摘要：經過多年實踐，社會主義新農村建設成就斐然，但仍然任重道遠。新農村建設在公共管理方面仍然存在較為突出的問題，基礎差、底子薄、農村基礎管理工作存在薄弱環節，限制了新農村公共管理績效，不利于農村改革和城鄉發展一體化。本文從公共管理視角分析新農村建設在新形勢下面臨的挑戰與問題，并從管理主體與管理客體等幾個方面提出提高農村公共管理效率的對策建議。

關鍵詞：農村公共管理；新農村建設；優化發展

2018年9月《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中明確指出“鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰”，認為“全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村”。雖然經過多年改革建設取得了巨大成就，但是我國農村基礎差、底子薄、發展滯后狀況仍然沒有改變。隨著農村經濟改革與市場化發展，農村經濟發展迅速，農民收入提高明顯，農村經濟社會進入轉型變革的重要時期。農村產業結構變化，農民消費結構快速升級。與此同時，農村公共管理也面臨深刻的時代變化，公共事業發展需要適應農村的變革發展。特別是城鎮化發展和城鄉一體化發展進程加快，農村公共管理環境變化迅速，面臨一系列挑戰，需要面對新時代新要求與時俱進，探索新農村建設公共管理新視角和新方法。

一、新農村建設中公共管理的重要性

社會主義新農村建設需要經濟、政治、社會、文化建設同步進行，而這些都離不開公共管理事業的發展提供基礎保障。農村公共管理不足，不利于農村產業經濟改革發展，不利于提高農民生活質量，影響城鄉一體化建設和新農村建設進程。首先，在農業農村生產改革中，需要政府公共管理強化農業產業化發展。以對農村變化敏銳的洞察力和執行力，轉變政府服務方式，提高農業生產經營管理效率，加強農村市場監管水平，為農村經濟建設提供良好的市場環境。其次，保障農業農村發展安全，化解各類風險。隨著城鎮化發展，城鄉經濟社會發展逐步向協同化方向發展，對農業農村公共管理服務能力提出了更高的要求，以應對城鄉一體化對農村公共事業提出的挑戰，保障新農村順利轉型。最后，社會主義新農村建設的治理有效包括民主治理，保護農民在新農村建設中的合法權益，共享改革發展成果。但是，在全國各地區新農村建設中，由于受到農村傳統治理方式與農民主觀意識不足等因素影響，農民利益嘗嘗受到侵害，需要政府提供更優質的服務，引導正確的新農村建設方向，保障公共服務均等化。

