摘要：對散見于各財政學(xué)論著的觀點進行梳理和分析，對公共產(chǎn)品及其適用的供給制度進行闡釋和論證，并結(jié)合中國財政實踐，分析中國公共品供給制度的弊病及成因，提出一些改革建議，如實施管理與經(jīng)營權(quán)相分離的制度,打破行政壟斷;投資主體多元化,鼓勵私人投資;使生產(chǎn)提供模式多樣化等。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；供給制度；私人；市場

社會產(chǎn)品按消費的競爭性和排他性特征的不同，可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。認(rèn)為私人產(chǎn)品應(yīng)由私人提供，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供的傳統(tǒng)理論，是基于理想化的極端假設(shè)之下的論斷，實際的情況遠(yuǎn)非理論中那樣純粹。我們應(yīng)該設(shè)計一個與實際情況更為貼切的制度來更好的生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。

1公共產(chǎn)品要求多樣化的供給方式

長期以來，公共產(chǎn)品的供給制度存在著誤解：公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)完全由政府供給。由于公共產(chǎn)品“免費搭車”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產(chǎn)量，將不能彌補生產(chǎn)的成本，使得由市場機制決定的公共產(chǎn)品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。

而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴(yán)格的假定條件基礎(chǔ)上，是相對于各自效率滿足條件而言的。事實上，在公共產(chǎn)品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應(yīng)的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產(chǎn)品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產(chǎn)品的供給，都不會有效率最大化的結(jié)果。理性的制度安排，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各公共產(chǎn)品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補的制度框架。

