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當前，社區和新經濟、新社會組織的不斷成熟壯大已經成為轉型期中國城市發展的重要特征。隨著經濟轉軌和社會轉型的不斷加快，人們從社會利益分配體系中獲得不同的份額，進而產生群體之間的利益競爭。為了使這種競爭具有有效性、合法性，無論是基于群眾自治的社區，還是基于利潤追求的新經濟、新社會組織，他們都會通過政治努力和社會動員，對執政黨提出社會政治結構和利益分配整合的要求。同時，市場經濟的發展使經濟單元和社會事務單元由原來的垂直模式變為離散模式，國家政權對其約束由以行政約束為主轉為法律約束為主。因此，黨的基層組織構架、領導方式、政治骨干培養等等，都必須適應新的形勢，進行與時俱進的改革和調整。

一、從“合法性基礎”角度來認識黨的領導的切入點

“合法性基礎”是一個政治學術語，它和“法律”并沒有直接的關系，而是指在一個社會共同體中，社會成員基于某種價值信仰而對政治統治的正當性表示的認可程度。通俗講，就是老百姓內心認可不認可一個政權，老百姓覺得自己的切身利益是否能通過這個政權的執政而擁有訴求渠道和改善方法。如果黨的領導不能切實代表群眾利益，不能在群眾、社會團體中樹立正確的價值觀念，就可能逐步失去“合法性基礎”。“合法性基礎”出現“真空”，就會有新的團體出現并試圖占有這種群眾代言人的利益訴求渠道，甚至帶來所謂的“普力奪”現象：即社會上各類團體紛紛以群眾利益代言人的身份，通過接觸、游說、施壓乃至暴力方法試圖奪取實質性政治權力，造成社會政治動蕩。因此，從“合法性基礎”的角度來認識和加強黨的領導，把構建利益訴求渠道和建立正確的價值導向作為基層黨組織工作切入點，其實質正是江總書記“三個代表”重要思想的體現。

二、維護最廣大人民的根本利益，是當前基層黨組織凝聚群眾的最重要手段

經濟增長、經濟效率的提高只是“合法執政”的必要條件，而“合法執政”的充分條件則是為全體國民創造公平參與經濟增長、分享經濟增長成果的機會。因此，通俗上講的實現“共同富裕”，處理好“公平與效率”的關系，正是“代表最廣大群眾的根本利益”在全局上的體現，是鞏固執政基礎的保證。毫無疑問，社區和新經濟社會組織的發展無疑給發展中的中國社會帶來了新的活力，但在全球一體化、經濟多元化、價值觀念多元化的大環境下，它們的成熟、壯大，在客觀上必然會為社會利益訴求渠道多元化提供條件。隨著大眾由“單位人”逐步向“社會人”轉化，以往一切生老病死由單位統包的時代一去不返，成千上萬“社區人”的各種具體利益就必須有相應的代言人和訴求對象，他們也會逐步自發地形成地域利益的綜合體；新經濟、新社會組織在謀取自身利益的同時，甚至也會自覺不自覺地努力尋找或充當起某一社會集團利益代言人的角色。同時，隨著經濟轉軌和社會轉型的加快，城市社區中大量的簡單勞動者被市場競爭機制淘汰下來，形成新的困難群體，引發新的社會矛盾。然而政府的主導的社會資源“二次分配”也只能讓他們維持最低生活水平。這種社會結構和利益分配格局的調整，已經使得老百姓對“合法性基礎”的檢驗簡化為“能不能為我們多辦事、辦成事”的心理取向，甚至會把個人利益的失敗歸咎于改革開放甚至政治經濟體制本身。因此黨對社區和兩新組織的領導，就必須從利益訴求和價值導向的角度來把握。反之，不注意城市社區中的這種心理傾向，不理解部分群眾的“被剝奪感”和失落感，就無法真正實踐“代表最廣大群眾的根本利益”，黨的執政基礎就會被削弱。

