第一章總則第一條為進一步深化投資體制改革，提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規范政府投資建設程序，按照“投資、建設、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，依據《國務院關于投資體制改革的決定》和相關法律、法規制定本規定。第二條本規定所稱的代建制，是指政府投資項目通過招標等方式，選擇社會專業化的項目管理單位（簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。第三條推行代建制本著“先行試點，逐步推廣”的原則。根據我省的實際情況，試點項目首先在省級非經營性政府投資項目中進行，在此基礎上，再逐步推廣。實行代建制的省級非經營性政府投資項目主要包括：（一）黨政機關、人大政協、事業單位、人民團體等總投資規模在500萬元以上的辦公業務用房及培訓、教育中心；（二）教科文衛體、民政及社會福利等總投資規模在500萬元以上的社會事業項目；（三）監獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所等總投資規模在500萬元以上的政法設施項目；（四）其他總投資規模在500萬元以上的公用事業項目。第四條政府投資綜合管理部門負責代建制的指導、協調、綜合監管工作。財政、審計部門對代建制項目的財務活動實施財政管理和監督，省級其它有關行政主管部門按照各自職責監督管理。使用單位作為項目法人，負責項目代建活動的實施和管理。代建單位負責代建項目建設。第五條代建項目可以采用全過程代建方式，即由代建單位對代建項目從項目建議書批復后開始，經可行性研究、設計、施工、竣工驗收，直至保修期結束，實行全過程管理。也可以采用分階段的代建方式，將代建項目分前期和實施兩階段委托代建單位進行管理。第六條代建制實行合同管理制，由政府投資綜合管理部門、使用單位、代建單位三方簽訂《項目代建合同》，在滿足項目功能的前提下，確定項目的投資、質量和進度要求。代建項目實行履約擔保制度，具體履約保證金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定。履約保證金管理辦法另行制定。第七條代建項目執行基本建設程序，遵守有關投資項目管理的各項規定。

第二章權利義務第八條符合下列條件的組織，可以向政府投資綜合管理部門申請代建單位資格：（一）具有獨立法人資格；（二）具有相應的資質和同類工程建設管理經驗；（三）具有相應的建設管理能力；（四）具有相應的資金實力。第九條政府投資綜合管理部門會同行業主管部門，本著“競爭、公開、公平、公正”的原則制定代建單位資格評審的具體規定，組織代建單位資格評審和資格認定。第十條政府投資綜合管理部門的權利義務：（一）通過招標等方式選擇確定代建單位；（二）審批項目可行性研究報告；（三）審批初步設計；（四）下達年度投資計劃以及資金調整計劃；（五）協調工程建設中的重大問題；（六）依法進行稽查和監管，查處違規行為；（七）組織代建項目的竣工驗收。第十一條使用單位的權利義務：（一）負責項目建議書編制及辦理立項、規劃等報批手續；（二）負責提出建設標準和使用功能等；（三）參與確定代建單位及項目招標活動，監督工程建設；（四）負責建設資金的籌措與結算；（五）提出年度投資建議計劃，經批準后，下達給代建單位；（六）對工程設計變更的合理性提出建議；（七）組織審核工程決算，并報有關部門審批。第十二條代建單位的權利義務：（一）工程前期征地、拆遷和建設條件落實、協調；（二）根據合同要求辦理或協助辦理項目報批的相關手續；（三）在全過程代建中，負責建設方案和可行性研究報告、初步設計、施工圖設計編制和報批工作；（四）負責辦理開工報告、建筑許可證等工程實施中有關手續；（五）負責工程勘察設計、監理、施工和材料設備采購等招標工作；（六）負責有關合同的洽談、簽訂以及合同履行的全過程管理；（七）按項目進度要求上報年度投資建議計劃，并按月向使用單位和有關部門上報工程進度和資金使用情況；（八）審核、簽證工程進度報表及提出進度撥款意見；（九）負責施工中出現的工程設計變更的報批手續；（十）協助工程中間驗收和竣工驗收，編制工程決算，負責項目竣工及有關技術資料的整理匯編。

