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一、構建交通系統懲治和預防腐敗體系的極端重要性

（一）交通系統反腐敗問題存在嚴峻的態勢

1998年開始，我國的交通基礎設施建設進入了一個快速增長期。5年來，全國公路建設的總投資達1.2萬多億元，比新中國成立以來的總投資高出近1倍，使中國的高速公路通車里程躍居世界第二。在取得顯著成績的同時，我們也看到，一些地方、一些部門連續發生了貪污、受賄等嚴重違紀違法行為，出現了“前腐后繼”的現象。如河南省交通廳三任廳長曾錦成、張昆桐、石發亮落馬后，今年又有該省高速公路發展有限公司董事長童言白東窗事發而外逃的事件發生。廣東省交通廳三位廳級干部和省高速公路公司三任總經理被查處后，最近又曝出交通廳長牛和恩因涉嫌收受他人賄賂而出庭受審。我們省也有一些地市如莆田、南平等發生了受賄性質和手段相仿的違法違紀案件。

從各級紀檢監察機關查處的案件看，交通系統一些領導干部違紀違法程度呈上升趨勢，受賄金額越來越大，小額資金的行賄已釣不起貪官的胃口。貴州省交通廳長盧萬里貪污受賄違法違紀金額達6000多萬。鐵某局參加清黃線無標底招標，盧萬里開出的價碼是200萬美元。從作案的手法來看，大多是領導干部利用職權違反規定直接干預和肆意插手招投標、工程分包、物資采購、資金撥付等經濟活動，為他人謀取利益，從中收受巨額賄賂。

腐敗越演越烈，而以勤政廉政來包裝卻越演越秀。曾錦成以寫血書的形式向省委作了保證。石發亮是逢會必講“廉政”，張口不離“黨風”，信誓旦旦“一定吸取沉痛教

訓，要讓廉政在高速公路上延伸”。盧萬里善于作秀，經常出現在工地上，頻頻在媒體上展現勤政的形象。用他自己的話說，是用拼命工作來掩蓋內心的恐懼。江蘇交通廳長章俊元則說，別的地方修一段路倒一批干部，而我這里是修一段路成長一批干部!他還有一個形象的比喻：100—1＝0，就是說一個人干的事再多，如果廉政方面出了問題，一切都白搭。

總的來看，近年來交通系統發生的這些腐敗案件，金額巨大，牽涉人員多，造成了許多腐敗工程和惡劣的負面影響，致使許多承包商為了撈回行賄送禮的經濟損失而不惜偷工減料，造成許多質量低下的豆腐渣工程。河南省因高速公路質量問題，每年維修費高達50億元。這些都給國家造成了重大的經濟損失，也極大地損害了交通系統和交通職工的形象。

（二）交通系統管理體制機制存在明顯的缺陷

交通系統十余名廳級領導干部之所以墮入腐敗深淵，從主觀方面講，是他們放松世界觀改造，背棄了黨的理想和宗旨，私欲極度膨脹的必然結果。但是，其中也暴露出交通系統管理體制機制和監督機制制度等方面存在的問題，必須引起我們高度重視。

一是壟斷性的體制弊端。近幾年來，一些地方為加快交通建設，采取了投資、建設、管理、使用“四位一體”的投資體制和“政企合一”的經營管理模式。這個模式雖然取得了一定成效，但在社會主義市場經濟中越來越顯示出弊端。由于交通建設和管理基本上在其系統內部封閉運行，交通建設方面既是管理者，又是投資者；交通規費通行費收入方面既是收繳者，又是使用者；統貸轉貸資金方面既是受貸者，又是轉貸者；工程招投標方面既當發包商，又當承包商，因此在權力上、投資和管理體制上、監督機制上都存在著腐敗的溫床。

二是權力過分集中。在交通系統一些部門，沒有得到有效監督和制約，一些重大決策的出臺、重大項目的決定，大額度資金的使用往往由主要領導個人或少數人說了算，有的肆意踐踏民主集中制原則，將個人凌駕于組織之上。如盧萬里集貴州省交通廳長、黨組書記及高速公路開發總公司總經理于一身，大權獨攬，在管理體制不健全、監督乏力的情況下，利用職務之便，隨意插手招投標、工程項目、資金調撥等，為他人謀取利益，收受賄賂。貴州省交通廳基建處負責人說，規章制度是有的，但讓誰中標，”槍斃”誰，幾乎由盧萬里一手操縱，所有程序不過是走過場而已。投標審查結果都要報廳黨組復查，最后由廳黨組實際上是盧萬里說了算，致使評標委員會無法發揮實際作用。