在社會主義市場經濟條件下，市場逐漸成為資源配置的重要手段，執政黨通過直接資源分配來協調社會利益的作用必然會弱化。因此，要進一步凝聚群眾，預防和解決“合法性基礎”的問題，黨組織就必須致力于新時期社會利益關系的整合，在不斷提高市場效率的同時，力求社會公平機制的不斷完善，維護最廣大人民群眾的根本利益。這樣，黨建工作在新時期所面臨挑戰實質就是要在組織建設、隊伍建設上進行機制創新，使得黨組織在新時期具備為更為強大的利益整合能力。在城市社區和兩新組織內，就是要強化基層黨組織為群眾謀福利的能力和手段。

1、必須有合理的社會基層組織構架。這是一個組織設計問題。組織設計是一個動態的過程，它必須不斷作出適時的調整，使得社會組織構架進一步適應新的形勢。只有合理的社會基層組織構架，才能確保一個通暢的群眾利益訴求渠道。這其中包括了黨的基層組織架構、政府基層組織架構、國家權力部門基層組織架構以及它們之間的相互關系。其中，黨的基層組織構架是政治核心和主導，是鞏固執政“合法性基礎”、加強政治領導的重要保障。

2、必須有強大的領導權威。黨的領導權威由思想權威、組織制度權威、領導體制權威、領導者個人威信以及黨的歷史繼承性權威等要素構成。密切黨和人民群眾的血肉關系，是維護與強化領導權威的根本立足點和出發點。同時，黨的基層組織在為群眾解決實際困難的過程中所體現出來的決心大小、能力高低、過程快慢、效果好壞，也是對黨的基層領導權威的直接檢驗。在社區和“兩新組織”內，老百姓所感受的黨的領導權威，就是為老百姓說話、辦事的總體能力。

3、必須有堅強的法制保證。依法治國是十五大提出的黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國應該體現在政治、經濟、文化的方方面面。要鞏固黨的執政基礎，就必須推進黨建工作法制化的進程，使得黨的路線、方針、政策經過法律和程序，轉化為國家意志和廣大群眾的根本意愿。

4、必須有通暢的信息溝通手段。及時準確的信息交互是現代社會賴以進步發展的重要基礎，黨建工作也不例外。作為社區和“兩新組織”的領導核心，黨組織必須擁有一個面廣量大、準確及時的信息來源，從而了解內部、外部的政治、經濟、社會、文化等方方面面的動態，為服務、管理、協調工作提供決策依據。對社區單位和社區人而言，也需要及時了解地方政策動向，既便于為社區建設獻策獻力，也可保證自身利益的實現。我國是人民民主專政國家，因此對于涉及老百姓切身利益的各類文件、政策、決定等等，老百姓都擁有天然的知情權。

5、必須有以人為本的觀念。代表最廣大群眾的根本利益，是全面、綜合和整體的代表。既要在社區、“兩新組織”中形成正確的政治導向，也不能脫離老百姓的實際利益來空談理想和社區歸屬感。因此，基層黨組織必須本著“以人為本”的觀念來對待和處理涉及到群眾切身利益的決策。否則，價值導向、政治信念只會成為無源之水、無本之木。

三、當前黨的基層領導工作存在的問題

有效解決老百姓利益訴求問題成為了黨鞏固執政基礎的當務之急。從近年來黨建工作的實際來看，從原有區街黨建延伸到社區黨建和“兩新組織”黨建，都是針對這種挑戰的及時回饋。在廣大黨務工作者的努力下，社區黨建、“兩新”組織黨建工作取得了大量的可喜成果。但是基層黨組織凝聚力、影響力和戰斗力的較弱的現象仍然存在，集中表現在四個方面。

1、基層組織架構問題－－社區利益代言主體的缺失，導致基層黨組織政治核心的地位失去基礎。與建制縣不同，城區的人民代表大會沒有街道一級的機構設置，社區居民代表大會的形式僅僅處在探索之中，運作難以規范。而目前社區居委會更多地擔負了街道下派的行政任務，且限于人力、物力、財力和權威性，都無法從事對居民利益的代言工作。既然社區居委會變得遠離群眾利益，那么領導它的社區黨組織顯然也失去了其構建政治核心地位的基礎，對社區的實質性領導就無法體現。在現實生活中，這種利益代言缺失集中體現在群眾對社區黨組織的漠視上。

