是進(jìn)行其權(quán)限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動(dòng)，必須首先堅(jiān)持合憲性原，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評(píng)述2007年4月日國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅(jiān)持合法性原，具體說(shuō)來(lái)就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級(jí)；（評(píng)述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級(jí)政府的全部活動(dòng)和行為不僅要在實(shí)體內(nèi)容上遵守法律的實(shí)體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實(shí)體合法與程序合法的統(tǒng)一。

三、依法行政的基本原和基本要求

我國(guó)是一個(gè)具有長(zhǎng)久的專制主義傳統(tǒng)的國(guó)家，而且現(xiàn)實(shí)情況又是人口眾多、國(guó)情復(fù)雜，沒(méi)有任何主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時(shí)，從國(guó)家現(xiàn)代化的角度來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)后發(fā)國(guó)家，從全球化的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在時(shí)間上我國(guó)又絕對(duì)沒(méi)有像西方社會(huì)那樣通過(guò)長(zhǎng)期的自然的逐步進(jìn)化而進(jìn)行法治建設(shè)的任何可能性。這種歷史和現(xiàn)實(shí)的境況，決定了我國(guó)必須走政府主導(dǎo)和政府大力推動(dòng)進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)的道路。所以，在我國(guó)進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府，必須考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，必須堅(jiān)持一些基本的原并在此前提下按照一些基本要求去行動(dòng)。

（一）依法行政的基本原

第一、必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原。現(xiàn)代社會(huì)的主、法治和憲政建設(shè)都是在現(xiàn)代政黨政治基礎(chǔ)上進(jìn)行或者展開(kāi)的，我國(guó)也不例外。在我國(guó)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府，必須特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一方面是因?yàn)閺臍v史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看中國(guó)共產(chǎn)黨都始終是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是在我國(guó)凝聚心、保持全社會(huì)在實(shí)踐中的思想統(tǒng)一和行動(dòng)統(tǒng)一的關(guān)鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，是保障我國(guó)社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)鍵，法治建設(shè)不是去破壞而是去建設(shè)，因此它所需要的是一個(gè)相對(duì)和平、安定、理性的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境，就這樣的國(guó)內(nèi)環(huán)境的建立和保障而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

當(dāng)然，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也需要作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨要改善其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來(lái)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，也就是黨的章程所說(shuō)的作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動(dòng)。只有這樣，中國(guó)共產(chǎn)黨才能在全體人面前樹(shù)立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標(biāo)桿的良好形象，人也才能真正愿意在黨的領(lǐng)導(dǎo)下努力從事包括法治在內(nèi)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

第二、必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一的原。法制統(tǒng)一的原，首先強(qiáng)調(diào)的是政府的一切活動(dòng)和行為必須首先根據(jù)于并符合于我國(guó)的憲法，必須在精神原上與我國(guó)憲法保持高度的一致。同時(shí)，法制統(tǒng)一原還要求我國(guó)各級(jí)政府的所有活動(dòng)和行為必須符合我國(guó)法律的效力等級(jí)層次，必須把部門(mén)利益和地方利益等本位利益置于國(guó)家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上。堅(jiān)持法制統(tǒng)一原，還要求我國(guó)各級(jí)政府在依法行政、建設(shè)法治政府的過(guò)程之中還必須具有國(guó)際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國(guó)際法也就是相關(guān)的國(guó)際條約的具體規(guī)定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。

第三、必須堅(jiān)持以人為本的原。堅(jiān)持以人為本的原也就是要始終堅(jiān)持法治化行政中以公的權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為核心和重點(diǎn)，一切具體的行政措施必須首先從公的具體權(quán)利的法律保障入手展開(kāi)，對(duì)于公權(quán)利或者合法權(quán)益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對(duì)公權(quán)利的妨礙或者合法權(quán)益的征收，必須給予公正而合理的補(bǔ)償；政府的抽象行政行為必須以公的基本權(quán)利的具體保障為依歸。總之，各級(jí)政府的各種行政活動(dòng)與行政行為都必須以生為本，以公的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團(tuán)的利益為思考的首要著眼點(diǎn)。（城市建設(shè)中的強(qiáng)制拆遷問(wèn)題，農(nóng)村集體土地的強(qiáng)制征收問(wèn)題。其反映出來(lái)的非法治的問(wèn)題特別突出。）

第四、必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原。從西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的具體情況來(lái)看，其包括行政法治或者說(shuō)法治政府在內(nèi)的整個(gè)法治建設(shè)都是經(jīng)過(guò)了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的不斷的摸索，在反復(fù)試錯(cuò)并糾正錯(cuò)誤也就是在實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的不斷總結(jié)提升之中前進(jìn)和成熟的，尤其是西方社會(huì)具有長(zhǎng)久歷史的社會(huì)自治的基礎(chǔ)，社會(huì)眾的公意識(shí)相當(dāng)成熟而強(qiáng)烈。反觀我國(guó)社會(huì)，專制歷史相當(dāng)漫長(zhǎng)，主法治傳統(tǒng)缺失，眾自治程度低而公意識(shí)也相當(dāng)薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)背景之中來(lái)進(jìn)行依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的工作，無(wú)論是我們的政府首長(zhǎng)、官員、一般政府工作人員還是廣大眾本身，對(duì)于法治的觀念和制度都會(huì)感到相當(dāng)?shù)哪吧瑢?duì)于這種法治的觀念和制度的實(shí)際運(yùn)作及其社會(huì)效果也都會(huì)相當(dāng)?shù)夭贿m應(yīng)。在這種情況下，最為切實(shí)可行的方式不是要通過(guò)激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來(lái)強(qiáng)行性地、生硬地推行我國(guó)社會(huì)的法治化變革，而是要遵循循序漸進(jìn)、一點(diǎn)一滴地漸進(jìn)的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進(jìn)。只有這樣的理性改良，我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的努力才有可能真正取得實(shí)際的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果并形成制度化的實(shí)踐框架。