三是任意處置權的濫用。在交通建設領域由于管理機制不健全，存在許多潛規則，如要求承包商帶資承包，隨意層層分包，從中漁利，找各種理由進行變更設計，借機增加工程數量，追加工程預算，利用給承包商撥付工程款和借工程驗收機會接受對方賄賂，利用給地方公路建設補助，線路審批權，從中撈取各種“好處費”等。

四是部門所有制形成的裙帶利益共同體。對一些掌有一定權力的管人、管財、管物的重要部門，為了共同的利益，在金錢的驅動下，相互包庇，相互利用，形成了既得利益集團。盧萬里有四大金剛八員虎將，副廳長稱他是“大哥”，春節拜年一個紅包就是30萬元。貴州省紀委有關領導說，盧萬里可以隨意越級提拔任用自己的心腹，使上下級之間形成了一種人身依附關系、錢權交易關系，形成既得利益團伙和腐敗網絡。

五是監督乏力。規章制度形同虛設，上級的監督不到位，同級的監督蒼白無力，對領導干部的監督猶如“牛欄關貓”，毫無作用。而不受約束的權力，必然產生腐敗。正如李向雷在自我剖析中所寫“我（擔任廣東省公路局局長期間）的權力很大，在做決定時，往往是一個人說了算，其他人也不敢反對。所以，沒有監督，要怎么辦就怎么辦”。貴州省紀委駐省交通廳紀檢組負責人說，對“一把手”的監督往往是最薄弱的。盧萬里大案的教訓在于：上級監督下級，太遠；下級監督上級，太難；同級監督同級，太軟；法紀監督，太晚。

（三）構建交通系統懲治和預防腐敗體系迫在眉睫

交通系統暴露出來的腐敗現象觸目驚心，交通系統反腐敗機制存在的缺陷發人深省。因此，構建交通系統懲治和預防腐敗體系迫在眉睫。這不僅是交通系統貫徹落實中紀委三中全會精神、加大反腐倡廉力度的客觀要求，而且是交通系統反腐敗標本兼治的根本措施，同時也是改變交通形象、重塑交通精神風貌、促進交通發展的現實需要。

二、從交通系統的現狀出發，加快構建交通系統懲治和預防腐敗體系

（一）建立交通系統懲治和預防腐敗體系是個系統工程

1、交通系統懲治和預防腐敗體系是一個復雜的系統。按照系統科學的理論，它應當具備整體性、相關性、有序性、動態性、開放性等特性。整體性就是體系中的各要素形成一定結構和功能的有機整體。系統的教育、制度、監督各要素相互聯系、相互依存、相互制約、相互作用，形成了懲治和預防“交通腐敗”的整體合力。相關性就是交通系統的教育、制度、監督各要素密切相關，系統與各要素之間、系統與外界之間密切相關。有序性是指各要素在時空上位置和發展是有序的。一般來說，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。動態性是指系統在時空上的相互關系。它不是靜態的，而是動態發展的。“交通腐敗”有高低發時段、高低發區、高低發部位的不同。開放性是指它與外界環境的物質、能量、信息的交換。重要的是與社會主義市場經濟體制相適應，與政治清明、公平誠信、廉潔高效、和諧穩定的社會環境相適應，努力實現反腐倡廉與經濟社會發展的良性互動，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明的協調發展。

2、建立交通系統懲治和預防腐敗體系是一項系統工程。按照系統工程的理論，首先要制定規劃和策略，明確目標。一般來說，人們追求效能最高、時間最少，費用最省，但不同的要求有不同的重點和組合，必須根據各地交通的實際情況來確定。如把改變目前交通的體制弊端和權力過分集中的問題作為首選，就應以此為目標進行策劃。其次要收集信息，進行加工處理，開展系統分析和系統綜合，設計出各種方案，進行選優。如改變交通建設的投資、建設、管理、使用“四位一體”的投資體制和“政企合一”的經營管理模式，可以有各種不同的分離方案。各地可根據具體情況進行選優。改變權力過分集中問題可以采取轉變政府職能（政企分開、摒棄指揮部做法、實行招標投標制、不得設立政府部門組成的招標定標領導小組等）、外部分權（發改委、財政、建設、交通分權制約，費改稅等）、內部崗位分設（如交通黨組書記、廳長、高速公路公司董事長或總經理不得兼任）等辦法進行選優。然后進行實施和反饋。在實踐中總結經驗，堅持正確的，修正錯誤的，同時再根據需要，重新確定目標，組織實施，達到新的高度，從而逐步建立起交通系統懲治和預防腐敗體系，并使它逐步完善。

（二）建立交通系統懲治和預防腐敗體系必須堅持正確的指導原則

1、必須堅持以“三個代表”重要思想為指導。“三個代表”重要思想是我們黨必須長期堅持的指導思想，是深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的強大思想武器。建立交通系統懲治和預防腐敗體系必須全面貫徹“三個代表”重要思想。