「內(nèi)容提要」農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下是我國三農(nóng)問題中的一個長期癥結(jié)，這既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的一般問題，也反映了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。本文從供給制度的角度剖析了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，并初步探討了相應(yīng)的配套改革措施。「摘要題」農(nóng)村公共物品「關(guān)鍵詞」農(nóng)村/公共產(chǎn)品/供給制度農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品向農(nóng)村地域的延伸，是公共產(chǎn)品的一個重要的組成部分。建國以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，但每次變遷的結(jié)果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題。這既體現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品作為一種特殊的產(chǎn)品，其供給制度本身的一般困境，也反映了作為我國三農(nóng)問題復(fù)雜性的冰山一角——農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的特殊矛盾。本文試圖從改革開放前后我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷入手，剖析我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境并提出相應(yīng)的改革措施。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是在時期制度框架的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，受農(nóng)村土地制度因素變遷的影響，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給經(jīng)歷了兩個階段。在政社合一的體制下，基本生產(chǎn)資料歸集體所有，公共產(chǎn)品的供給和使用都是由集體統(tǒng)一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中擔(dān)當(dāng)了號召者、組織者的角色。在當(dāng)時重工輕農(nóng)戰(zhàn)略及財政收入有限的條件下，制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，正常運轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品支出不得不主要依靠制度外供給，實際中采用的則是以勞動力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動員并組織勞動力承擔(dān)土壤改良、水利建設(shè)、道路修建等勞動密集型投資項目。這些措施的結(jié)果是擴大了灌溉面積8018萬畝，并使全國水災(zāi)面積由1949年的1億多畝縮小到1952年的1600多萬畝。同時對一些水災(zāi)比較嚴(yán)重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等開始了全流域的根本治理，長江、黃河也采取了一些臨時有效的措施，以解除洪水的威脅。根據(jù)統(tǒng)計資料，從二五時期開始到1979年，國家用于農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資占國家全部基建投資的比重從9.8％升至17.7％，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平在解放后30年有了較大的改觀。1978年之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營主體擁有了一定的剩余索取權(quán)和財產(chǎn)分配權(quán)。在“交夠國家的，留足集體的，剩下的是自己的”的體制激勵下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了很大的提高。但是與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給激勵問題不僅沒有得到相應(yīng)地解決，反而大大弱化了。從1980年到1988年，我國用于農(nóng)業(yè)的基建投資比重呈下降趨勢，由原來的9.3％下降至3.0％，表現(xiàn)為一些新的公共產(chǎn)品供給不但沒有滿足，而且原有的供給水平也遭到相當(dāng)程度的破壞，道路年久失修、水利設(shè)施淤塞，導(dǎo)致抗災(zāi)能力減弱，影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要有以下幾個方面：一是從1985年我國財稅制度改革之后，原來統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制被打破，中央政府下放了事權(quán)，卻沒給予地方相應(yīng)的財權(quán)，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分稅制之后，各農(nóng)戶繳納的農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源，農(nóng)業(yè)稅長期的輕稅政策和某些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的停滯使地方稅收極其有限，公共財政的預(yù)算內(nèi)低收入導(dǎo)致制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足。二是在農(nóng)業(yè)比較利益低下的情況下，農(nóng)村資金通過財政、金融渠道外溢現(xiàn)象十分嚴(yán)重，進一步加劇了資金的短缺。如1991年，農(nóng)村資金通過財政渠道凈流出629億元，所占比重為77.2％；通過金融渠道流出186億元，占22.8％。三是農(nóng)民缺乏對公共產(chǎn)品進行投資的激勵。由于公共產(chǎn)品本身的特性決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品不可能由農(nóng)民私人來提供，每個人都希望由別人來提供，自己能成為“免費搭車者”。在農(nóng)地制度改革初期，農(nóng)民只擁有土地的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，土地的頻繁調(diào)整造成的經(jīng)營期限的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)民預(yù)期的短期性，對公共產(chǎn)品的投入從而沒有任何激勵。四是在資金緊張的狀況下，資金使用效率低下，惡化了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境。與生產(chǎn)性大型公共產(chǎn)品的供給不同，基層政府一般對非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強的激勵，這些產(chǎn)品主要為一些“面子工程”、“政績工程”等。僅1993年國務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達標(biāo)升級活動就有43項，由于這些達標(biāo)升級活動關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此盡管與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系不大，其供給仍是富有激勵的。可見在缺乏監(jiān)督的情況下，資金使用的隨意性及濫用性，造成了非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹并最終成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來源。總之，改革的負(fù)面后果是農(nóng)業(yè)總投資的下降，公共財政力量薄弱，金融信貸支持不足，私人資金和勞動力的投向轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。表現(xiàn)在公共項目建設(shè)趨緩，如1980～1986年鄉(xiāng)村辦水電站數(shù)量連年下降。與此同時舊的公共產(chǎn)品不斷折舊，目前全國43萬座水庫中，約有1/3屬病險庫，水庫容量由上世紀(jì)80年代初的4500億立方米，下降到目前只占30～50％。