（二）依法行政的基本要求

國(guó)務(wù)院在所的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個(gè)方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便”、“誠(chéng)實(shí)守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。對(duì)于這幾個(gè)方面的概括，很多學(xué)者都已經(jīng)做出了詳細(xì)的闡釋。大家的基本共識(shí)在于：

第一、合法行政。這是法制統(tǒng)一原的具體化，也是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)在政府行政執(zhí)法領(lǐng)域的基本體現(xiàn)與表現(xiàn)。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說(shuō)，行政執(zhí)法主體無(wú)論是組織、機(jī)構(gòu)或者個(gè)人都必須根據(jù)或者依據(jù)明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權(quán)力的資格的授權(quán)，同時(shí)，政府及其行政部門(mén)也必須依據(jù)相關(guān)的法律來(lái)授權(quán)公個(gè)人行使行政管理與行政執(zhí)法的權(quán)力資格，不得圖省事靠部門(mén)長(zhǎng)官和領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志隨意進(jìn)行授權(quán)；另一方面，政府及其部門(mén)的所有行政管理和行政執(zhí)法活動(dòng)都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權(quán)的法定職權(quán)的范圍之內(nèi)，不得超越法律明確規(guī)定的法定權(quán)限。這就是現(xiàn)代行政法的“越權(quán)無(wú)效”原。

第二、合理行政。行政合理性原是現(xiàn)代行政法的基本原之一，它要求行政活動(dòng)和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原的基礎(chǔ)上，在需要運(yùn)用行政自由裁量權(quán)來(lái)處理有關(guān)事務(wù)的時(shí)候，一定要根據(jù)法律的目的采取與之相適應(yīng)、成比例的、必要的適當(dāng)手段和措施，而且應(yīng)該盡可能避免采取損害行政相對(duì)人權(quán)益的方式。合理行政除了強(qiáng)調(diào)行政手段和措施與法律規(guī)定的相應(yīng)的行政目的之間的妥當(dāng)性之外，實(shí)際上也表達(dá)了憐恤行政相對(duì)人特別是憐恤公的意思。

第三、程序正當(dāng)。現(xiàn)代法治特別強(qiáng)調(diào)程序的重要性，程序不僅是達(dá)到公正結(jié)果的過(guò)程與手段，而且本身就是直觀的公正，因此，在包括行政法治在內(nèi)的法治的所有方面，程序的正當(dāng)和公正一直被認(rèn)為是優(yōu)先于結(jié)果的正當(dāng)與公正的。行政的程序正當(dāng)要求政府的行政行為不僅要符合實(shí)體法律的要求而且還必須符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活動(dòng)和行政行為合法的最起碼的要求。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。”在依法行政、建設(shè)法治政府的過(guò)程中，必須堅(jiān)決摒棄和糾正程序繁瑣沒(méi)有效率不如長(zhǎng)官意志決定方便有效率的錯(cuò)誤觀念。

第四、高效便。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，它所指的是行政活動(dòng)與行政行為的制度效率，也就是行政活動(dòng)與行政行為必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時(shí)限及時(shí)地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時(shí)限作出行政決定的必須依照相關(guān)的法律規(guī)定按照法定程序報(bào)批。依法行政、建設(shè)法治政府中的高效，絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的時(shí)間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長(zhǎng)時(shí)限范圍之內(nèi)，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時(shí)間，不能無(wú)故而任意地拖拉。這種意義的高效顯然主要就是行政機(jī)關(guān)從行政相對(duì)人的角度來(lái)考慮的，當(dāng)然也就是體現(xiàn)方便老百姓的便的要求。這一點(diǎn)在幅員遼闊、各個(gè)地方交通通訊情況差異很大的我國(guó)特別重要。