第三章代建程序第十三條對省級非經營性政府投資項目，政府投資綜合管理部門在批復項目建議書中，確定該項目是否實行代建制，并明確具體代建方式。第十四條采用全過程代建的，項目建議書批復后，由政府投資綜合管理部門按照國家和省有關規定，通過招標等方式確定代建單位采用分階段代建的，由政府投資綜合管理部門在項目建議書批復后和初步設計批復后按照國家和省有關規定，通過招標等方式分別確定代建單位。第十五條代建單位應遵照國家和省有關規定，按照《項目代建合同》要求開展前期工作，前期工作必須達到國家有關規定。第十六條代建單位根據估算控制概算、概算控制決算的原則，按中標的投資估算，實行限額設計，控制可研報告的投資估算、初步設計概算。政府投資綜合管理部門委托具有相應資質的社會中介機構對代建項目的初步設計概算進行評估認證后，根據評估結論對初步設計進行審核批復。使用單位根據批準的概算確定相應的代建合同約定投資額，并作為代建單位控制投資和對其考核管理的依據。第十七條代建單位在項目建設期間，按照國家和省有關規定，組織實施工程的招標、設計、采購、監理和施工等。第十八條代建項目建成后，必須按國家有關規定和合同約定進行竣工驗收。第十九條自項目竣工驗收合格之日起，代建單位應在三個月內按財政部門批準的資產價值向使用單位辦理資產交付手續。第二十條代建單位按照《中華人民共和國檔案法》等有關檔案管理的規定，建立健全有關檔案。項目籌劃、建設各環節的文件資料，嚴格按照規定收集、整理、歸檔。向使用單位辦理移交手續時，一并將工程檔案、財務檔案及相關資料向使用單位和有關部門移交。第二十一條政府各有關部門按照各自職責對代建項目依法進行監督檢查。

第四章資金管理第二十二條政府投資綜合管理部門根據相關法律法規審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達年度投資計劃；政府撥款資金由財政部門根據下達的年度投資計劃、年度支出預算、工程進度、相關合同等，直接撥付給代建單位或施工企業以及其它相關單位；自籌資金及其它配套資金由使用單位根據政府投資綜合管理部門的年度投資計劃直接撥付給代建單位。政府投資綜合管理部門、財政、審計、監察等部門對項目資金撥付進行監督。第二十三條代建單位應嚴格執行國家的財務會計制度，設立專項工程資金帳戶，專款專用，嚴格資金管理。第二十四條代建項目管理費為代建單位在項目前期、實施、驗收階段發生的管理費用，不包括代建單位自行承擔代建項目可行性研究、招標、設計和監理等咨詢服務費用。代建項目管理費計入項目初步設計概算，以此取代原建設單位管理費。代建項目管理費的指導性標準另行制定。第二十五條核定的投資有下列情況之一的，由代建單位提出，經使用單位同意，并由政府投資綜合管理部門會同財政、行業主管部門批準后方可變更。（一）不可抗力；（二）國家重大政策調整；（三）因使用單位要求，內容、標準等設計方案有重大變更，累計額超過項目概算10％的或投資超過金額在500萬以上的；（四）因受地質等自然條件制約，施工圖設計時有重大技術調整。

第五章獎懲規定第二十六條代建工作結束后，根據代建單位管理目標完成情況，給予獎勵或處罰。第二十七條項目建成竣工驗收后，并經工程決算審核批準后，在保證工程質量的前提下，如決算投資比合同約定投資有節余，獎勵資金從項目節余資金中開支。獎勵資金按節余資金的10％到30％提取，但最高獎勵金額不超過200萬元，其它節余資金按原投資比例分配。第二十八條代建單位未能完全履行代建合同，擅自變更建設內容、建設規模、建設標準，致使工期延長、投資增加或工程質量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從代建單位的履約保證金中補償；履約保證金額不足的，相應扣減代建項目管理費；代建項目管理費不足的，由代建單位用自有資金支付。政府投資綜合管理部門及有關單位工作人員在代建項目實施過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，依法給予行政處分，有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章附則第二十九條各市、縣（區）政府投資項目實行代建制管理可參照本規定執行。第三十條本規定自頒布之日起實施。

