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一、政府采購概述

政府采購是指各級國家機關、（實行預算管理的）事業單位和團體組織，使用財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取依法制定的集中采購目錄以內，或采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。它是規范財政支出管理，強化預算約束的有效措施。

政府采購是隨著國家的出現而產生的，規范化的政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家。一個多世紀以來，作為國家重要的宏觀經濟政策，在經濟的衰退和蕭條時期，政府采購作為擴大內需，調控和振興經濟的手段，發揮了巨大的作用。隨著1994年部分世界貿易組織成員國（WTO組織）簽署《政府采購協議》和聯合國貿易法委員會通過《貨物、工程和服務采購示范法》后，市場經濟發達國家的政府采購進一步向規范化、國際化發展，采購規模不斷擴大，采購過程更加透明，一些國家每年用于政府采購的支出已達財政總支出的30%，甚至更高，與政府采購相關的貿易額約占世界貿易總額的10%。美國聯邦政府每年政府采購總額高達2000億美元以上，是全球最大的政府采購市場。政府采購已被許多國家公認，是管理公共支出、調節經濟運行、維護本國國家和社會公共利益的基本制度和重要手段。

二、我國政府采購改革的現狀

我國政府采購改革從1996年作為國際上公認的、先進的政府支出管理制度在我國開始試點，到1999年是我國政府采購改革的探索階段。這個階段各省市無論在機構設置，制度建設，還是在管理模式上，各不相同，因沒有現成的經驗可以借鑒，所以這個階段的政府采購制度以地方立法為主。1999年至2002年6月29日《政府采購法》頒布，是政府采購改革的全面實行階段。這個階段，財政部在總結各地管理經驗的基礎上，了一系列政府采購規章，為規范政府采購活動，早日形成全國統一的“政府采購大市場”，建立具有中國特色的政府采購制度，奠定了基礎。幾年來政府采購的實踐表明，政府采購是強化財政支出管理，提高財政資金效益的有效手段，在促進黨風廉政建設方面也發揮了巨大的作用。《政府采購法》的頒布，開創了政府采購的新紀元，標志著我國政府采購改革進入了法制化、規范化和科學化的軌道。它的頒布，對規范政府采購行為，提高財政資金使用效益，發揮政府采購在國民經濟中的宏觀調控作用，推進財政支出制度改革，維護國家和社會公共利益，促進國家機關更好地履行職責，保護政府采購當事人的合法權益，抑制腐敗，具有十分深遠和重大的意義。是依法治國方略在財政支出管理中的具體體現。

*市政府采購工作1997年開始試行。改革幾年來，*市在組織建設、制度建設和規范管理等方面，進行了許多積極、大膽、有益的嘗試，政府采購事業發展較快。現將*市政府采購改革的情況簡要介紹如下：

1、*市的政府采購組織機構的設置

目前*市政府采購的組織機構分三個管理層次，即領導決策層、監督管理層、具體實施層。是按照政務和事務分開、管理者和執行者分離的原則建立的新型管理體制。

（1）決策層*市政府采購工作領導小組。

成立于2000年。成員由市監察局、市審計局、市工商局、市物價局和市財政局共同組成。領導小組實行“聯席會議制度”，討論決定*市政府采購的重大政策，解決政府采購中出現的新問題。

（2）監督管理層政府采購辦公室。

1998年籌建，1999年正式成立，是政府采購的日常管理機構。2002年《政府采購法》出臺后，我們根據《政府采購法》，對政府采購辦公室的職責進行了調整，調整后政府采購辦公室的主要職責是：

1）依法代擬*市政府采購管理的地方法規草案，在法定權限內制定*市政府采購管理的規章、制度；規定*市政府采購活動的程序；

2）*市政府采購預算管理

提出*市政府采購年度預算需求，落實*市年度政府采購預算，；擬訂集中采購目錄、政府采購限額標準和公開招標數額標準；監督*市年度政府采購預算的執行情況；確定政府采購資金直接支付的范圍或項目；對采購人預算資金的撥付進行審核；辦理政府采購實物調撥手續；