第五、誠(chéng)實(shí)守信。無(wú)論是自然人、法人或者其它組織、機(jī)構(gòu)，其是否誠(chéng)實(shí)守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認(rèn)可與認(rèn)同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個(gè)人在生活中所獲得的經(jīng)驗(yàn)常識(shí)。即使在以暴力和武力威脅來(lái)維持統(tǒng)治者對(duì)國(guó)家的控制和人對(duì)于國(guó)家的服從的古代社會(huì)，統(tǒng)治者也依然在通過(guò)種種欺騙的方法來(lái)贏得人對(duì)其表面上誠(chéng)實(shí)守信的認(rèn)同，以期實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。在現(xiàn)代社會(huì)，政府在其行政行為和行政活動(dòng)中，是否誠(chéng)實(shí)、是否守信——不僅僅是一時(shí)一事的誠(chéng)實(shí)和一時(shí)一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應(yīng)該告知公的所有事情上都誠(chéng)實(shí)守信——是政府是否具有公認(rèn)可和認(rèn)同并受到公尊重的最為重要的道德品質(zhì)。法治政府的誠(chéng)實(shí)守信，最為重要的標(biāo)志就是政府自覺(jué)地守法，政府由于其自覺(jué)地、一以貫之地遵守法律而在公的心中所建立起來(lái)的誠(chéng)實(shí)守信的人格形象乃是一種制度性的誠(chéng)實(shí)守信形象，這種形象所獲得的公的自覺(jué)認(rèn)可、認(rèn)同與尊重，也是最為長(zhǎng)久和穩(wěn)定的。所以，政府自覺(jué)守法，絕對(duì)是政府誠(chéng)實(shí)守信的最重要的表現(xiàn)。其一般的體現(xiàn)，在國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。”無(wú)論出于何種目的考慮，政府及其部門(mén)故意隱瞞或歪曲客觀事實(shí)、虛構(gòu)或捏造事實(shí)，不僅僅是政府不誠(chéng)實(shí)守信的表現(xiàn)，更為重要的是這種情況是政府及其領(lǐng)導(dǎo)人或者官員自身自我貶損其誠(chéng)實(shí)守信的道德人格與品質(zhì)，也是在離間自己和人、損害政府及其官員在人心目中的道德形象與社會(huì)形象，造成政府與人之間的利益與感情對(duì)立，其社會(huì)后果極其嚴(yán)重。由于政府守法與否、誠(chéng)實(shí)守信與否，對(duì)于公而言具有非常重要而直接的示范效應(yīng)，因此，政府是否誠(chéng)實(shí)守信遵守法律，直接關(guān)系到公是否自覺(jué)地誠(chéng)實(shí)守信與遵守法律，當(dāng)然也就直接關(guān)系到我國(guó)法治政府和社會(huì)主義法治國(guó)家是否能夠建立起來(lái)。（吉化集團(tuán)松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）

第六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。政府所擁有的通過(guò)從事行政活動(dòng)所體現(xiàn)出來(lái)的權(quán)力即行政權(quán)，也就是政府及其部門(mén)因?yàn)楸砻嫔暇佑谒械墓⒎ㄈ嘶蛘咭话闵鐣?huì)團(tuán)體之上的社會(huì)政治地位而對(duì)他人、對(duì)社會(huì)資源配置進(jìn)行特殊影響、控制和支配的力量，同時(shí)又是基于這種地位而對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行日常管理的權(quán)力，這種因政府及其部門(mén)的“職位”而生的“權(quán)力”就是政府的“職權(quán)”。但同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，這種“職權(quán)”本身就是由憲法和法律來(lái)賦予的，于是，一方面政府及其部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，是其不可推脫的法定義務(wù)和責(zé)任；另一方面政府及其部門(mén)在行使其“職權(quán)”即對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)進(jìn)行管理，必須依照法律的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定進(jìn)行，政府及其部門(mén)不履行相應(yīng)的法定義務(wù)、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權(quán)力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，給他人造成損失的必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。”

四、如何堅(jiān)持依法行政、進(jìn)行法治政府建設(shè)

在我國(guó)推行依法行政、建設(shè)法治政府，是一項(xiàng)相當(dāng)重要、艱巨而長(zhǎng)期的工作，絕對(duì)不可能一蹴而就，但是準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和理解在我國(guó)現(xiàn)實(shí)背景之下和已有的歷史沉淀之中來(lái)進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府工作的目標(biāo)、核心內(nèi)容，以及在具體操作中的具有方向性的具體措施，對(duì)于我國(guó)堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府的實(shí)踐具有非常重要的理論與實(shí)踐意義。

（一）依法行政、建設(shè)法治政府的實(shí)質(zhì)目標(biāo)

說(shuō)到底，我國(guó)推行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，既是我國(guó)在歷史與現(xiàn)實(shí)的共同作用之下，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的一種當(dāng)然的邏輯延展，又是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)在全球化背景之下順應(yīng)世界范圍的主、法治和憲政發(fā)展的強(qiáng)大洪流而自主地進(jìn)行的一種制度實(shí)踐的調(diào)適，這是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)政府審時(shí)度事、理性應(yīng)對(duì)時(shí)代的巨大變遷的有效方略。其實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)，在我看來(lái)，主要體現(xiàn)為：

第一、制度化地推進(jìn)并充分保障我國(guó)政府（國(guó)家）治理方式的變革。當(dāng)今世界，是一個(gè)人們思想高度活躍、理論和制度創(chuàng)新特別顯著的世界，在社會(huì)治理或者說(shuō)在社會(huì)的調(diào)控方面，聯(lián)合國(guó)在全球范圍內(nèi)也一再?gòu)?qiáng)調(diào)了社會(huì)與政府治理的方式的變革或者說(shuō)革命，也就是所謂的“治道變革”。這個(gè)變革過(guò)程實(shí)際上早就開(kāi)始了而可能永遠(yuǎn)也不會(huì)結(jié)束，其基本的變革方式與主題實(shí)際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會(huì)“統(tǒng)治”到社會(huì)或者國(guó)家從社會(huì)公共利益出發(fā)的對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構(gòu)成社會(huì)之主體的廣大眾的根本利益指向以及在自治基礎(chǔ)上對(duì)于社會(huì)的以社會(huì)眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會(huì)整體的以人的獨(dú)立自主為最大的價(jià)值取向的、以法律為核心而展開(kāi)的規(guī)化的、制度化的“善治”。可以說(shuō)，依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，所尋求的也就是在一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)中的、通過(guò)法律這種特殊的制度化的方式而實(shí)現(xiàn)廣泛的“善治”的過(guò)程和努力。