1、“代建制”的含義及發展現狀

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉化。國內一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經驗。通過“代建制”，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。

結合各地試點的成功經驗，國務院于2004-07-16了《關于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”,“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規范依據。

“代建制”是對我國政府投資的建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。“代建制”含有“代建”和“制度”雙重含義，代建是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理公司代為建設直至交付使用。制是指制度，規定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內涵，是結合國情的一項政府管理創新。由政府選擇有資質的項目管理公司，作為項目代建人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領域改革的不斷深化，在政府投資的建設項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預見，代建制即將進入一個高速發展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設、監管和使用多位一體的模式，該模式發揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負責投資審批監管建筑市場，又直接組織工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成爭項目、爭資金，導致釣魚工程和超規模、超標準、超預算、拖延工期，甚至因資金缺口出現而拖欠工程款等現象的產生。四是政府投資工程各自組織建設，難以實施有效監督，難以及時糾正建設過程中的違法違規問題，也不能適應市場化改革的需要。

摘要：政府投資項目采用代建制模式，實現了項目的專業化管理，有利于提高項目的投資效益。但是，作為代建制的業主，必須高度重視委托帶來的逆向選擇與道德風險，分析了這種風險，并采取一系列的風險防范和控制措施，進行有效的風險管理。

關鍵詞：代建制；委托；風險管理

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0前言

代建制是指投資主管部門通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的建設實施，并嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成竣工驗收后移交使用單位的制度。代建制是我國項目管理模式的創新，它的目的是保證工程質量，提高投資效益，實現項目管理的專業化和科學化。然而，代建制模式由于業主和人之間信息不對稱，也存在著一定的風險。于是如何監督和制約代建方，避免和控制風險，是業主必須解決的問題。

1委托理論

編者按：本文主要從地代建制的實施情況；地代建制的主要特點；地政府投資項目管理體制改革的借鑒經驗；信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色進行講述。其中，主要包括：市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索、政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點、強調政府投資項目年度計劃安排的重要性、代建項目的選定范圍、代建單位的資質管理、代建單位的確定辦法、代建單位的代建內容、控制投資的措施、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據項目性質的不同而不同，沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案、加強政府投資項目的計劃管理、代建制模式的選擇、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理、科學決策，避免隨意性、非盈利性政府投資項目、盈利性政府投資項目等，具體材料請詳見：

積極推進政府投資項目管理體制改革是當前各地政府和相關職能部門的一項重要工作。總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進專業化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質量和投資等方面進行全方位的專業化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中“投資、建設、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設工程質量。從全國范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對政府投資項目管理體制進行了大膽的改革和實踐，取得了顯著的成績并積累了相當豐富的經驗。

*市政府有關領導、發改委、財政局等相關職能部門一直關注政府投資項目建設管理的體制改革，并進行了長期的探索和研究。2003年8月，以*市殯儀館新館項目、*市疾病預防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設項目財務為突破口，*市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經過半年多的試點，目前三個代建項目進展順利。為了總結我市代建試點的工作成果，學習先進地區在政府投資建設管理體制改革方面的先進經驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由*市發展和改革委員會和*信托相關人員組成的考察團專程赴*、*等地，實地考察當地政府投資項目的代建制實施情況。經過與當地相關部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認識，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實施情況

*市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當年的*江北機場建設過程中就進行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內其他幾個機場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優勢得到了充分的體現。此外，*市紀委大廈、博物館、市人大、機關生活住宅小區等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設成本。在試點成功的基礎上，*市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進行了學習和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，*市政府分別出臺了《*市政府公益性項目建設管理制暫行辦法》和《*市政府投資項目管理辦法》，以法規的形式對該市的政府投資項目進行了規范。

*市政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前*市預算內外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，*市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。