3）政府采購信息管理

收集、統計、在指定媒體上*市政府采購相關信息；建立*市政府采購專家庫和供應商庫；管理*市政府采購網站；

4）政府采購方式管理

提出并公布*市集中采購目錄和政府采購限額標準；提出并公布*市公開招標采購的具體數額標準；依法審批公開招標以外的采購方式；對采購方式的變更進行審批；

5）政府采購合同管理

制定*市政府采購合同的必備條款；政府采購合同備案；對政府采購合同的制定與履行情況進行監管；對政府采購合同的補充、變更、中止和終止等事項進行審批。

6）受理*市政府采購供應商的投訴；對違反政府采購法律、法規和規章的行為進行處罰。

7）對*市政府采購人員從業人員進行管理。

對市和區縣兩級政府采購監督管理人員進行培訓；對*市政府采購中心和其他經認定的政府采購業務機構進行培訓和管理等；

8）制定*市政府采購供應商資格認證、培訓、考核、備案、監管管理辦法并實施管理辦法。

9）制定*市政府采購評審專家的資格管理辦法；對專家進行政府采購業務的培訓、考核，對專家違規行為進行處理；

10）對采購人進行培訓；

11）對采購機構（含集中采購機構）的政府采購活動進行考核和監督管理；

12）監督、檢查*市政府采購活動的合法性

政府采購法律、法規和規章的執行情況；采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況；政府采購人員的職業素質和專業技能等。

13）*市黨政機關汽車核編。

（3）具體實施層*市政府采購中心。

成立于2000年，是按照“政事分開”原則組建的政府采購的具體執行機構，主要職責是：

1）執行政府采購法律、法規、規章和政策；

2）在法定的權限內，實施集中采購目錄項下的政府采購項目，受托實施其他政府采購業務；

3）對內部工作人員進行教育、培訓、考核和監管；

2、*市政府采購制度的建設

1999年6月1日，市政府以令的形式《*市政府采購辦法》，這是*市政府采購的第一個地方法規。隨后市財政局相繼制定了《*市政府采購工作程序》、《*市政府采購供應商入圍資格規定》、《*市政府采購實物調撥及結算的暫行規定》和《*市政府采購合同管理暫行規定》《*市政府采購社會監督員工作暫行規定》等10個配套的規章制度，市屬各區縣也陸續出臺了60多個行政措施，這些規章和行政措施是*市政府采購法律制度的有機組成部分，進而使政府采購工作有章可循，為政府采購改革的深化，奠定了良好的基礎。

2002年6月29日，全國人大頒布的《中華人民共和國政府采購法》，是我國財政體制改革和財政法制建設的一件大事。它標志著我國政府采購制度的建設進入了一個新階段，今后*市政府采購制度建設要以貫徹落實《政府采購法》為指導思想，以促進公平競爭，保證*市政府采購市場有序發展為目標。

3、*市政府采購規模的拓展

1998年*市首次編制政府采購預算。當年政府采購規模為2億元，節約資金2000萬元。1999年翻了一番，政府采購規模達到4.2億元，節約資金5800萬元。2000年比1999年幾乎翻了兩番，政府采購規模達到11.3億元，節約資金7500萬元。2001年繼續快速增長，達到24.82億元，節約資金1.9億元。2002年再創佳績，完成45.67億元，節約資金2.7億。五年來政府采購總體規模突破88億元，累計節約資金超過6億。

五年來，政府采購支出占財政支出的比重也逐年提高。1998年全市政府采購支出占財政支出的比重為0.88％，1999年為1.5％，2000年為3.4％，2001年為4.5％，2002年達到7.1％。

在政府采購規模不斷擴大的同時，政府采購的范圍也不斷擴大。以政府采購品種為例，1998年政府采購目錄項下僅包括10個政府采購品目，2002年增加到52種；政府采購類型從過去單一的貨物采購，逐步向貨物、服務、工程在內的多種類型擴展。

*市政府采購制度推行幾年來，在市委、市政府的領導下，全面貫徹黨的方針、決議和精神，學習、實踐“三個代表”，與時俱進，開拓創新，有很多做法得到市領導和財政部的認可，可以歸納為“幾個率先”：