第二、推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，已經(jīng)是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)政府的治國(guó)方略，而法治顯然并不是、也不能是僅僅只體現(xiàn)在社會(huì)生活中的某一個(gè)方面的，而是要全方位地立體型地全面體現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)生活的所有層面和所有領(lǐng)域的。在我國(guó)政府對(duì)于日常行政事務(wù)的處置中全面地引進(jìn)法制和實(shí)行法治，也就是全面推行依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，實(shí)際也就是從一個(gè)側(cè)面即政府事務(wù)的法制化與法治實(shí)踐的角度，對(duì)于社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的一種有力的推動(dòng)。

（二）依法行政、建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容

從人類政治文明和法律文明的基本共識(shí)出發(fā)來(lái)考慮，任何特殊的主、法治和憲政制度的共同實(shí)質(zhì)與目的指向都不能不具有并體現(xiàn)出某些共同性的因素。我認(rèn)為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。這就是：

第一、充分保障我國(guó)公的權(quán)利。充分保障公的權(quán)利乃是主社會(huì)中的任何政府都必須承擔(dān)并著力加以完成的重大的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。政府對(duì)于公權(quán)利的保障，體現(xiàn)為我國(guó)在依法行政、建設(shè)法治政府過(guò)程中我們的各級(jí)政府不僅必須高度尊重并充分保障公的“權(quán)利”，而且，政府對(duì)公“權(quán)利”的尊重和保障還必須是“平等”的、“一視同仁”的給予尊重和保障。政府對(duì)公“權(quán)利”的平等的尊重和保障的義務(wù)和責(zé)任的存在在“私法”領(lǐng)域自不待言，其在“公法”領(lǐng)域的存在同樣不可置疑，這是現(xiàn)代社會(huì)主、法治、憲政之原與制度的基礎(chǔ)性觀念共識(shí)。正如日本法學(xué)家川島武宜先生所言：“所謂公法是‘法’，并不僅僅是因?yàn)閲?guó)家和人之間的關(guān)系以第幾條的形式被寫(xiě)進(jìn)成文法。國(guó)家和人的關(guān)系，自不待言是以國(guó)家的權(quán)力作為媒介的關(guān)系。但是，如果這種關(guān)系只是作為‘直接的’權(quán)力關(guān)系來(lái)表現(xiàn)的話，‘公法’關(guān)系，恐怕只能是‘權(quán)力’關(guān)系。在真正意義上的公法關(guān)系中，國(guó)家和人之間的關(guān)系并不是上級(jí)和下級(jí)之間的關(guān)系，而是作為平等的主體之間的關(guān)系存在。因此，國(guó)家對(duì)人的要求并不是靠權(quán)力而是靠‘權(quán)利’，同時(shí)人對(duì)國(guó)家也具有‘權(quán)利’即‘自由’，這一點(diǎn)不僅在條文上而且必須在現(xiàn)實(shí)生活中存在；國(guó)家對(duì)人的義務(wù)也是主體人對(duì)主體人的義務(wù)，國(guó)家對(duì)人負(fù)有義務(wù)這一點(diǎn)也不僅是在條文上的，而且必須用現(xiàn)實(shí)生活中的事實(shí)來(lái)保證。這么說(shuō)是因?yàn)椋^權(quán)利，是人和人之間力量上的緊張關(guān)系，是相互抑制的關(guān)系。因此正確意義上的‘公法’，理所當(dāng)然地要受私法同化。只有這種事實(shí)存在，國(guó)家同人之間的權(quán)力及其強(qiáng)制關(guān)系才能作為非單純權(quán)力關(guān)系的獨(dú)立法律關(guān)系而得到穩(wěn)定。換句話說(shuō)，這里需要兩種同樣的自覺(jué)的規(guī)范意識(shí)存在，即對(duì)于人方面來(lái)說(shuō)，它具有從國(guó)家權(quán)力這種‘外來(lái)的強(qiáng)制’中獨(dú)立出來(lái)的自覺(jué)遵守規(guī)范的意識(shí)；對(duì)國(guó)家方面來(lái)說(shuō)它具有對(duì)自己權(quán)力的抑制意識(shí)，之所以遵守只是單純地因?yàn)樗怯煞梢?guī)定的。”（［日］川島武宜：《現(xiàn)代化與法》（中譯本），中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第93頁(yè)。）