積極推進政府投資項目管理體制改革是當前各地政府和相關職能部門的一項重要工作。總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進專業化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質量和投資等方面進行全方位的專業化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中“投資、建設、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設工程質量。從全國范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對政府投資項目管理體制進行了大膽的改革和實踐，取得了顯著的成績并積累了相當豐富的經驗。

蘇州市政府有關領導、發改委、財政局等相關職能部門一直關注政府投資項目建設管理的體制改革，并進行了長期的探索和研究。20*年8月，以蘇州市殯儀館新館項目、蘇州市疾病預防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設項目財務為突破口，蘇州市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經過半年多的試點，目前三個代建項目進展順利。為了總結我市代建試點的工作成果，學習先進地區在政府投資建設管理體制改革方面的先進經驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，20*年4月13日至20日，由蘇州市發展和改革委員會和蘇州信托相關人員組成的考察團專程赴*、*等地，實地考察當地政府投資項目的代建制實施情況。經過與當地相關部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認識，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實施情況

*市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當年的*江北機場建設過程中就進行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內其他幾個機場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優勢得到了充分的體現。此外，*市紀委大廈、博物館、市人大、機關生活住宅小區等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設成本。在試點成功的基礎上，*市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進行了學習和提高，20*年12月18日和20*年11月25日，*市政府分別出臺了《*市政府公益性項目建設管理制暫行辦法》和《*市政府投資項目管理辦法》，以法規的形式對該市的政府投資項目進行了規范。

*市政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前*市預算內外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，*市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。

二、*、*等地代建制的主要特點（以*為例）。

隨著我國經濟的高速發展，使得政府投資項目代建制這一新的項目管理方式得以出現，并迅速得到推廣。鑒于委托人及代建人對于招標采購認識不足、現有招標采購制度保障措施不足、市場監督體系不完善、標后管理機制不健全、評標環境及流程不規范等因素造成了代建制項目招標采購活動中出現了很多的問題。這些問題是什么，又該如何解決呢？

代建制的概念

1.什么叫代建制。代建制源自于美國的CM項目管理模式，即為業主提供項目管理的服務，在中國代建制主要指政府部門（以下簡稱“委托人”）通過招標的模式，來進行社會專業化項目管理單位（以下簡稱“代建人”）的選擇，對于項目投資管理跟建筑組織實施工作進行負責，在項目建成之后再交付給使用單位（以下稱簡“使用人”）的一種制度。2.代建制下各利益主體之間的關系。代建制從本質上來說是一種委托關系，在我國，代建制項目利益主體眾多，包括委托人、代建人、使用人、承包人等。