水利設(shè)施抗災(zāi)能力的減弱，使受災(zāi)面積由1970～1979年平均每年受災(zāi)面積388萬人km[2]上升到1980～1992年間的4500萬人km[2]（張軍，1996）。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境從我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的變遷過程來看，無論是時期，還是農(nóng)業(yè)改革推行時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境，而陷入困境的深層次原因從根本上說是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制方面存在的問題，它既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給本身的一般困境，也反映了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。從公共產(chǎn)品供給的一般性來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一個組成部分，具有消費的共同性、非排它性和非競爭性特征。公共產(chǎn)品屬于“市場失靈”的一個重要領(lǐng)域。一方面，如果由私人通過市場提供就不可避免地出現(xiàn)“免費搭車者”，從而導(dǎo)致“公共地的悲劇”；另一方面，外部效應(yīng)的存在，使私人不能有效提供公共產(chǎn)品也會造成其供給不足。這時就需要政府出面提供公共產(chǎn)品，彌補“市場缺陷”。時期，政府掌握有收益索取權(quán)和資源分配權(quán)，承擔(dān)了提供大部分公共產(chǎn)品的責(zé)任。解體之后，設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，鄉(xiāng)政府取代成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。這在我國的1982年《憲法》中也給予了明確的認(rèn)定。《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)級政府的職能是：“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”職責(zé)范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面。然而由政府作為惟一的供給主體，不可避免地存在一些弊端，具體來說，表現(xiàn)為：第一，供給的任意性。在提供什么公共產(chǎn)品、什么時間提供及提供多少的數(shù)量問題上，由政府根據(jù)多種因素來決定；第二，供給的強制性。公共產(chǎn)品的供給權(quán)力由政府壟斷，以政府的偏好為原則，較少考慮需求方的意愿。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊性來看，由于其所處的地域性（廣大農(nóng)村地區(qū)）和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監(jiān)督機制。然而我國農(nóng)村產(chǎn)品供給的變遷過程表明，無論是在供給資金的籌集，還是供給資金的使用上，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制無不體現(xiàn)出了一種體制外的特征。具體表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產(chǎn)品提供的職責(zé)劃分上，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品，地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的費用并不能由地方政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的制度內(nèi)財政收入完全負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策，因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的縣、鄉(xiāng)政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責(zé)，又要提供公共產(chǎn)品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外的財政收入來源主要有四項，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤和管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金、罰沒收入及各種集資、捐贈收入。而村級組織的收入一開始就沒有納入公共財政的范圍，主要通過向農(nóng)民收取“三項提留”（公積金、公益金、管理費）的方式來獲得，其中公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”、困難戶的補助以及其他集體福利支出等；管理費用于村委會干部的工資和管理支出。第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。與城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品帶有一定的分散性和局限性，加上大部分公共產(chǎn)品投資周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策行為的短期性和體制外特征。農(nóng)村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標(biāo)可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求就不是由農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民自下而上來決定的，而是基層政府自上而下做出決策，供求之間并不對稱，供求矛盾突出。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵和約束機制的扭曲。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品不同，它不是通過市場價格來反映消費者的需求信息，從而對供給者形成激勵和約束。在目前村民自治程度相對較低的情況下，農(nóng)民尚缺乏能夠正確表達自身意愿的機制和渠道，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強制性供給無法進行“硬”性約束。同時，受當(dāng)前行政體制的影響，政府提供公共產(chǎn)品的激勵也不是來自于真正的消費者農(nóng)民的需求，而是基層政府追求經(jīng)濟利益和政治利益的雙重目標(biāo)。這種激勵和約束機制的扭曲，最終對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的配套改革措施從以上的分析中可以看出，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給陷于困境的直接原因在于體制外供給，而導(dǎo)致體制外供給的原因又是錯綜復(fù)雜的，所以在進行公共產(chǎn)品供給體制改革時，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，就農(nóng)民談農(nóng)民，要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的背景，進行綜合配套改革。（一）區(qū)分公共產(chǎn)品的層次，進一步明確投資主體。根據(jù)在消費過程中的性質(zhì)不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可區(qū)分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全的非競爭性與非排它性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其它純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費提供。然而，現(xiàn)實中的絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有不完全的非競爭性與非排它性。具體來說有兩類，一類是具有排它性與非競爭性的公共產(chǎn)品，如高速公路，該類產(chǎn)品由政府提供還是由私人提供主要考慮該項產(chǎn)品收費管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用政府提供的方式，相反則應(yīng)采用市場提供的方式。