更進(jìn)一步說(shuō)，平等地尊重和保障公的“權(quán)利”，乃是政府無(wú)可推卸的道德義務(wù)與責(zé)任、政治義務(wù)與責(zé)任和法律義務(wù)與憲法責(zé)任。美國(guó)著名法學(xué)家路易斯•亨金針對(duì)美國(guó)的情況曾指出：“憲法對(duì)當(dāng)今政府的主要限制，就是政府必須尊重個(gè)人權(quán)利。當(dāng)下，憲政事實(shí)上已成為保護(hù)個(gè)人權(quán)利的同義語(yǔ)，而且保護(hù)個(gè)人權(quán)利業(yè)已成為我們憲法法理學(xué)中的最為主要的部分。”（［美］路易斯•亨金：《憲政•主•對(duì)外事務(wù)》（中譯本），生活•讀書(shū)•新知三聯(lián)書(shū)店1996年版，第136頁(yè)。）杰弗里•賴曼認(rèn)為：“尊重和保護(hù)人類所享有的基本權(quán)利是作為一個(gè)正當(dāng)政府的最主要條件。如果一個(gè)正當(dāng)?shù)恼軌虺掷m(xù)而有效地監(jiān)控其正當(dāng)性條件，那么它就能不斷對(duì)‘人實(shí)際上擁有什么權(quán)利’這一問(wèn)題做出回應(yīng)，并在其實(shí)踐中確立這一問(wèn)題的答案。”據(jù)此，杰弗里•賴曼強(qiáng)調(diào)說(shuō)；“這意味著，與其把合法政府理解為在既定限制內(nèi)運(yùn)行的政府，不如說(shuō)我們需要在更為動(dòng)態(tài)的角度上思考合法的政府，即把它理解為連續(xù)和有效地監(jiān)督自己正當(dāng)性的政府。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監(jiān)督承諾基本權(quán)利的充分性的政府。將這種解釋恰當(dāng)?shù)剡m用于作為道德承諾的憲法上，一個(gè)合法的政府就是這樣的政府：它包括一種制度安排，該安排是通過(guò)把憲法作為活的東西這一途徑而創(chuàng)立的，我們根據(jù)對(duì)權(quán)利的最好的理解來(lái)解釋該安排，而權(quán)利是人擁有的權(quán)利并且是我們理解政府所必須的權(quán)利。”（杰弗里•賴曼：《憲法•權(quán)利和正當(dāng)性的條件》，載［美］阿蘭•s•羅森鮑姆編：《憲政的哲學(xué)之維》（中譯本），生活•讀書(shū)•新知三聯(lián)書(shū)店2001年版，第178—179、188—189頁(yè)。）從其獨(dú)特的“權(quán)利”觀出發(fā)，德沃金也強(qiáng)調(diào)了政府平等地尊重和保障公“權(quán)利”的重要意義，他說(shuō)：“在承認(rèn)一個(gè)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是必要的，它給予公這樣的信心，即法律值得享有特別的權(quán)威，正是這一點(diǎn)把法律同其他強(qiáng)制性規(guī)和命令區(qū)別開(kāi)來(lái)，使其更具有效力。一個(gè)政府通過(guò)尊重權(quán)利表明，它承認(rèn)法律的真正權(quán)威來(lái)自于這樣的事實(shí)，即對(duì)于所有人來(lái)說(shuō)，法律確實(shí)代表了正確和公平。只有一個(gè)人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權(quán)威的時(shí)候，即使這樣做會(huì)給他們帶來(lái)諸多不便，這個(gè)人才會(huì)在守法并不是他的利益所在的時(shí)候，也自愿地按法律標(biāo)準(zhǔn)行事。在所有承認(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是使法律成為法律的東西。”（［美］羅納德•德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》（中譯本），中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，第21頁(yè)。）

第二、合理限制政府權(quán)力。早在資產(chǎn)階級(jí)革命前，啟蒙思想家就已經(jīng)深刻地洞見(jiàn)到了國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張本性，并因而提出了用法律限制國(guó)家權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力，從而防止國(guó)家權(quán)力的腐敗的真知灼見(jiàn)。阿克頓勛爵指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權(quán)力》（中譯本），商務(wù)印書(shū)館2001年版，第286頁(yè)。），法國(guó)著名思想家孟德斯鳩也說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”（［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)）（中譯本），商務(wù)印書(shū)館1993年版，第154頁(yè)。）所以，在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利之后，信奉啟蒙思想家的政治思想的那些政治家們，在具體的憲政與政治法律制度設(shè)計(jì)中，都遵循權(quán)力限制的原理創(chuàng)造性地建構(gòu)了各種具有本國(guó)歷史與文化特色的權(quán)力制約與權(quán)力制衡的政治法律制度，為人類政治法律文明的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。我們?cè)诋?dāng)前國(guó)際與國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)背景之下進(jìn)行依法治國(guó)、建設(shè)法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國(guó)各級(jí)政府必須以高度理性的方式來(lái)對(duì)待并行使權(quán)力，必須深刻理解公權(quán)力的內(nèi)在擴(kuò)張性質(zhì)，理智地認(rèn)同對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制和約束的必要性，并自覺(jué)地遵守法律為公權(quán)力所劃定的界限、遵守法律對(duì)公權(quán)力及其行使所賦加的約束條件。正如弗朗西斯•西階爾斯特德所言，“法治是要約束國(guó)家的權(quán)力”。（弗朗西斯•西階爾斯特德：《主與法治：關(guān)于追求良好政府過(guò)程中的矛盾的一些歷史經(jīng)驗(yàn)》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與主：理性與社會(huì)變遷研究》（中譯本），生活•讀書(shū)•新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第152頁(yè)。）杰弗里•賴曼就憲法與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系談到，憲法“是一系列對(duì)國(guó)家權(quán)力之行使的限制，因此在這些限度內(nèi)行使權(quán)力是合法的，而超出這些限度來(lái)行使權(quán)力是非法的。”（杰弗里•賴曼：《憲法、權(quán)利和正當(dāng)性的條件》，載［美］阿蘭•s•羅森鮑姆編：《憲政的哲學(xué)之維》（中譯本），生活•讀書(shū)•新知三聯(lián)書(shū)店2001年版，第177頁(yè)。）對(duì)政府的權(quán)力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行為保持恒常的理性，使這種公權(quán)力行使行為及其結(jié)果可以為人們所預(yù)期。事實(shí)上，在法治的觀念和制度框架當(dāng)中，以法律限制公權(quán)力的范圍及其行使始終是問(wèn)題的核心，政府是否認(rèn)同于這種限制并依照這種限制而行為乃是其是否具有且能否維持其合法性的關(guān)鍵，恰如哈格托所言：“大多數(shù)形式的法治概念被說(shuō)成是導(dǎo)致一種受限制的政府形象。一個(gè)政府只有在它認(rèn)識(shí)到有些事情是它不能做的時(shí)候才是合法的政府。……與此同時(shí)，關(guān)于法治的概念已經(jīng)提出一個(gè)政府必須通過(guò)它與外部的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相適應(yīng)來(lái)證明它的合法性。”（轉(zhuǎn)引自斯蒂芬•l•埃爾金：《憲政主義的繼承者》，載［美］斯蒂芬•l•埃爾金、卡羅爾•愛(ài)德華•索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活•讀書(shū)•新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第156頁(yè)。）