二、新農村建設中公共管理面臨的新形勢

一

公共管理倫理是指在公共管理活動過程中，以公共管理價值的實現為目標而用來調節公共管理主體與公共管理客體之間特定公共管理關系的道德準則。如果說政府治理在農業社會，體現的是一種權力關系，是統治型社會治理模式；在工業社會，體現的是一種法律關系，是管理型社會治理模式；而在后工業社會，體現的則是一種倫理關系，是服務型社會治理模式。公共管理倫理本質上是后工業社會的產物，它體現了國家治理與社會治理范式的根本轉換，它不僅是一種職業道德，更是一種與后工業社會相適應的新型道德形態。①公共管理倫理具有公共性。它在價值層面體現為公共管理活動的公平正義；在公共權力運用方面體現為人民主權和政府行為的合法性；在公共管理活動過程中體現為公開透明與公眾參與；在利益取向上體現為一切活動的最終目的就是公共利益，必須克服私人利益和團體利益；在理念表達上體現為理性和道德，它支持公民社會及其輿論的監督。譬如，公共文化服務體系的公共性體現在文化部門的行政管理活動中，具有逐步擴大城鄉文化事業、文化產業等領域社會化范圍；健全和完善各類文化創業協會和中介組織，使他們有能力承接政府轉變的職能；積極調整文化職能結構，把社會管理和公共服務放在突出位置；建立應急管理機制，逐步完善公共文化服務體系；加強文化決策職能，建立完善文化部門與企業、社會對話溝通的制度等特性。公共管理倫理關系具有開放性。公共領域的本質特征就在于它的開放性，是廣泛地向私人領域和一切社會成員開放的領域。公共管理是公共領域的這一本質特征的充分展現。只有當公共領域擁有充分的開放性，公共性才不只是一個理論追求，而是體現在社會治理實踐中的現實。歷史考察揭示出的事實是：缺乏開放性，都是由于社會治理模式中倫理關系的缺位所致。一旦社會治理模式中擁有了健全的倫理關系，這種社會治理模式就會獲得實質的開放性。公共管理倫理關系的開放性決定了公共管理這一新型的社會治理模式的開放性。公共管理倫理價值目標是服務。服務是公共管理的核心價值觀，在服務型社會治理模式下，服務價值是以公職人員為主體在公共管理活動中創造的一種價值，它以公共管理主體對服務的提供為載體，以公共管理客體需求的滿足為目標。服務價值既是公職人員的一種精神狀態，又是公職人員的一種現實行為。作為一種精神狀態，服務價值表現為公職人員對服務價值的內心體認；作為一種現實行為，服務價值表現為公職人員通過其行動對服務價值的價值創造。②服務是公共管理的終極價值，在公共管理體系中，公共管理的體制、制度、過程還會有服務價值派生出來的次生價值，他們一同構成以服務為核心的公共管理價值體系。服務價值是一個多種子價值融合而成的價值體系，這些子價值包括責任、公正、效率、法治、廉潔等，他們是價值評價主體評價服務價值多少或有無的基本尺度，通過子價值的尺度測量，反映公共管理主體核心價值的實現程度。一個以服務價值為主導的公共管理部門必然是負責任的、公正的、有效率的、法治的、廉潔的，沒有責任、公正、效率、法治、廉潔等也就沒有服務價值本身。公共管理包含有政治管理、政府公共事務、社會公共事務。③基本公共服務屬于社會公共事務的內容范疇，是公共管理的題中之義。在我國，隨著公共服務被確定為政府的基本職能之一以來，“管理就是服務”已經開始確立為各級文化部門的根本理念。公共文化服務的內涵，應該是提供公共文化產品和服務，包括加強城鄉公共文化設施建設、發展文化生產力、公共文化信息，為城鄉居民文化生活和參與文化活動提供必備的保障和創造條件。具體內容包括五個方面：一是“以人為本”的服務理念。二是依法行政的服務準則；三是群眾導向的服務模式；四是績效評估的服務考核，用各類考核指標、評估指標來量化、細化工作標準，使工作機制達到優化；五是過錯追究的服務責任，我國基本公共服務，是建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。公共服務職能的強化將大大推動基本公共服務體系的構建。從公共管理倫理的角度來探討基本公共服務體系的構建，有利于基本公共服務體系的價值實現。

二

根據經濟社會發展階段特征及社會主義國家性質，我國基本公共服務體系構建主要包括六大基本原則：

1、人本性原則。以醫療公共管理為例，生命健康權是公民享有的最基本的人權，醫療衛生服務體系是為公眾健康服務的，源于對健康的需求，公眾產生了對醫療衛生服務的利用，從這個意義上來說，醫療衛生服務體系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同時，人本性還體現在醫療衛生服務過程中，貫徹著“以人為本”的理念，尤其是在醫療服務中要“一切以病人為中心”。從歷史唯物主義的角度來看，人不是純粹的自然物，不是單純的生物人，而是生活在一定社會關系中的社會人。如果在醫療診治過程中，醫方只注重人的生物性而不注重人的社會性，就會陷入舊的生物醫學模式中，忽視人的社會因素、心理因素，忽視人格尊嚴，扭曲醫患關系。隨著時代的發展，人們生活水平不斷提高，社會競爭日益激烈，生活壓力加大，疾病譜和死因譜發生了顯著的變化，單純的生物醫學模式已經不能適應這種變化，一些新變化帶來的新的健康問題，只有用新的醫學模式才能解決，由此，生理-心理-社會醫學模式被提出，并為人們所接受，這一轉變，對醫療服務模式產生了巨大影響，醫療服務領域的理念由原來的“以疾病為中心”轉換為“以病人為中心”，以人為本成為了新型醫患關系的倫理基礎。