另一類是具有非排它性和競爭性的公共資源，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，公共衛(wèi)生等，這類產(chǎn)品由政府提供還是由市場提供取決于該類產(chǎn)品的收益的外溢性程度，如果產(chǎn)品的內(nèi)部收益較小，外部收益大，則適合于政府提供，反之則適合于由市場提供。目前鑒于縣級財政的巨大壓力，中央、省級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。（二）實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，加快融資機制的創(chuàng)新。各級政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，但決不意味著只有政府才能提供，農(nóng)民和其他社會成員也可以進入這一領(lǐng)域。據(jù)公共財政理論，依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以采用政府與市場（私人）混合的方式來提供。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化發(fā)展。目前已有的研究也表明，部分農(nóng)村公共服務(wù)，如小型水利設(shè)施，由私營部門提供是有效的；部分農(nóng)村良種的提供，專用品種的栽培技術(shù)，市場信息可由“龍頭”企業(yè)提供服務(wù)（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引資金，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)。以廣州市番禺區(qū)鐘村鎮(zhèn)近三年農(nóng)村義務(wù)教育投資為例，市場和社會的資金投入總額已經(jīng)占到了整個投資總額的三分之一，總投資額已經(jīng)突破2000萬元。這些資金的注入在節(jié)省政府的公共支出，提高資金的利用效率，推動辦學(xué)主體的良性發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。（三）積極推進公共財政體制的改革，加大對基層政府的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)級政府是現(xiàn)有行政體制中最基層的一級政府，在現(xiàn)有的國家制度框架內(nèi)，向所轄社區(qū)提供包括教育、衛(wèi)生、社會保障等幾乎所有公共產(chǎn)品是鄉(xiāng)級政府的重要職能。“分灶吃飯”的財政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒有給予相應(yīng)的財權(quán)，權(quán)責(zé)不相對稱，因此必須進一步推進公共財政體制的改革，加大國家對基層政府的轉(zhuǎn)移支付。具體包括：一是合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財權(quán)，明確中央政府與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。一般來說，純公共產(chǎn)品由中央政府全部負(fù)擔(dān)，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由各級政府共同承擔(dān)，其中中央和省級以上政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。二是增加財政投入，確保財政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長，要求各級預(yù)算的支農(nóng)支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度。三是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。四是調(diào)整支農(nóng)資金投入方式。財政支農(nóng)資金要盡量減少間接的和對中間環(huán)節(jié)的補貼，積極探索對農(nóng)民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起以收入補貼、生產(chǎn)補貼、救助性補貼為主的財政支農(nóng)資金直接補貼方式。（四）實現(xiàn)村民自治，完善決策機制。按照《中華人民共和國村民委員會法》（1998）第三條規(guī)定，作為社區(qū)自治性組織的村民委員會，其職責(zé)之一是提供社區(qū)內(nèi)人們需要的公共物品和公共服務(wù)。而目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機構(gòu)，扭曲了農(nóng)民的意愿（吳士健，2002）。要徹底改變這種局面，就要從農(nóng)民自身需求出發(fā)，建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機制。首先，必須推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進行表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級組織部門任命的形式，把主動權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民直接選舉出能真正代表農(nóng)民利益、對農(nóng)民負(fù)責(zé)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。再次，建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支狀況公之于民。（五）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的改革，精簡機構(gòu)。我國從1982年開始撤銷，到1999年全國共建有縣、鄉(xiāng)兩級政府近3萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達到44741個。其中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模非常小，不超過2萬人，但政府機構(gòu)和人員編制并沒有減少，從而導(dǎo)致地方財政支出中行政管理費用上升。據(jù)有關(guān)資料分析，在鄉(xiāng)級財政支出結(jié)構(gòu)中，教育事業(yè)費、行政管理費及人員離退休經(jīng)費三項共占支出比重的67.83％，“吃飯財政”的表現(xiàn)愈益突出，致使鄉(xiāng)級財政日益陷于困境（樊利明，2001）。為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革，一方面，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少一部分財政供養(yǎng)人員，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的區(qū)域中心作用；另一方面，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，明確劃分縣鄉(xiāng)兩級政府的職能范圍，將本來屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其真正成為一級功能完備的政權(quán)組織，擔(dān)負(fù)起對本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)盡的責(zé)任。「參考文獻」[1]吳士健，等。試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2002，（7）。[2]張軍，何寒熙。中國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給：改革后的變遷[J].改革，1996，（5）。[3]王國華。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民收入問題研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2004，（1）。[4]陶勇。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制探索[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2001，（10）。[5]林萬龍。中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003.[6]宋洪遠(yuǎn)。中國鄉(xiāng)村財政與公共管理研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004.