代建制項目招標采購現狀及問題

代建制從2004年實施以來，已經在包含養老、學校、展覽館等大型基礎建設項目建設中起到了重要的作用，但是隨著代建制項目的不斷發展與增多，基于現有代建模式下的很多招標采購問題也凸顯出來。1.認識不足、權責不清，造成招標采購混亂。委托人與代建人對于依法招標的認識不足。首先，盡管《招標投標法》頒布實施多年，但在代建制項目上仍有很多委托人及代建人因為法律意識淡薄而沒有依法招標意識。其次，委托人及代建人對招標的實質認識錯誤，把招標采購目標僅僅設定為流程依法合規即可，達不到招標的效果。再次，一些委托人及代建人對招標采購活動是博弈的實質認識不足，無法妥善處理各利益主體之間的關系。代建制項目委托人、使用人、代建人在項目建設中職責不清。投資、建設、監管、使用分離，各方相互制約的責任權利以及義務不夠明確與清晰。代建實施過程中溝通協調任務繁重，對代建制推行的目的，許多委托人往往認識不到位，即使搞了代建，并沒有給予充分授權，代建人某種程度上起到了施工現場的管理者或是項目監理者的責任。授權不夠造成職責與權利的失衡，給代建人實施其管理工作帶來很大被動。委托人沒有全部把招標采購權限交給代建人，很大程度上造成招標采購混亂。目前代建人的代建費約占總投資的1％，費用偏低，還可能會承擔造價控制、進度控制、功能變更等方面的控制不力風險。2.準備不足、效率低下，供應商管理能力弱。委托人及代建人在招標開始前，沒有做好招標策劃，沒有工作計劃，招標采購等工作效率低下，主要表現為：一是設計深度不夠并與概、預算脫節。設計單位缺乏責任心，直接套用規范，對施工技術、施工組織及規范不了解，對需求理解不夠，甚至不清楚使用人需求，從而導致清單控制價編制進度遲緩，嚴重制約招標采購的效率。設計階段需要使用人、委托人及代建人、設計單位密切配合，而實際過程中，委托人及使用人往往沒有設計管理能力，而代建人沒有和設計單位的合同關系以及使用人無法提出準確需求，是造成設計問題的主要原因。二是委托人沒有計劃，對工程建設程序不了解，使用人對項目功能需求不清晰，委托人前期工作浪費大量時間，造成三邊工程等。因為代建市場的不成熟，委托人或者代建人根本沒有供應商管理機制，對于供應商選、用、育、留、退出沒有明確的制度體系保障。代建制項目參與方眾多，既有委托人、代建人，又有使用人，還有招標造價咨詢單位、承包商、分包商，各方職責很難理清，代建人與承包商之間并沒有合同關系，并且往往在代建制項目中因多為老舊城區改造項目、規劃條件復雜、征收難度大、地質、地下管線復雜等實際情況，而對于工期、質量、投資等方面沒有硬性指標考量，是造成招標采購效率低下的根本原因。代建制項目多為特性化的項目，委托人及代建人對于供應商的管理意識淡薄。3.應公開而未公開招標或者規避招標。一是應公開招標卻邀請招標，尤其是項目前期工作方案咨詢設計等采取邀請招標。二是私自將依法必須公開招標范圍僅僅限定項目主體而將一些弱電、變配電工程等直接發包。三是化整為零或分階段實施來規避招標。四是委托人以解危排險為借口，規避招標。五是以開會集體決策名義，以折子工程等理由確定承包人而規避招標。產生原因主要是委托人或者代建人對招投標法律、法規理解不透徹，存在認識誤區；有些人因政府對規避招標行為查處、懲罰不力而欲望膨脹，以權謀私，插手招標采購活動；地方保護主義者優先考慮本人業績、本部門或者本地方的利益；招標采購活動監督不力，獎懲無據，招投標監管形同虛設。4.圍標、串標現象嚴重，招標采購工作流于形式。一是招標前選好單位，通過組織單位進行陪標或者是在招標文件中為其專門制定條款用來限制競爭。二是投標人之間串通，事先約定好中標利益分配原則，放棄第一名中標資格遞補第二名甚至第三名以獲取中間利潤；串通投標報價以獲取不當得利。三是招標機構及人員與投標人相互串通。一些招標機構及人員私下幫助投標人中標，甚至出賣委托人以及代建人的利益，與投標人串通獲取不當得利。出現這樣問題的原因除了法制意識淡薄以外，根本原因是委托人沒有較強的資金管理意識以及代建人的激勵機制不足從而造成代建制項目的招標采購及成本控制意識不強，競爭程度不高。另外，招標采購交易市場不健全、不規范，招標采購公告信息分散、交易場所全國各地存在很多不標準現象、集中招標采購服務水平低，沒有招標采購后的管理機制，缺乏行之有效的打擊圍標、串標等現象的管理機制，也是造成圍標、串標現象的主要原因。5.評標委員會評標過程不規范，評標權利運用不當。一是評標委員會未進行評標準備和初步評審工作就直接進入了詳細評審，造成評標工作無序及質量問題。二是評標委員會評標過程中存在有專家照抄別的專家打分的現象，評標委員會對于評標數據不符合，評標過程中違反紀律隨意進出評標區造成評審專家與外部勾結現象。評標委員會評標權利運用不當。一是評標委員會應只有審查投標文件是否符合招標文件實質性要求的權利，但實踐中擴大到審查招標文件的規定的資格條件、評標辦法、招標文件質量好壞等。二是評標委員會中的評標專家在評審過程中受甲方代表的暗示等行為影響較大，不正確使用自己的評標權利。主要原因是對招投標的細節沒有強制性規定，比如甲方代表的資格問題以及業主的權利等，對于評標專家沒有問責機制。制定的評標專家管理制度細節缺乏操作性，特別是對資格預審工作和評定標兩個招標采購活動中的關鍵環節缺少操作流程管理，缺少科學系統的評標辦法，讓人為操縱評標結果成為可能。