2、公益性原則。政府提供的服務是對全體居民的福利，具有公益性。基本公共服務是政府的應盡之職，是公民應享之利，不適用市場交換原則。比如，醫療衛生行業的公益性指的是基本醫療服務的普遍可及性和普遍可負擔性，所謂普遍可及性指的是城鄉居民能夠很方便的看病就診，即解決看病難問題；所謂普遍可負擔性指的是城鄉居民能夠以可承受的價格看病，也就是解決看病貴問題。④如果按照這個定義來考察基本醫療衛生體系的公益性，無論是內容層面還是支撐層面都體現很充分。在普遍可及性方面，抓住了衛生資源公平配置這個根本。衛生資源從廣義上講，是指用于衛生服務的所有生產力要素的集合，從狹義上講，衛生資源是指用于提供衛生服務的人、財、物，即硬性衛生資源。⑤無論是從廣義還是狹義的概念來說，衛生資源都是一種稀缺資源，它是有限的，然而人對健康的欲求是無限的，對衛生服務的需求也是不確定的。衛生資源如何配置才能最大限度的促進國民的整體健康，才能最大限度地實現國民的基本人權？公平配置無疑是最為合理的回答。在普遍可負擔性方面，則主要從改變衛生服務的籌資方式上尋求了突破，用保障衛生籌資的公平來降低了居民的醫藥負擔。具體來講就是健全和完善新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫保和城鄉大病救助及城鎮職工醫療保險，提高保險支付比例，降低居民個人負擔。

摘要：現階段，我國社會經濟快速發展建設中，開始出現新常態特點，公共管理面臨更加嚴峻的挑戰，解決公共管理在新常態下的問題，并且探索針對性解決方法及措施，才能夠有效推動我國社會經濟改革目標全面落實。本文在對新常態內涵進行剖析的前提下，對我國公共管理所存在的困境進行全面分析，最終提出針對出路，希望對政府公共管理水平的提升提供有效幫助。

關鍵詞：新常態;公共管理;困境;出路

新常態經濟形式一經提出就得到了社會各界的高度關注。公共管理工作主要研究對象為社會公共事務，其中包含社會資源、社會問題等多個內容。公共項目主要是按照政府部門所制定的政策，采取的相對應行為規范。社會問題實際上表現在多個方面，例如文化、基礎設施、交通等，這些內容都屬于公共管理范圍之內。

一、新常態發展和理論內涵

新常態實際上是借助全面變革形式，突破傳統思想觀念及模式，構建全新思想觀念及模式，推動社會經濟可持續發展。實際上，新常態是一種經濟術語，第一次出現在2002年美國主流媒體中。我國在對新常態理念研究內，首先也是按照國際經濟態勢研究，逐漸賦予中國經濟本土化內涵。我國經濟發展新常態主要具有四個特征，分別為低經濟增長、高通貨膨脹、公平收入劃分、平衡經濟結構。筆者在對新常態理念在國內外歷程梳理之后，發現新常態理論內涵已經初步成型。新常態有效與社會發展規律相吻合，將經濟建設轉變為常態化，通過有效規范手段，構建社會經濟發展途徑，指導不同領域界定自身角色，進一步保證問題決策選擇科學合理。

二、新常態背景下公共管理的現狀和困境

眾所周知，日本是經濟高度發達的現代化工業國家，但其在工業化發展過程中一刻也沒有放松農業，并從加強對農業的公共管理和社會服務等多方面扶持農業發展，取得很好效果。筆者隨中共中央組織部、農業部“中國中青年領導干部赴日本農業現代化與城鄉發展一體化專題培訓班”進行實地學習考察，粗略了解了日本農業的概況和特點，初步感受了日本農業農村發展的成果，盡管日本與中國國體不同，社會制度不同，經濟發展水平不同，但其通過加強公共管理和社會服務促進農業現代化的做法值得中國學習、研究和借鑒。