（1）在全國率先實行“政府采購聯席會議制度”，使政府采購的決策更加民主、透明；

（2）在全國率先編制政府采購預算，使政府采購納入預算管理；

（3）在全國率先實行政府采購社會監督員制度，使監督機制更加科學、完善；

（4）在全國率先編制政府采購《招標文件（貨物類）范本》，統一招標文件格式。

三、政府采購改革的深化和發展趨勢

《政府采購法》頒布的重要意義之一在于它的歷史性、全局性、戰略性和國際性。作為我國政府采購的基本法，它的頒布施行，給政府采購改革提出了新的要求。主要表現在：

（一）《政府采購法》的頒布實施，要求加強政府采購法律制度建設

《政府采購法》生效后，為保持政府采購法律制度的一致性，首先要求政府采購監督管理部門，根據立法權限，對原有政府采購制度進行清理，修改或廢止與《政府采購法》相抵觸的各項規定，在調查研究的基礎上，依法制定符合《政府采購法》原則、規定的配套制度，初步搭建起我市政府采購法律框架。

政府采購法律制度應包括以下方面：

1、規范政府采購活動的法律制度，具體包括：

規范參加政府采購活動的各類主體的法律制度；規范政府采購活動的程序性規定，政府采購合同的必備條款等；

2、規范政府采購監督管理的法律制度，具體包括：

政府采購評審專家管理辦法、政府采購機構管理辦法、政府采購供應商管理辦法、政府采購質疑和投訴管理辦法等。

（二）《政府采購法》的頒布實施，要求政府采購管理體制的改革繼續深化包括兩個方面：

首先要求集中采購機構與財政部門按照《政府采購法》的要求分離，為《政府采購法》的貫徹實施作好組織準備。其次在機構改革的基礎上，依法劃清政府采購監督管理部門和集中采購機構的職責權限，依法履行職責。

（三）《政府采購法》的頒布實施，要求部門預算管理、國庫制度改革繼續深化.

部門預算改革、國庫制度改革和政府采購改革三者相輔相承，互相促進。例如：政府采購預算的編制以部門預算的編制為基礎，因此政府采購預算的細化和科學化，有賴于部門預算編制的科學化；另外通過簽訂的政府采購合同，往往能夠反映當時同類產品的市場平均價，政府采購監管部門把這些“市場平均價反饋給部門預算編制部門，可為其在編制以后年度預算核定定額時，提供參考，為部門預算改革創造條件。

再如：政府采購作為強化預算約束，反腐倡廉的重要措施，客觀上要求擴大政府采購資金財政直接支付的比例，而這也是國庫制度改革的重要組成部分。

（四）深化政府采購改革，要求學好、用好《政府采購法》。下面對《政府采購法》的相關知識進行簡要介紹：

1、《政府采購法》的適用范圍

（1）從地域看：適用范圍是中華人民共和國境內。

（2）從主體看：《政府采購法》不是只調整某一個部門的法律關系的部門法，，而是要求政府采購當事人各方、政府采購監督管理部門和參與政府采購活動各方共同遵守的行為準則。調整主體包括：

1）政府采購當事人：指在政府采購活動中享有權

利，承擔義務的各類主體。主要指采購人、供應商和采購機構。不包括政府采購監督管理機構。

所謂政府采購活動，指一個政府采購項目從立項開始到政府采購合同履行完畢整個過程中的各項活動，包括管理活動、組織實施活動、糾紛調處活動等。

“采購人”：指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織。它是政府采購的需方。目前《政府采購法》中采購人的概念不包括集中采購機構。這是因為：集中采購機構是特殊的機構，根據《政府采購法》的規定，它的職能是采購人開展采購活動，享有的權利義務與其他采購機構不同，應單獨立法加以規范。