2、必須明確建立教育、制度、監督三者并重的懲治和預防腐敗體系的目標是我們黨對社會主義市場經濟條件下深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭提出的新要求，是加大從源頭上防治腐敗的根本舉措。它的建立帶有創新意義和根本意義。

3、必須與完善反腐敗領導體制和工作機制相結合。建立交通系統懲治和預防腐敗體系必須有實施的主體，也就需要一個能夠實施的領導體制和工作機制。反腐敗工作已確立“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾支持和參與”的領導體制和工作機制。建立交通系統懲治和預防腐敗體系是反腐敗工作的重要組成部分。繼續采用這個體制和機制是正確的，但從創新的意義和管理學的角度分析，這個體制和機制還需完善和科學地設計。

4、必須與建立權力運行機制相協調。形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制和建立教育、制度、監督三者并重的懲治和預防腐敗體系是一致的。建立權力運行機制是社會主義政治文明建設的重要內容，是我國政治體制改革的重要任務。而建立教育、制度、監督三者并重的懲治和預防腐敗體系還涉及物質層面與精神層面的內容。二者是相輔相成、相互促進的。

5、把“六個機制”的建設納入建立教育、制度、監督三者并重的懲治和預防腐敗體系之中。建立懲防體系必須建立一系列懲治和預防機制。“六個機制”包括思想教育機制、制度規范機制、監督制約機制、查案懲處機制、干部保護機制和廉政責任機制六個方面，是符合建立懲防體系的要求的。但建立懲防體系更強調教育、制度、監督三者，更側重于三者并重。

（三）構建交通系統懲治和預防腐敗體系必須堅持重在建設的方針

反腐敗斗爭是一個持續發展的歷史過程。系統工程的建設一定要堅持重在建設的方針。首先要處理好長期性與階段性的關系，要有總體目標和階段性目標，既牢固樹立持久作戰思想，又要通過階段性成果逐步使腐敗現象減少到最低限度。要通過邊整邊立，逐步建立起教育、制度，監督三者并重的懲防體系。

其次要處理好整體與局部的關系，既要有全局意識，對一定時期或某個階級的反腐敗進行統籌考慮和整體安排，確定戰略目標和實施步驟；又要立足當前，重點推進，抓住反腐敗斗爭中的一些重點領域、環節和問題，集中力量進行治理。

再是要在制度建設上下苦功夫。建立權力運行機制，以制度反腐敗，是我們的主攻方向。由于反腐敗斗爭的復雜性和社會變革時期情況的多樣性、多變性，因此在加強制度建設方面，既要完善已有制度，又要建立新的制度規范；既要作好制度的設計和建設，又要加大執行制度的力度。同時要發揚民主，健全法制，創新體制，把反腐敗寓于各項法律和制度之中，切實從源頭上預防和解決腐敗問題。

三、在構建交通系統懲治和預防腐敗體系過程中，堅持教育、制度、監督三者并重

教育、制度、監督三者并重的懲治和預防腐敗體系是一個復雜的系統工程，既包括了從嚴治標的措施，又涵蓋了著力治本的內容。因此工作中不能孤立地只抓一面，而要三者并重，相互促進，相應配套，發揮系統的整體功能。教育是基礎，側重于教化，它是制度和監督的前提；制度是保證，側重于規范，它是教育和監督的保障；監督是關健，側重于督查，它是落實教育和制度的措施。

（一）形成大宣教格局，筑牢思想道德防線

l、反腐敗教育制度化。把反腐敗教育列入黨風廉政建設的規劃中，納入黨委宣傳教育工作的總體布置中，使之與黨建工作同步發展，同時確立黨風廉政宣傳教育工作制度和學習考核制度，明確責任，學習時間、內容，使教育工作經常化、規范化，并保證教育經費的到位。

2、抓好重點對象的教育，確保受教育者受教育到位。交通系統教育對象重點是各級領導干部和在“人、財、物”重要崗位、重要部門以及服務窗口的黨員干部。要突出領導干部這個重點，實施重點教育，做到重點對象重點抓，重點領域重點抓，使教育起到潛移默化的積極作用，讓受教育者不斷獲得正確的行為取向。尤其是“一把手”一定要樹立主動接受教育的意識。

3、突出教育內容，促進自律機制的形成。全面的經常性教育，是促進黨員干部打牢思想政治基礎，筑牢思想政治防線的重點保證。選好教育內容是十分重要的。首先要搞好“三個代表”重要思想教育，解決立黨為公、執政為民問題。其次要加強紀律教育，特別是“兩個條例”的教育，嚴格遵守“四大紀律”、“八項要求”。再次是加強“兩個務必”教育，解決在保證艱苦奮斗作風方面存在的問題。最后要加強從政道德修養的教育，培養廉政主體的良知、良德、良能，營造“廉榮腐恥”氛圍。