一、一體化管理的政府架構實施科學有效的公共管理

公共管理的重要目的是向社會提供公共產品，促進整個經濟社會的持續健康發展。農業公共管理是提供農業公共產品的重要手段。盡管很多社會組織（包括公共企業）參與公共管理，提供公共產品或準公共產品，但無疑，政府機構是實施公共管理、提供公共產品最重要最核心的組織。日本政府對此有深刻理解和成功經驗，突出表現在政府架構設計充分體現職能有機統一的大部門體制，為實施科學有效的公共管理提供了組織保障。日本是實行地方自治的國家，政府機構分中央政府和地方政府。地方政府包括都道府縣和市町村兩個層次，他們都是自治體，盡管存在很多業務聯系，但沒有上下級關系。中央政府設農林水產省（內閣12省之一），是主管日本全國農林水產業的振興、食品的穩定供給、國土與自然環境的保護，以及農村、山村、漁村社區的發展等諸多事務的一個綜合性政府機構。農林水產省設置1個大臣官房（辦公廳）、6個“內局”（內設機構）和2個“外局”（直屬機構，包括林野廳、水產廳），定員約5000人左右。此外，農林水產省在各地有各種派出機構（定員約20000多人），如地方（地區）農政局，是農林水產省按農業地域劃分設置了東北、關東、北陸、東海、近畿、中國四國、九州7個地區農政局，地區農政局下設農政事務所（北海道農政事務所由農林水產省直接派出），日本全國有38個農政事務所。在地方層面，日本各都道府縣均設有主管農業的政府機構———農政部，農政部下也有若干個派出的獨立行政法人性質的科研、教育、推廣和技術執法機構。由此可以看出，日本農業政府機構是一個比較龐大的體系，但各層面、各機構間分工協作配合良好，保證了公共管理的有效實施和公共產品的有效提供，為日本現代農業發展和新村建設提供了堅實的組織保障。

二、專業化服務的社會組織提供健全完善的社會服務

日本農戶每戶耕地面積不足1.2hm2，屬于典型的人多地少國家，提高農戶經營組織化程度和社會化服務水平是其實現農業現代化的根本出路。為適應這一要求，日本于1947年出臺了《農業協同組合法》（簡稱《農協法》），隨后還陸續制定了12項附屬法令，這些法規制度保障了日本農協組織的健康發展。根據日本法令，農業協同組合（農協）是進行農業生產的農民，為了共同進行產品的銷售、農需物資的采購、機械或設施的使用、存款的接收及貸款等，通過個人出資參股而設立，并作為會員進行運營的組織。日本農協組織由全國農業協同組合中央會（JA全中）、都道府縣農業協同組合中央會（JA中央會）和市町村基層農業協同組合（綜合JA）三級網絡組成，日本各級政府對不同層次農協都有扶持補貼政策。日本農協的業務主要有6項：務農指導、金融信用、產品銷售、農資采購、共同利用（設施）和互助共濟（保險）。經過戰后幾十年發展，日本農協組織體系非常健全，幾乎100％的農戶都是農協會員（組合員）。值得一提的是，農協設有“營農指導機構”，聘用營農指導員（全日本約16000人），走村串戶，提供信息，幫助農民制定增收計劃，推廣新品種、新技術，手把手地解決生產中遇到的問題。同時，農協營農指導員還配合政府農政事務所或農業改良普及中心的普及指導員（全日本約8000多人）共同開展農業技術推廣普及工作。日本農協是受農林水產省監督的社會組織，依據法令獨立開展業務，其理事會和監事由農戶會員選舉產生，日本農協的運行充分體現“自愿、平等、民辦、民管、民受益”的原則，通過綜合農協和專業農協兩類社會組織提供高水平、廣覆蓋的社會化、專業化的服務，為農戶的生產生活提供了全方位的服務，為開展健全完善的社會服務奠定了體系基礎，極大地促進了日本農業現代化和城鄉發展一體化。

三、對中國改善農業公共管理和社會服務的啟示

摘要：新公共管理運動是對傳統的公共行政模式進行一系列改革的運動，它有著與傳統的公共行政不同的理論基礎、內容和特征。文章在對新公共管理運動進行述評的基礎上尋求可供我國鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。