（三）依法行政、建設(shè)法治政府的方向性具體措施

當(dāng)然，依法行政、建設(shè)法治政府在我國(guó)是一個(gè)嶄新的事業(yè)，盡管我們有世界上其它的法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)作為參照，但對(duì)于我們這樣一個(gè)歷史悠久而又相當(dāng)缺乏主、法治和憲政傳統(tǒng)的國(guó)家而言，依法行政、建設(shè)法治政府始終是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。對(duì)此，我僅提出如下具體的方向性措施：

第一、全面提高政府官員的法律意識(shí)。現(xiàn)代法律意識(shí)構(gòu)成了一個(gè)充分社會(huì)化的人的精神存在的主要部分，也是一個(gè)合格的現(xiàn)代社會(huì)中的主體或者公的核心元素。英國(guó)著名的現(xiàn)代化問(wèn)題研究專家英格爾斯就曾經(jīng)指出，任何一個(gè)國(guó)家的社會(huì)現(xiàn)代化，盡管都必然要涉及到相應(yīng)的制度的現(xiàn)代化，但實(shí)際上最為關(guān)鍵和核心的乃是其社會(huì)主體也就是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又不在于外在的物質(zhì)性的與顯性因素的所謂現(xiàn)代化而恰恰在于人的內(nèi)在的精神也就是人的意識(shí)的現(xiàn)代化。在我國(guó)進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，最關(guān)鍵的方面實(shí)際上也是我國(guó)廣大社會(huì)主體尤其是我國(guó)政府官員的法律意識(shí)的全面提高和長(zhǎng)期鞏固。要做到這一點(diǎn)，就必須始終堅(jiān)持不懈地重點(diǎn)對(duì)我國(guó)政府官員進(jìn)行長(zhǎng)期的法制宣傳教育。

第二、改善政府立法工作。依法行政、建設(shè)法治政府當(dāng)然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎(chǔ)工作來(lái)對(duì)待，國(guó)務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在第六部分“提高制度建設(shè)質(zhì)量”中對(duì)于政府立法工作給予了特別重要的操作性的規(guī)定，這是我國(guó)各級(jí)政府在依法行政、建設(shè)法治政府中必須切實(shí)加以落實(shí)的。但同時(shí)，我認(rèn)為，目前我國(guó)在依法行政、建設(shè)法治政府中實(shí)際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要“立法”了就是把問(wèn)題解決了，不注重所立法的實(shí)際應(yīng)用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強(qiáng)調(diào)立法的數(shù)量而不太注重立法質(zhì)量，雖然政府也有法律顧問(wèn)團(tuán)或者立法咨詢委員會(huì)之類的機(jī)構(gòu)，但政府立法對(duì)于法律顧問(wèn)和咨詢委員的意見(jiàn)并沒(méi)有很好地吸收，多數(shù)時(shí)候只是作為一種點(diǎn)綴和陪襯；再一個(gè)方面就是我國(guó)很多地方政府立法存在非常嚴(yán)重的地方本位主義和部門(mén)本位主義的狹隘利益關(guān)切和考量，這也嚴(yán)重?fù)p害了政府立法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和質(zhì)量。這是我們今后在推行和落實(shí)依法行政、建設(shè)法治政府工作中需要花大力氣特別加以解決的重要問(wèn)題。

第三、嚴(yán)格依法辦事原。事實(shí)上，政府是否依法行政，最為直接的和現(xiàn)實(shí)的標(biāo)志就是，在具有既定的法律法規(guī)規(guī)章等法度和章程的情況下，政府及其部門(mén)尤其是政府及其部門(mén)的主要行政首長(zhǎng)也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務(wù)上，遵章守紀(jì)，嚴(yán)格依照既定的法度行事。嚴(yán)格依照既定的法度辦事，可以有效地最大限度地排除各種人情關(guān)系的影響，不僅對(duì)于政府在一般黎百姓心中的良好的形象的形成具有特別重要的作用，而且對(duì)于在政府工作的各級(jí)干部也是一個(gè)非常好的制度保護(hù)的渠道，對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)政府部門(mén)工作人員的清正廉潔，對(duì)于純潔和加強(qiáng)我國(guó)政府的干部隊(duì)伍建設(shè)尤其重要。

第四、加強(qiáng)程序保障。在法治的背景當(dāng)中，在依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的事業(yè)中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當(dāng)程序”）具有多方面的超過(guò)實(shí)體法律規(guī)定及其具體法律結(jié)果的積極意義。這一點(diǎn)可以分為幾個(gè)層次來(lái)認(rèn)識(shí)：