“采購機構”：包括集中采購機構和經財政部門認可的其他政府采購機構。是政府采購活動的中介。

“供應商”指向采購人提供貨物、工程或者服務，在中國境內（不含香港、澳門特別行政區）注冊登記，且在我國境內生產或提供貨物、工程或服務的法人（指具有民事權利能力和民事行為能力的組織。包括企業法人和事業單位法人）、其他組織（指不具備法人條件的組織。包括個體工商戶、農村承包經營戶、合伙組織等）或自然人（指有民事行為能力的中國公民）。是政府采購的供方。

2）政府采購監督管理部門：指監督《政府采購法》

實施的政府管理部門。具體指各級人民政府財政部門和其他有監督管理職責的政府有關部門。

3）其他參與政府采購活動的人員。例如政府采購評審專家、公證人員等。

（3）從采購對象看：是使用財政性資金采購的政府采購限額標準以上的貨物、工程和服務。

1）貨物：指各種形態和種類的物品，包括：原材料、燃料、設備、產品等。

2）工程：指由財政性資金安排的建設工程，包括：建筑物和建筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。

3）服務：指除貨物、工程以外的其他采購對象。

包括：專業服務、技術服務、信息服務、運輸、維修、培訓等。

這里的“貨物、工程和服務”僅限于采購本國的貨物、工程和服務，只有下列三種特殊情形可采購外國的貨物、工程和服務：

1）需要采購的貨物、工程、服務，在中國境內無法

獲取或無法以合理的商業條件獲取的；

2）為在中國境外使用而采購的；

3）其他法律、法規另有規定的。

2、政府采購的基本原則

政府采購的基本原則是政府采購管理和政府采購活動必須遵循的精神、原則。具體包括公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則

（1）公開透明原則指依據《政府采購法》及政府采購相關規定，除評標等依法不能公開的政府采購信息外，能夠公開的程序或活動必須公開進行，包括政府采購項目的信息公開、（具體指采購的數量、質量、規格）采購方式公開、采購程序（具體指招投標活動程序）公開、采購標準公開和采購結果公開等。

（2）公平競爭原則是市場經濟最重要的法則，也是政府采購的基本規則。在政府采購活動中引入競爭機制，首先要求在政府采購在有多種選擇，有多個供應商可以供貨的情況下，要通過公平競爭選擇價廉物美的貨物、工程或服務，提高財政性資金的使用效益，不能搞暗箱操作，偏袒某個供應商；其次競爭必須在公平的前提下有序地進行，

（3）公正原則指在政府采購活動中要公允正當。要求政府采購按照事先規定的條件和程序進行，對所有的供應商一視同仁，不設置歧視性規定，不搞地區封鎖和行業壟斷，供應商自由進入政府采購市場。

（4）誠實信用原則指在政府采購活動中，政府采購當事人應以誠實、守信的態度履行各自的權利義務，不得散布虛假信息、不得有欺詐、串通抱價、作弊等行為。

3、政府采購預算

國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金采購集中采購目錄以內或采購限額以上貨物、工程和服務，要納入政府采購，實行預算管理。

按現行財政管理體制，政府采購預算的編制由有權編制部門預算的部門進行；政府采購監督管理部門負責政府采購預算的匯總。這是政府采購全過程的第一步。經人大審批的政府采購預算原則上要按規定用途使用；政府采購項目的采購結果不能超過預算。

4、政府采購模式

政府采購實行集中采購和分散采購相結合的采購模式。

（1）集中采購指由政府設立的職能機構統一為國家機關、事業單位和組織提供采購服務（簡稱政府集中采購）；或由一個部門統一組織本部門、本系統的采購活動（簡稱部門集中采購）的采購實施模式。因此集中采購的實施主體可以是集中采購機構，也可以是一個部門委托政府采購機構進行。

（2）分散采購指由各預算單位自行開展采購活動的一種采購實施形式。采購人自行采購時，首先要經省級以上人民政府（或由省級以上人民政府授權同級財政部門）批準，并按照批準的政府采購方式進行。

5、政府采購方式

《政府采購法》規定了六種采購方式，分別是公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和財政部認定的其他采購方式。其中公開招標是主要方式，即凡符合公開招標具體數額標準的，首先應當采用公開招標方式，因情況特殊需要采用公開招標以外的政府采購方式的，采購活動開始前需獲政府采購辦公室批準。