關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府

20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。

雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。

一、新公共管理運動的內涵及實質

“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。

黨的十六大以來，中共中央把構建社會主義和諧社會作為加強黨的執政能力建設的一個重要方面，也是當前我們黨在新世紀、新時期所要達到的社會目標，要構建一個和諧的社會,建立一個完善的公共管理制度是非常重要。完善的公共管理制度一定要能夠代表公共利益，即以服務為理念，以公眾為導向，以公共利益為目標，以服務公眾和社會為核心。根據建設社會主義和諧社會的總要求，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。而在和諧社會構建的過程中，公共管理制度的和諧直接影響整個和諧社會的構建。人和自然的和諧、社會的和諧，都體現在公共管理制度是否和諧。政府的公共管理政策及其他制度是否和諧，在很大程度上直接影響著人與自然、人與社會的和諧。

一、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的必然要求

建設和諧社會對于我們面對當前我國經濟社會發展過程中的嚴峻挑戰，解決現實中存在的各種矛盾和沖突具有重要意義。從2002年黨的十六大提出全面建設小康社會戰略目標，到2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，再到構建和諧社會，是一個對于經濟社會發展逐步深入認識的過程。它是立黨為公，執政為民，加強和改進黨和政府的建設，推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器，是新勢下做好各項工作的指導思想和根本要求。

第一，構建和諧社會為公共管理建設指明了方向。我國加人WTO后，同時進入全面建設小康社會和現代化建設的新階段，改革、發展和穩定都面臨著新的任務，社會經濟生活還存在著各種各樣的問題。只有按照構建和諧社會的要求才能使政府工作和政府職能建設始終保持正確的方向，真正履行好政府擔負的各項職責，更好地完成新形勢下的改革、發展、穩定等各項任務。

第二，構建和諧社會是公共管理建設的核心問題。根據構建和諧社會的要求，公共管理建設的核心問題就是保持黨和政府與各個發展領域的密切關系，出發點和落腳點都要歸結到立黨為公、執政為民上來。堅持把人民群眾的利益是否實現，人民群眾面臨的問題和困難是否得到解決，人民群眾對政府工作是否滿意，作為檢驗公共管理建設是否取得實際成效的根本標準。

二、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的重要途徑

摘要：新公共管理運動是對傳統的公共行政模式進行一系列改革的運動，它有著與傳統的公共行政不同的理論基礎、內容和特征。文章在對新公共管理運動進行述評的基礎上尋求可供我國鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。

關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府

20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。

雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。

一、新公共管理運動的內涵及實質

“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。

黨的十六大以來，中共中央把構建社會主義和諧社會作為加強黨的執政能力建設的一個重要方面，也是當前我們黨在新世紀、新時期所要達到的社會目標，要構建一個和諧的社會,建立一個完善的公共管理制度是非常重要。完善的公共管理制度一定要能夠代表公共利益，即以服務為理念，以公眾為導向，以公共利益為目標，以服務公眾和社會為核心。根據建設社會主義和諧社會的總要求，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。而在和諧社會構建的過程中，公共管理制度的和諧直接影響整個和諧社會的構建。人和自然的和諧、社會的和諧，都體現在公共管理制度是否和諧。政府的公共管理政策及其他制度是否和諧，在很大程度上直接影響著人與自然、人與社會的和諧。

一、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的必然要求

建設和諧社會對于我們面對當前我國經濟社會發展過程中的嚴峻挑戰，解決現實中存在的各種矛盾和沖突具有重要意義。從2002年黨的十六大提出全面建設小康社會戰略目標，到2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，再到構建和諧社會，是一個對于經濟社會發展逐步深入認識的過程。它是立黨為公，執政為民，加強和改進黨和政府的建設，推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器，是新勢下做好各項工作的指導思想和根本要求。

第一，構建和諧社會為公共管理建設指明了方向。我國加人WTO后，同時進入全面建設小康社會和現代化建設的新階段，改革、發展和穩定都面臨著新的任務，社會經濟生活還存在著各種各樣的問題。只有按照構建和諧社會的要求才能使政府工作和政府職能建設始終保持正確的方向，真正履行好政府擔負的各項職責，更好地完成新形勢下的改革、發展、穩定等各項任務。