首先，合理的法律程序使憲政制度和法治所追求的限制公權(quán)力和保障公基本權(quán)利與自由的目標(biāo)更有保障。憲政是一種通過(guò)對(duì)社會(huì)公共權(quán)力的運(yùn)作設(shè)定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公的基本權(quán)利和自由的制度安排。這種制度安排的重心恰好在于程序規(guī)和制度的設(shè)計(jì)，即為社會(huì)公共權(quán)力的運(yùn)作設(shè)定合理的法律程序，一方面防止社會(huì)公共權(quán)力的恣意擴(kuò)張及非法專橫行使；另一方面又為社會(huì)公共權(quán)力的正當(dāng)行使提供基本的保障，也就是排除權(quán)力正當(dāng)行使的各種障礙；在此基礎(chǔ)上，同時(shí)為公的基本權(quán)利和自由提供以程序?yàn)楹诵膬?nèi)容的制度化保障。

其次，合理的法律程序可以產(chǎn)生、維持、甚至強(qiáng)化優(yōu)良的法律的公信力，使其在提供“理由”的論辯中的說(shuō)服力得到增強(qiáng)。換一句說(shuō)法就是，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當(dāng)是，法律適用的所有結(jié)論成立的基本前提。我們一直強(qiáng)調(diào)，法治的核心在于確立法律的至上權(quán)威與神圣性，然而，法治所需要的法律權(quán)威不是也不能是單純的暴力或者強(qiáng)權(quán)來(lái)建立和維系的權(quán)威，而是來(lái)源于確信和承認(rèn)的公正的權(quán)威。在現(xiàn)代文明社會(huì)，確信是由邏輯嚴(yán)密的證明過(guò)程來(lái)得到的，承認(rèn)也是由具有充分說(shuō)服力的理由來(lái)保證的。于是，法律權(quán)威問(wèn)題就轉(zhuǎn)換為公正問(wèn)題，而這一問(wèn)題的解決又是由正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)保證的，所以，法律的權(quán)威性也就是程序的正義性與程序的合理性。日本法學(xué)家谷口安平認(rèn)為，“在‘正當(dāng)程序’得到實(shí)施的前提下，程序過(guò)程本身確實(shí)能夠發(fā)揮給結(jié)果以正當(dāng)性的重要作用。這樣的作用包含著相互聯(lián)系的兩個(gè)方面。第一個(gè)方面是使由于程序進(jìn)行蒙受了不利結(jié)果的當(dāng)事者不得不接受該結(jié)果的作用。例如，進(jìn)行訴訟而遭致敗訴的當(dāng)事者經(jīng)常對(duì)判決感到不滿，但因?yàn)樽约阂呀?jīng)被給予了充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)和提出證據(jù)，并且由相信是公正無(wú)私的法官進(jìn)行了慎重地審理，所以對(duì)結(jié)果的不滿也就失去了客觀的依據(jù)而只能接受。這種效果并不是來(lái)自于判決內(nèi)容的‘正確’或‘沒(méi)有錯(cuò)誤’等實(shí)體性的理由，而是從程序過(guò)程本身的公正性、合理性產(chǎn)生出來(lái)的。由程序本身產(chǎn)生的正當(dāng)性還具有超越個(gè)人意思和具體案件的處理，在制度層次上得到結(jié)構(gòu)化、一般化的性質(zhì)，第二個(gè)方面是對(duì)社會(huì)整體產(chǎn)生的正當(dāng)化效果。人們判斷審判結(jié)果的正當(dāng)性一般只能從制度上正當(dāng)程序是否得到了保障來(lái)看。如果法院在制度性的正當(dāng)程序方面得到了公眾的信賴，自己的決定也就獲得了極大的權(quán)威。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第11頁(yè)。）通過(guò)合理的法律程序產(chǎn)生的結(jié)果之所以具有得到強(qiáng)化的正當(dāng)性與較強(qiáng)的公信力，乃是因?yàn)椋话阏f(shuō)來(lái)，“通過(guò)權(quán)威程序選擇的東西無(wú)論怎樣（在別的條件相等的情況下）總要比沒(méi)有經(jīng)過(guò)這樣選擇的其他結(jié)果要好。”（［美］斯蒂芬•l•埃爾金、卡羅爾•愛(ài)德華•索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活•讀書(shū)•新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第104頁(yè)。）

再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實(shí)體法律規(guī)定的現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)，而且，通過(guò)合理的法律程序而獲得程序正義的同時(shí)，也使實(shí)體正義或者實(shí)質(zhì)正義能夠最大限度地達(dá)到。谷口安平教授認(rèn)為：“實(shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容的方法歸根結(jié)底是由程序法所規(guī)定的訴訟過(guò)程，實(shí)際上程序法對(duì)這個(gè)過(guò)程進(jìn)行的調(diào)整結(jié)果總會(huì)歸結(jié)到實(shí)體法上去。換言之，訴訟的實(shí)際結(jié)果由于訴訟程序或具體過(guò)程的差異可以有極大的不同。”在這里，谷口安平教授進(jìn)一步介紹了日本東京大學(xué)兼子一教授的觀點(diǎn)，即：“程序法并不是助法，而是具有實(shí)體內(nèi)容形成作用的法的重要領(lǐng)域。實(shí)體法上所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)如果不經(jīng)過(guò)具體的判決就只不過(guò)是一種主張或‘權(quán)利義務(wù)的假象’，只是在一定程序過(guò)程產(chǎn)生出來(lái)的確定性判決中，權(quán)利義務(wù)才得以實(shí)現(xiàn)真正意義上的實(shí)體化或?qū)嵍ɑ！保ǎ廴眨莨瓤诎财剑骸冻绦虻恼x與訴訟》（中譯本），中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第6—7頁(yè)。）在這個(gè)意義上，我們完全可以說(shuō)，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當(dāng)是，所有的法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。