4、創新形式，增強教育針對性和實效性。每年定期確定一個教育主題，作為教育載體，以解決突出的存在問題；搞好廉政談話教育，對存在問題的黨員干部進行談話、告誡、提醒；開展示范和警示教育，從正反兩個方面進行黨風廉政教育，特別是運用交通系統部分廳長犯罪案件進行警示教育，或讓違法的領導干部進行現身說法；開展廉政文化教育，舉辦交通系統反腐工作展覽，向黨員干部推薦廉政信息，增強教育的生動性；開展家庭助廉活動，建立家庭監督互助機制，構筑家庭廉政防線。

（二）強化制度建設，規范從政行為

1、圍繞領導干部廉潔自律建章立制。按照黨風廉政建設責任制要求，明確領導干部職責和責任，使領導干部牢固樹立責任意識。完善收入申報制度、個人重大事項報告制度、離職審計制度，把自律和他律結合起來。完善議事制度和公開制度，職權法定化規范化，重大事項集體裁決，做到公開透明。

2、圍繞防腐源頭建章立制。要合理的配置權力，規范建設、用人、財政支配監督機制。認真落實建設工程招投標，經營性土地使用權出讓、產權交易和政府采購四項制度，規范程序，加強監督。尤其是建立交通系統招投標、工程分包、物質采購、資金撥付等規定，完善基本建設招標市場建設及其運行機制，嚴格實行項目法人制、招標投標制、工程監理制、合同管理制，嚴格實行“專家評標”制度。在投資體制中引入責任機制和風險機制，明確責任主體，規范和完善法人責任制和工程質量責任制度，實行工程招標公告，中標公示等社會監督制度，實行規劃、建設、監督、使用分離，加強對人財物管理和使用的監督，實行廉政合同、重點工程紀檢監察派駐等制度，真正做到按制度辦事，靠制度管人。

3、建設懲治腐敗和廉政激勵機制。建立法紀約束懲治機制，凡是觸犯了黨紀國法，都要嚴肅處理，工作失職、決策失誤、行為失范的，按黨紀規定予以處分或實行引咎辭職制。實行廉潔從政考核記分制，設立廉政獎勵基金等，對于自覺遵紀守法，有責任感，認真履行職責，有政績的人給予獎勵，以此推動反腐倡廉工作。

（三）強化監督制約作用，拓寬監督渠道

1、突出對“一把手”的監督。要提高監督和被監督的意識，增強“一把手”接受監督的自覺性。要以各級領導機關、領導干部特別是各級領導班子負責人為重點，落實好上級監督、同級監督、下級監督的各項制度，形成以權力制約權力的工作機制。要切實做好領導干部的述職述廉工作，提高民主生活會質量，積極開展批評與自我批評。

2、加強監督力度，提高監督功效。要切實搞好事前、事中、事后監督。重點放在事前，把工作做在前面，以起到預防、引導作用。事中監督以起到檢查、督查作用，防止出問題。做好事后監督事以糾正問題，及時進行整改。還應建立紀檢部門的糾察制度，對于紀檢部門不履行自己職責而出了問題的，要追究紀檢部門的失察責任。

3、拓寬監督工作渠道。要把黨內監督與黨外監督工作結合起來，在充分發揮黨內監督作用的同時，充分發揮法律監督，群眾監督、輿論監督的作用。要搞好政務公開，增加透明度、讓群眾有知情權。要搞好民主評議行風工作，請群眾參與，增加監督力度。要搞好信訪舉報工作，及時發現，了解問題，提高查辦力度。

（四）教育、制度、監督并重，相互配套、整體推進

1、三者并重，有機結合，相互促進。教育是靠制度、監督來實現的，教育的長期性依靠制度來保證，教育的實效性依靠監督來控制；而制度的執行需要人們的自覺意識來實現，而人們的自覺意識需要教育來引導和灌輸，靠監督來落實；監督也應以教育為本，以制度為目標，離開了教育，離開了制度，監督就是空洞的監督，是沒有價值的監督。因此三者不能就事論事，就問題而解決問題，而要渾然一體，相互貫通。第一堅持不懈地抓好黨風廉政教育工作，為制度建設和監督工作夯實思想基礎。第二把制度建設貫穿于教育和監督的各個環節，同時用制度建設的成果促進和加強教育、監督工作。第三，通過實施監督工作，對發現的問題和漏洞，及時認真改進教育和制度建設中的不足，增強針對性和實效性。

2、相互配套，形成合力，整體推進。工作中要樹立整體意識，確立反腐敗領導體制和工作機制。建立教育、制度、監督工作責任制，形成明確分工、相互協調的教育、制度和監督格局。同時實行年度考核和責任追究制，提供組織保障，真正達到懲防結合、綜合治理的整體功效。