第二，構建和諧社會是公共管理建設的核心問題。根據構建和諧社會的要求，公共管理建設的核心問題就是保持黨和政府與各個發展領域的密切關系，出發點和落腳點都要歸結到立黨為公、執政為民上來。堅持把人民群眾的利益是否實現，人民群眾面臨的問題和困難是否得到解決，人民群眾對政府工作是否滿意，作為檢驗公共管理建設是否取得實際成效的根本標準。

二、建立完善的公共管理制度是構建和諧社會的重要途徑

摘要：新農村建設視角下，廣大農村公共管理體系建設取得了顯著成就，但城鄉二元發展的遺留問題仍給新農村建設造成不同程度的負面影響，體現在公共管理法律支持體系建設不完善、資源投入系統均衡性與針對性有限等方面。因此，新時期優化農村公共管理體系建設不僅要加快法律支持體系建設，夯實依法治理基礎，也要實事求是、因地制宜地提高資源投入系統的均衡性與針對性，加強教育培訓，提高管理人員隊伍的整體素質。

關鍵詞：新農村建設；農村；公共管理；體系

“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題”。在堅持農業農村優先發展的戰略中，產業興旺固然是直接左右廣大鄉村人口生活水平的核心因素，而公共治理是決定農業產業化、科學化、現代化發展的關鍵。建設新農村不僅要大幅增加鄉村人口的物質收入，還要建設生態宜居、鄉風文明的鄉村生活環境，全力推動鄉村公共治理水平加速發展。

1新農村建設視角下農村公共管理體系建設成就

1.1各項基礎設施建設水平大幅提升

隨著新農村建設進程的不斷加快，廣大鄉村地區的公共管理體系建設發生了前所未有的變化，其中最顯著的是各項基礎設施建設水平的大幅提升。例如許多偏遠鄉村和山村基本實現了通水、通電，改變了千百年來農村地區只能挑水吃、煤油燈照明的陳舊落后面貌。即便是在少數極端貧困地區，政府也通過易地搬遷的方式重新安置，使這些地區的村民從此過上衣食無憂的新生活。經過數10年基礎設施建設，廣大農村地區已基本實現了路路通和村村通，也就是實現了道路硬化與通信線路全覆蓋，更有大量鄉村地區實現了互聯網全面普及。

一、GIS在公共管理中的應用

1997年，國務院學位委員會和原國家教委在《授予博士、碩士學位和培養研究生的學科、專業目錄》中設立了管理學門類，設置了公共管理學、管理科學與工程等共5個一級學科，其中公共管理學一級學科下設行政管理學、社會醫學與衛生事業管理學、教育經濟與管理學、社會保障學和土地資源管理學5個二級學科[6]，而在這些領域GIS均有所涉及，為國民經濟社會的發展起到了不可低估的作用。（一）GIS的行業應用概覽。在人類所接觸到的信息中有80%與地理位置和空間分布有關，地球空間信息是信息高速公路上的貨和車[7]。在國外，從西方公共管理研究方法發展來看，科學化主要體現在兩個方向：一是強調運用自然科學的計量分析方法和數學模型建構世界；第二個方向就是空間化與數字化，它關注政府、經濟與社會現象的空間變化和相互作用[8]。在國內，從GIS在我國各行各業中的實際應用來看，它涵蓋了政府、公共安全與應急減災、公共事業、教育、交通運輸、自然資源和商業與公共服務6大方面的37個主要功能（如表1所示），特別是在政府部門，GIS在城市治理、社區規劃、公共安全、應急管理以及教育醫療服務等方面發揮著重要的作用。/sectorapplication/generalview/（二）GIS與公共管理可視化。GIS的特點之一，是將復雜的、晦澀的數字可視化，以地圖的形式呈現，讓受眾一目了然。例如“一帶一路”的地理空間認知和大數據支持[9]、大數據時代的數字城市管理[10]等，GIS能夠演示政策變遷的歷史和演化過程，能夠分析數字背后的地域相關性，能夠提高城市政府決策過程的透明度以及提升政府的決策品質與程序。而可視化于教學方面，是將知識通過可視化的形式傳授出來，它能有效解決隱性知識難以傳播的問題。其實質是將知識通過顯性化的圖解手段表示出來，形成能夠作用于人體感官的知識外在表現形式，從而促進知識的傳播和創新[11]。在GIS常用的可視化工具中，美國的ArcGIS、國產的超圖（SuperMap）等都在各個行業得到了廣泛的應用。以ArcGIS為例，它是美國Esri公司的主打產品，全球市場占有比最高（約43%），它具有強大的空間分析和可視化功能，可以用來做鄉村振興戰略中精確到戶的精準扶貧，區域協調發展戰略中的板塊差異比較，新型城鎮化戰略中幼兒園、小學、醫院等公共資源的布局調整，以及健康中國戰略中的流行病傳播與預防等。它不僅可以向決策者提供更為直觀的決策依據，更可以向普通百姓提供簡單易懂、便于執行的政策內容。但是，就國內目前已經開設的GIS相關課程來看，如地理信息系統導論、遙感導論、數據庫編程與開發等，其課程內容的理論性和技術性都過強，這對于公共管理專業的本科生（多是以文科高考生為主）來說接受起來速度較慢，并不完全適合。需要建立一套符合文科生知識結構和接受能力的、符合公共管理學科發展時代特征的GIS課程體系。