基于代建制項目的招標采購研究

在國家推行投資體制改革的浪潮下,政府投資項目領域開始引入“代建制”,以期取得良好的經濟效益和社會效益。以此為背景,從市場、管理和制度等方面研究了代建制試行以來取得的成效、遇到的問題并提出了相應的解決辦法。

1、目前國內代建制的發展總體狀況

長期以來，我國政府投資項目基本上都是由使用單位通過組建臨時基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進行建設管理。這些基建班子通常缺乏應有的建筑技術和工程經濟等相關背景知識，不完全清楚投資規律和基本建設程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。因此，難免出現各種管理不善的現象，如決策不夠成熟，隨意調整方案，前期及實施階段各環節之間相互脫節，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下等。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤消，在建設中積累的經驗教訓不能轉為技術資源，供其他單位或后續項目借鑒。

在此情況下，一些地區逐步開始嘗試對政府投資項目實行代建制。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制；1999年初，上海市開始了財政投資項目以“代建制”形式委托中介機構進行建設的試點。北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設項目進行“代建制”試點。

試點項目的建設實踐說明“代建制”與過去的“自建制”相比，代建制有6大優點：

（1）項目決策更加科學深入；

1、“代建制”的含義及發展現狀

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉化。國內一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經驗。通過“代建制”，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。

結合各地試點的成功經驗，國務院于2004-07-16了《關于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”,“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規范依據。

“代建制”是對我國政府投資的建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。“代建制”含有“代建”和“制度”雙重含義，代建是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理公司代為建設直至交付使用。制是指制度，規定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內涵，是結合國情的一項政府管理創新。由政府選擇有資質的項目管理公司，作為項目代建人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領域改革的不斷深化，在政府投資的建設項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預見，代建制即將進入一個高速發展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設、監管和使用多位一體的模式，該模式發揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負責投資審批監管建筑市場，又直接組織工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成爭項目、爭資金，導致釣魚工程和超規模、超標準、超預算、拖延工期，甚至因資金缺口出現而拖欠工程款等現象的產生。四是政府投資工程各自組織建設，難以實施有效監督，難以及時糾正建設過程中的違法違規問題，也不能適應市場化改革的需要。

摘要：隨著現代市場經濟體制改革進程的有序推進，新形勢下也在圍繞轉方式調結構提效能等方面不斷創新管理理念，優化管理模式，以期更好地實現宏觀調控的作用。本文圍繞投資項目代建制財務管理方面的內容進行了研究，首先闡釋了投資項目實施代建制的背景及意義，然后分析了目前投資項目代建制財務管理工作暴露出的問題，最后針對如何提升投資項目代建制財務管理效能提出了具體的對策，以供參考。

關鍵詞：投資項目；代建制；財務管理

在市場經濟發改革發展大環境下，全面提高投資項目科學管理水平，這樣才能更好地釋放市場改革活力，推動財政資源利用最大化。利用代建制模式是近年來比較流行的一種管理模式，投資項目實施代建制，既有助于提高項目的高效管理水平，同時也有助于防范可能存在的一些風險，但是目前在投資項目代建制工作實施過程中也暴露出一些不足，比如財務管理工作不夠重視、財務管理的專業性和財務管理體制之間存在一定的獨立性，不利于提升綜合管控成效等等方面的問題。如果這些問題不能很好地處理和解決，那么不僅會對代建制項目的推進進程產生影響，甚至還增加諸多的風險，難以發揮投資項目應有的價值和優勢。加強投資項目代建制財務管理工作實施現狀及完善措施研究，具有深遠的社會意義。