2、領導核心地位問題－－缺乏橫向的利益整合手段，導致基層黨組織凝聚力弱化。撇開組織架構的問題，即使通過推行“社區黨員報到”、建立“樓幢黨組織”等措施，給社區黨務工作者提供了解民情、表達民意的一定渠道，但是作為群眾利益代言人的角色，他們缺乏橫向協調力、干預力和政治影響力，不能影響社區資源的調配。而“社區黨建聯席會”自建立起就游移于正式與非正式組織之間，制度化的橫向功能難以保障。社區黨組織無法在社區單位之間起到組織協調的作用，沒有在社區內的政治權威，也就形不成了領導核心。

3、基層黨務工作者政治發展空間問題－－缺乏縱向的利益表達和決策影響渠道，導致基層黨組織影響力弱化。除了區街管理體制上的不足，社區和兩新組織中基層黨務工作者政治發展空間狹小也使得他們向“上”的“話語權”非常有限，甚至不能介入與群眾切身利益相關的決策過程。一是黨務干部的培養渠道不暢。目前，社區和兩新組織中的黨務干部培養教育的機制不完善，大多數人不知道怎樣去開展黨建工作，黨的工作載體因缺乏思路創新而顯得陳舊、沒有活力。二是黨務干部的成長方向不明。由于傳統黨政組織結構的一體化，導致黨內政治發展和行政職務的掛鉤現象已經約定俗成。社區和兩新組織黨務干部的身份既然不是“國家干部”，行政級別也不好定，就仿佛變成了黨政體制之外的人。這種尷尬身份既消弱了基層黨務工作者的協調能力，更在心理上也造成了負面影響。三是黨務干部的政治依靠不足。在新經濟、新社會組織內，黨務工作者的地位更要依靠兩新組織的負責人的開明程度以及對黨務工作的重視程度而定，上級組織甚至無法給予有效的支持和依靠。這樣，廣大基層黨務工作者心有余而力不足，巧婦難為無米之炊，通過基層黨組織反映上來的問題得不到及時解決，就會進一步削弱群眾黨對兩新組織從業人員的影響力。

4、黨務干部隊伍自身素質問題－－黨務工作者政治領導意識滯后，導致基層黨組織戰斗力弱化。在區街黨組織，不少黨員干部缺乏對新時期黨建工作發展趨勢的正確把握，政治領導意識滯后，政治敏感性不強。主要表現在：一是習慣于領導者的角色認同。一元化單位體制下的簡單管理方式在不少黨務工作者頭腦中仍然根深蒂固，凡事總愛“上”傳“下”達，忽視對社區橫向力量的協調，只會當領導者，不會當組織者。二是方法上習慣于硬性指派，不善于柔性協調。社區居委會是群眾自治性組織，不是行政機關或者企事業單位。黨組織對社區、社區居委會的領導，必須是政治領導，而不是事事干預。三是習慣于抓“小”業務工作，忽視“大”社區的利益。把大量精力放在臺帳、活動儀式之上，而對群眾利益過問不多，關心不多。四是習慣于要求別人聽從，忽視別人認同。缺乏社區感召力。五是習慣于用行政渠道解決問題，較少使用法律渠道。在基層黨組織中，隨著承擔政治領導責任人的主體進一步多元化，黨務工作者隊伍的政治領導意識出現了一定的滯后和偏差。如自認為人微言輕，忽視了基層組織的政治責任；把社區黨務工作作為自己就業的“跳板”等等。總之，“上面”的區街黨組織和“下面”的基層黨組織似乎走到了兩個極端。前者習慣于過去的一把抓，以黨代政，不善協調；后者是心虛氣短，無力運權。

四、改進和加強黨對社區及“兩新”組織領導的對策思考

加強黨對社區和兩新組織的領導，落實靠組織，關鍵還在人。因此，這里面涉及到組織構架、黨務干部政治發展以及相關的制度保證等幾個問題。

1、與時俱進地調整社區組織架構

加強黨對社區的領導，除了做好自身建設外，關鍵就是對社區自治進行組織、指導、協調和監督。如組織社區權力機構－－社區成員代表大會，對社區居民代表大會的民主決策的內容和程序進行把關，組織權力機構的專門委員會－－社區議事委員會、社區事務督察委員會、社區事務評鑒委員會等等。一旦社區單位和社區人能夠參與到規范的社區代表大會制度運作中來，他們參與決策的有效程度和信心才會進一步加大，從而形成社區整體利益的驅動機制。社區居民委員才有真正的自治性質，社區黨組織也就能夠通過對社區代表大會的組織領導和有效加強對社區居委會的指導，體現出基層政治核心的作用。