二、課程改革的目標和內容

GIS可以使公共管理理論更接“地氣”，這對于公共管理類本科生以及眾多奮戰在各級政府一線崗位的MPA學員而言都至關重要，這便于他們更好地理解政策、制定方針。課程以案例教學為主，降低GIS、遙感等方面的理論傳授難度，減少軟件二次開發及編程環節，取而代之用鮮活的案例作為公共管理本科GIS課程改革的重點。（一）課改目標。1.提升學生運用現代信息技術的技能。隨著信息化社會的不斷推進，政府部門每天都要和各種各樣的海量信息打交道，相關人員需要具備處理現代復雜信息的能力。而在人類所接觸到的信息中，有80%與地理位置和空間分布有關，對于地球空間信息來說，它就是“信息高速公路”上的貨和車[12]。對于公共管理類的GIS課程而言，需要培養能夠駕馭“信息高速公路”的人才，但與理工科GIS課程要有所區別（就業市場導向，GIS相關公司多需要工程開發、軟件開發和銷售人員），重在軟件的應用而不是重在軟件的開發。通過課程培養公共管理本科生具有信息管理的思維和GIS軟件基礎操作的能力，并能夠在和專業技術人員討論系統架構的過程中，準確地描述出系統建設和升級的具體需求。2.增強學生處理公共管理實際問題的能力。圍繞設立并優化公共管理專業的GIS課程這一目標，在公共管理的行政管理、公共事業管理、教育經濟管理、醫療衛生管理、土地資源管理以及城市管理6個方向上進行案例研究。以工作中的實際問題進行情境導入，先進行外業操作，通過現場勘測、調研訪談、搜集數據加深對問題的理解，而后的內業操作將以點帶面，通過案例教學逐步了解ArcGIS、ENVI等軟件的基礎操作程序，一步一步拓展到常用的空間分析功能，到最后的可視化地圖制作和對策建議，向學生展示一個完整的政策分析過程，便于其將內容拓展應用到相似的情境中。綜合運用“課堂教學服務”和“實用導向”的原則制定實踐教學內容[13]，使學生對復雜的公共管理問題產生濃厚的興趣，提高學生的創新能力，提升學生學習的自主性和創造性。3.滿足大數據時代政府治理的新需求。大數據時代的政府治理，對于數字政府建設、公共政策模擬以及公共管理科學化有著巨大的需求。數字政府實質是“政府運用地球信息系統、遙控、遙感、網絡、多媒體、虛擬仿真等高新技術搜集信息、整合信息、產生信息，并依據所產生的信息對城市和社會實施有效管理的技術手段”[14]。而GIS的特點之一就是運用地學大數據幫助政府部門做出科學決策，在推進我國新型城鎮化和生態文明建設，國土空間規劃與城鄉一體化發展，鄉村振興與精準扶貧，地緣政治治理與“一帶一路”發展等方面給予理論、方法和技術的支撐。（二）課改側重。課程改革需要結合授課對象的特點，發揮公共管理類文科生地理學基礎的優勢（多數省份的文科生學習過三年的地理課程），規避其在抽象思維和計算能力方面的相對劣勢，適當弱化關于坐標轉換、算法原理和編程開發等內容，而突出更為實用的“拿來主義”。1.側重豐富公共管理本科實驗課程內容。公共管理本科課程實驗環節較少，以至于部分用人單位反饋畢業生只會紙上談兵，缺乏實際的動手實驗能力。因此，GIS在公共管理中應用的課程，需要結合學生特點，從公共管理的角度出發，適當弱化坐標系統、地理符號、拓撲關系、空間句法等地學方面的內容，弱化數據庫建模、定制開發、編程等計算機軟件方面的內容，而著重強化ArcGIS在公共管理、公共服務等方面的操作和應用，將公共管理的部分理論更直觀地在地圖上表達。2.側重培養學生GIS軟件的操作能力。GIS可以令公共政策定量化和可視化，做到精準投放、執行高效。在傳統的公共管理研究方法中，強調文獻分析和政策解讀，但現今各地政府在全力提高治理能力的過程中，更需要有科學數據、空間影響等方面的分析做支撐，GIS可以將政策效果模擬并可視化，易于領導決策，避免“三拍”政策的出現，同時便于公眾理解。對于學生來說，既能夠“遇到問題找工具”，又能夠“拿著工具找問題”，通過課程學習能夠迸發出解決傳統公共管理問題的創新思維。3.側重培養公共管理本科生的地學思維能力。地學思維能力可以有助于公共政策更好地“落地”。之前公共政策制定后在執行環節受阻，是因為政策執行時并沒有充分考慮到自然地理環境和人文地理環境對公共政策效果的影響，或是不同微環境對決策執行的影響。簡單地說，傳統的公共管理更多是“自上而下”的管理，但課程擬通過多智能體模型（Multi-ABM）等案例分析，更多地培養學生“自下而上”的思維能力，更加符合黨中央強調的“以人為本”治理能力提升的時代精神。4.側重培養公共管理本科生處理大數據的能力。大數據是時展的趨勢，具有大數據的5V特點（IBM提出）：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價值）、Veracity（真實性），對于政府部門來說，掌握大數據有利于構建和諧社會（網絡輿情監督和犯罪熱點區域治理等），有利于推進城鄉建設（公眾需求分析和公共設施布局等），有利于提高地方公共財政的經濟性（公共設施效用評價和政策精準投放等），課程通過案例教學提升本科生對于大數據的理解和認識，以及大數據是如何在政府管理中發揮功效的。