公開招標：指招標人按照法定程序，通過招標公告的方式，邀請所有符合招標公告條件的法人或其他組織參加投標，通過公平競爭，產生中標供應商。

邀請招標：指招標人根據供應商的資信和業績，以投標邀請書的方式，邀請特定的法人或其他組織投標，通過競爭，產生中標供應商。

競爭性談判：指采購人通過與多家供應商進行談判，選定最佳供應商的采購方式。

單一來源采購：指由于采購項目的采購渠道單一，或發生了不可遇見的緊急情況，或為保證原有采購項目的一致性或服務配套的要求，只能由一家供應商處獲得商品或服務的政府采購方式。

詢價：即向選定的供應商詢問采購對象的價格，或邀請他們報出價格，采購人在對報價比較后，選擇最低的價格成交的采購方式。

6、政府采購程序

（1）政府采購預算管理的程序

財政部門編制政府采購預算——人大審批——執行政府采購預算——政府采購決算

（2）政府采購預算執行的程序：

政府采購立項——審批政府采購方式——委托采購機構——組織政府采購活動——采購結果報批（審核政府采購項目預算的執行結果）——簽訂政府采購合同——政府采購合同備案——政府采購預算資金撥付

（3）政府采購項目執行的程序

政府采購項目因政府采購方式不同，采購程序也不相同。下面分別按照不同的采購方式，予以介紹：

1）公開招標：

招標信息——制作招標文件——招標公告（包括采購標準）和發售招標文件——招標文件的修改——組成項目評審小組——投標截止和開標日期的確定——評標——政府采購方式的變更——采購結果公開——評審結果的申報和確定——簽訂《政府采購合同》

2）邀請招標：

發出投標邀請書——公布采購標準——確定邀請供應商——采購標準組成項目評審小組——評標——采購結果公開——評審結果的申報和確定——簽訂《政府采購合同》

3）競爭性談判：

成立專家談判小組——制作競爭性談判文件——公布采購標準——確定邀請參加談判的供應商名單——談判——確定成交供應商——采購結果公開——結果的申報和確定——簽訂《政府采購合同》

4）詢價：

成立詢價小組——公布采購標準——確定被詢價的供應商名單——詢價——確定成交供應商——采購結果公開——結果的申報和確定——簽訂《政府采購合同》

7、政府采購資金的撥付

支付原則：財政直接支付和單位支付相結合，統一管理，統一核算，專款專用。政府采購資金的撥付的方式有兩種，一種是將政府采購資金撥付到預算單位，另一種是政府采購資金直接支付。其中政府采購資金直接支付是政府采購改革和國庫制度改革的方向。

政府采購資金直接支付是指財政部門按照政府采購合同的約定，將政府采購資金通過政府采購專戶銀行直接支付給賣方的撥款方式。

按照財政部的有關規定，政府采購資金直接支付有三種方式：

（1）財政全額直接支付方式：指財政部門和采購人，按照先集中后支付的原則，在采購活動開始前，采購人將單位自籌資金和預算外資金匯到政府采購專戶銀行，需要支付資金時，財政部門根據政府采購合同的履行情況，將預算資金和已經匯集的單位自籌資金和預算外資金，通過政府采購專戶一并撥付給政府采購合同賣方。

（2）差額支付方式：指財政部門和采購人按照政府采購項目（指拼盤資金項目）合同中約定的各方負擔的資金比例，分別將預算資金、預算外資金及單位自籌資金支付給政府采購合同賣方。

（3）采購卡支付方式：指采購人使用政府采購專戶銀行借記卡支付政府采購資金的政府采購資金撥款方式。這種方法適用于采購人經常性的、零星的政府采購項目。

上述三種支付方式中，*目前實行了兩種：即財政全額直接支付方式和采購卡支付方式。實行政府采購資金財政直接支付，是減少財政資金流通環節，抑制腐敗的有效手段。隨著政府采購改革的逐步深化，我們將繼續擴大政府采購資金財政直接支付的比例。