2、區別對待黨務工作者的政治發展與行政提升

政治發展與行政提任差別本質就是黨的政治領導與執政職能的差別。執政黨的職能是政治領導和執政職能的統一，而這兩項職能在性質、來源上有所不同。政治領導是一種政治權威，主要靠的是政治思想、政治理想的吸引力，正確的治國綱領、路線、政策的引導力，黨組織與黨員干部全心全意為人民服務的精神感召力；執政職能則是一種國家強制力，來源于法定程序的授權。執政黨通過“執政”的黨員來執行這種權力。社區黨組織、“兩新”黨組織與鄉、區、縣、市等地方黨組織相比，其負責人不是國家行政權力體系的成員，因此更多地體現了黨的政治領導職能。這樣，提高基層黨組織的政治權威，提高基層黨務工作者的動員能力，并不是指行政職務提任，而在于把行政職務升降與黨內職務發展脫鉤，在執政黨內部提供發展空間。在目前，社區和兩新組織的發展還處于初始階段，這時尤其要給廣大基層黨務工作者提供較大的黨內政治發展空間，以提升社區黨組織負責人的政治熱情。事實上，只有提高基層黨務工作者的黨內地位，才能更為有效地把基層群眾的呼聲傳達到處于國家權力體系內的黨組織和黨員中，從而把黨的領導職能與執政職能更好地有機結合起來，做到既有愿望、也有能力為老百姓鼓與呼。

3、建立健全加強黨的政治領導的政策法規體系

現行黨的規章制度，只是宏觀地規定了黨組織是地方發展的政治核心，并沒有關于組織、協調社區建設、兩新組織黨建的具體條規。隨著社區黨建、兩新組織黨建的不斷深入，黨建工作制度體系創新，已成為探索新時期黨建工作的重要課題。目前盡管不少地方做了一些嘗試，但是一個明晰性的社區黨建、兩新組織黨建指導意見尚未出臺。如：社區基層的黨組織構架；社區黨建中地方黨組織與社區單位黨組織之間的權力與義務對等關系；社區黨務工作者隊伍身份的界定；社區黨建、兩新組織黨建具體管理制度等等，都處在探索階段，需要通過廣大黨務工作者實踐基礎上加以提煉、總結。

4、制度設計上的預警機制：建立政治基金，防止政治獻金。人是復雜的社會動物，一個執政黨在進行政治制度設計時，必須進行人性假設，才能做到未雨綢繆，防范在先，使政黨制度具有前瞻性、持續性和穩定性。隨著社區和兩新組織的不斷成熟、壯大，隨著基層黨組織負責人在黨內和社區、社會團體內地位的提高，各種錯綜復雜的利益主體會試圖和他們進行接觸，以期望自身的利益能夠在行政決策中得到最大體現。而如果沒有較好的預警措施，黨員干部就有可能經不住“糖衣炮彈”的考驗，墮落成為少數利益集團的代言人。西方政治體系下的“政治獻金”實際上就是典型的反面教材。因此，黨組織除了必須擁有嚴明的紀律之外，也需要逐步建立政治基金，使得基層黨組織有為老百姓辦事、為老百姓呼喊的經濟保證。同時，要注意對群眾進行引導，把對黨員、黨務工作者的個人信任升華到對黨組織的政治威望上來，確保是基層黨組織而不是哪個個體、哪個小集團成為未來社區的實際政治核心。

5、打消信息溝通上的不對稱性。基層黨政部門的每一項決策都和老百姓的切身利益密切相關。因此，基層黨組織必須積極打破當前社區內信息不對等的局面，以定期和不定期相結合的聯席會、聽證會、會、問卷調查、來信來訪、上門服務等多種方式，變非正式溝通為正式溝通，變系統外溝通為系統內溝通，變無意識的封閉信息為主動釋放信息，變靜態坐等信息為動態吸納信息，撲下身子，真正了解民情民意，使得群眾的利益訴求不走形、不變樣。