三、課程改革的前景及展望

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，研究GIS在公共管理本科教學的課程開展，從理論上看，這短期內對于拓展公共管理本科生的科學視野、提升其知識技能有著重要意義；長期來看，則對于地方政府適應大數據時代、適應數字政府治理有著非凡的意義。（一）課改前景。探索GIS在本科實驗教學中如果能夠增加GIS應用環節，將能夠大大增加公共管理本科生的動手能力，提高公共管理的技術水平和應用GIS挖掘時空數據信息的能力，有利于將決策依據空間化、定量化和可視化，從而為決策部門提供最為基礎和最為可靠的科學依據。對于公共管理本科生而言，一方面，這能讓他們多掌握一門實用技能，就業后更受用人單位認可；另一方面，這能夠讓他們更加清楚考研深造的專業選擇和未來研究方向的選取。（二）課改展望。一直以來，公共管理的科學性都受到非議，這一方面是因為公共管理學科相對于其他學科來說出現的時間短，自己的學科體系建設尚不完善；另一方面，缺乏足夠可驗證的重復試驗是其飽受詬病的重要原因。而從西方公共管理研究方法發展來看，公共管理的科學化主要體現在兩個方向，一是強調運用自然科學的計量分析方法和數學模型建構世界；第二個方向就是空間化與數字化，它關注政府、經濟與社會現象的空間變化和相互作用[15]。可見，在本科階段植入GIS的相關教學與訓練，能夠從一個新的視角向學生展示公共管理學科的魅力，在公共管理學科已有的傳統理論和研究方法基礎上進行傳承和拓展，有助于公共管理學科的升華，培育出更適應時代要求的公共管理學科人才。