一、新形勢下實施投資項目代建制的內涵及背景、意義分析

隨著現代市場經濟體制改革步伐的加快推進，在投資非經營性建設項目管理工作開展過程中，代建制模式逐漸引入。代建制模式，是指項目投資者通過將建設項目交給專業的工程項目管理機構來進行建設，以此為基礎更好地實現科學管控的一種模式。通常情況下。代建制模式的應用，需要相關部門對非經營性項目和公益性建設項目進行全面的分析研究，采取有效的措施，選擇優質的專業機構來進行建設，這樣才能更好地保證代建制項目管理活動的有序開展。代建制模式的產生和市場經濟體制改革之間密不可分。在代建制模式實施之前，工程管理項目通常不是由專業機構來進行組織，往往是相關部門臨時成立的一些機構來進行組織實施，他們整體上管理經驗相對缺乏，責任主體沒有明確，在項目的投資建設管理等方面沒有進行明確的分工，技術支撐力量比較薄弱，一定程度上不利于保證工程項目的工期和質量，另外，由于工程建設單位投資的規模相對較大，一定程度上導致資源浪費，通過實施項目代建制模式，不斷創新管理機制，可以更好地圍繞工程項目的建設，對工程項目調查、設計、施工和驗收等各個環節進行專業化管理，這樣可以更好地保證投資建設的項目有序地實施，提升公共投資效率，為此為了更好地順應市場改革，在加強投資項目管理方面逐漸開始引入代建制模式，通過實施代建制模式，提高財務管理和項目管理的專業化水平。具體分析投資項目實施代建制模式及加強財務管理的意義，體現在以下幾個方面。通過全面加強投資項目代建制財務管理，一方面有助于更好地保證投資項目代建制工作各個環節資源實行有序配置。在代建制工作實施過程中，通過全面加強財務管理，可以更好地圍繞投資項目的建設目標、建設要求等，借助財務管理手段的干預，可以更好地保證投資項目的有序推進，及時的跟進和連接項目推進的各個環節，以此為基礎，更好地保證項目建設的效率，為項目建設的生產開展提供重要的資源保障支持。同時另一方面通過全面加強代建制投資項目科學管理，也有助于更好地提高項目專業化財務管理水平。在投資項目代建制工作實施過程中，通過加強財務管理，結合新形勢下體制改革的要求以及財稅體制改革相關的政策變化，以此為基礎，針對性的加強財務管理工作，可以更好地保證項目有序地推進，及時發現在項目管理方面存在的一些財務風險，進而更好地加強改進和管控，通過代建制模式的應用進而不斷提升投資項目最大化管控效能。此外通過全面加強投資項目代建制財務管理，可以更好地從優化資源配置等視角出發，不斷圍繞財政資金的應用等方面全面實施預算控制、風險管控以及管理模式創新等，不斷結合市場改革的形勢，全面加強模式、理念和方法的創新應用，以此更好地為項目推進注入更多新的發展模式和經驗，推動投資項目形成更多新的管理模式和管理經驗，為項目建設等提供更多的建設性意見，提高宏觀管理效能。

二、目前投資項目代建制財務管理工作暴露出的問題分析

1前言

專業化的建設工程管理作為政府代建制的實質內容,在改革政府投資項目管理過程中有著較大的推動作用,可促進政府投資建設工程項目管理水平以及投資效益的優化提升,確保建筑市場秩序得以有效維護的同時保障工程建設的高效高質,對于腐敗現象有著很強的遏制效果,頗具現實意義。

2政府代建制建筑工程管理模式的定義與作用

2.1定義

由狹義的角度出發來看,政府代建制建筑工程管理模式主要指的是政府部門通過進行對持有相關資質的項目管理公司的合理選擇,將其作為項目建設期間的法人代表,其職責為針對整個建筑工程項目實施全過程管理,有效分離政府投資項目的投資以及建設、使用等等多項職能,經過建筑工程項目建設的專業管理,旨在實現對投資的優化控制,推進投資管理效益的不斷提高。

2.2作用