最后，合理的法律程序更有利于消解社會(huì)矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解決社會(huì)沖突與社會(huì)糾紛，從而建立和維護(hù)良好的社會(huì)秩序與法律秩序。可以說(shuō)，健全的法律程序具有社會(huì)安全閥的功能，社會(huì)矛盾一旦進(jìn)入法律程序，就會(huì)因程序的各個(gè)環(huán)節(jié)的逐一展開(kāi)而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內(nèi)在壓力的同時(shí)也減少了其爆發(fā)而對(duì)社會(huì)可能造成的破壞與危害。

第五、信息公開(kāi)與政府誠(chéng)信。依法行政、建設(shè)法治政府，最為重要的目的之一也就是要使我國(guó)各級(jí)政府真正獲得我國(guó)人群眾的真心的擁護(hù)和支持，使我國(guó)人群眾對(duì)于我國(guó)的政府真正具有信任感和親切感，從而真正地從內(nèi)心真誠(chéng)地相信我們的各級(jí)政府，也就是要通過(guò)依法行政、建設(shè)法治政府而使我國(guó)各級(jí)政府在老百姓心中具有誠(chéng)信。而要達(dá)到這樣的目的，我國(guó)各級(jí)政府就必須誠(chéng)實(shí)地面對(duì)他所管轄之下的所有的人群眾，就要通過(guò)法律制度的保障來(lái)使政府盡可能公開(kāi)法律規(guī)定應(yīng)該公開(kāi)的全部信息，使人群眾隨時(shí)能夠通過(guò)正常的暢通的合法渠道及時(shí)獲知其所感興趣的相關(guān)信息（知情權(quán)與了解權(quán)）；同時(shí)，政府的一切行政活動(dòng)和行為也必須按照既定的法律規(guī)定來(lái)展開(kāi)，使人群眾完全能夠通過(guò)對(duì)于相關(guān)的既定規(guī)與制度來(lái)預(yù)測(cè)其具體活動(dòng)和行為以及相應(yīng)的法律后果；政府活動(dòng)和行為對(duì)于人群眾的合法權(quán)益造成各種財(cái)產(chǎn)和人身方面的損失的，政府也能夠及時(shí)地按照既定的法律確定的制度的標(biāo)準(zhǔn)給予切實(shí)的、公正的充分補(bǔ)償。

第六、強(qiáng)化權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督。依法行政、建設(shè)法治政府并不是要建立全能的、無(wú)所不包而無(wú)所不能的大政府，而是要建設(shè)一個(gè)權(quán)責(zé)明確、高效精干的以既定的法律制度為行事準(zhǔn)的負(fù)責(zé)任的政府。這樣的政府首先是一個(gè)以既定的法律來(lái)制度化地制約自身行政權(quán)力的政府，同時(shí)又是一個(gè)以既定的制度對(duì)于政府及其工作人員的職務(wù)行為加以監(jiān)督的政府。在以前對(duì)于法治建設(shè)中的法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和理解中，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)始終存在著一個(gè)嚴(yán)重的理論與實(shí)踐誤區(qū)或者說(shuō)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和觀念，那就是把人群眾的日常行為也毫無(wú)例外地納入法律監(jiān)督的范圍之內(nèi)。這實(shí)際上是非常錯(cuò)誤的。在依法行政、建設(shè)法治政府過(guò)程中，實(shí)際上絕對(duì)不是要用法律法規(guī)等制度來(lái)“治”管老百姓，而恰恰是要用法律法規(guī)等制度來(lái)“治官”的。所以，依法行政、建設(shè)法治政府最現(xiàn)實(shí)而直接的努力必須首先落實(shí)到強(qiáng)化對(duì)于政府及其部門(mén)的行政權(quán)力的制約和對(duì)于政府及其部門(mén)的行政權(quán)力及其運(yùn)作的常規(guī)法律監(jiān)督方面。

第七、實(shí)事求是，逐步推進(jìn)，堅(jiān)決杜絕法治政府建設(shè)中的“”、“攀比”和“浮夸風(fēng)”。在我國(guó)所處的全球化的現(xiàn)實(shí)背景之下，依法行政、建設(shè)法治政府的任務(wù)確實(shí)已經(jīng)非常緊迫而刻不容緩了，任務(wù)也相當(dāng)?shù)仄D巨。但是，我們必須充分認(rèn)識(shí)到，在我們這樣一個(gè)國(guó)情復(fù)雜、封建傳統(tǒng)根深蒂固的國(guó)家，實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府的長(zhǎng)期性和艱巨性。所以，我們必須充分照顧到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，走漸進(jìn)發(fā)展的道路。國(guó)務(wù)院2004年3月22日的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的第3條“全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)”做出了這樣的規(guī)定：“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”，并提出了具體的一些目標(biāo)。但我個(gè)人認(rèn)為，這種明確規(guī)定時(shí)間限度的做法，毫無(wú)疑問(wèn)乃是一種法治“”和法治“浮夸風(fēng)”的表現(xiàn)。這種情況對(duì)于我們真正實(shí)施依法行政、建設(shè)法治政府的治國(guó)方略是絕對(duì)有害無(wú)益的，必須加以糾正。