內(nèi)容提要從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系角度考察傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共物品供給制度，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品制度仍然是傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下供給制度的延續(xù)，其特征包括以制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與收益主體二者利益相分離等。這些特征表明，農(nóng)村公共物品供給制度與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式不能實現(xiàn)有效統(tǒng)一，從而導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機和城鄉(xiāng)差距進一步擴大以及農(nóng)村公共物品供需失衡等問題。因此，必須積極探討對鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度進行創(chuàng)新的對策建議。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村治理公共物品供給制度

引言

農(nóng)村公共物品供給的匱乏不僅是農(nóng)民收入增長的重大障礙，而且也是農(nóng)村居民消費水平提高的制約因素，并進而影響到我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，對這一問題的研究主要從三個方面展開：一是基于20世紀(jì)90年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的事實，認(rèn)為在缺乏監(jiān)督的現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會逐漸增加以及自上而下的供給決策機制等因素是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和農(nóng)村公共物品供給不合理的重要原因；二是從分稅制尤其是稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱的角度，認(rèn)為基層政府承擔(dān)了與其財力極不相稱的事權(quán)責(zé)任，基層政府沒有能力提供農(nóng)村所需要的公共物品是農(nóng)村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異出發(fā)，認(rèn)為傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟形成的城鄉(xiāng)“二元”的公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品供給短缺的重要因素。

綜上所述，現(xiàn)有文獻并沒有涉及對農(nóng)村公共物品供給具有重大影響的鄉(xiāng)村治理問題。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威(包括基層政府和民間組織)處理鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)，保持鄉(xiāng)村社會正常生產(chǎn)和生活秩序的各種活動以及制度安排，其本質(zhì)就是為鄉(xiāng)村社會提供所需要的公共物品。從鄉(xiāng)村治理發(fā)展的歷史看，不同時期鄉(xiāng)村治理的主體、客體以及治理模式是不同的，而與其相對應(yīng)的鄉(xiāng)村公共物品供給制度也存在顯著差別，尤其鄉(xiāng)村治理模式會直接影響其職能的發(fā)揮，并進而影響公共物品的有效供給。可以說，有效的鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉(xiāng)村公共物品供給制度又成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。

基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)村公共物品供給制度歷史演進分析

1公共產(chǎn)品要求多樣化的供給方式

長期以來，公共產(chǎn)品的供給制度存在著誤解：公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)完全由政府供給。由于公共產(chǎn)品“免費搭車”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產(chǎn)量，將不能彌補生產(chǎn)的成本，使得由市場機制決定的公共產(chǎn)品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。

而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴(yán)格的假定條件基礎(chǔ)上，是相對于各自效率滿足條件而言的。事實上，在公共產(chǎn)品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應(yīng)的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產(chǎn)品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產(chǎn)品的供給，都不會有效率最大化的結(jié)果。理性的制度安排，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各公共產(chǎn)品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補的制度框架。

在論述公共產(chǎn)品的具體供給方式之前，本文首先提出的觀點是：“生產(chǎn)”和“提供”是有區(qū)別的。“生產(chǎn)”指的是公共產(chǎn)品由誰來建造，制成；“提供”指的是由哪個主體付費購買公共產(chǎn)品，從而把它提供給消費者。

生產(chǎn)者必須是能夠做出決策的主體,這樣的主體只有三個：政府、企業(yè)和個人。企業(yè)和個人的性質(zhì)是一樣的，統(tǒng)稱私人。也就是說，對于產(chǎn)品的生產(chǎn)來講，主題只有兩個：政府和私人。而對于商品的提供，主體有三個：政府、私人和集團。集團就是消費某一公共產(chǎn)品的所有消費者的集合。“集團”這一概念是指聯(lián)合提供的問題，只有在關(guān)于產(chǎn)品的提供時才有意義。在關(guān)于商品的生產(chǎn)時是沒有意義的，因為他不是獨立的決策單位。

這樣，公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的方式搭配有以下六種：

一、中國的公共品供給制度變遷：成效與問題

一套新的制度取代舊的制度，可界定為制度變遷。由此，可將新中國公共品供給制度變遷的時限大體界定在1978年。在此之前的公共品供給制度是典型的政府選擇依此之后，中國開始了漸進式、溫和的制度變遷進程，直到現(xiàn)在中國仍未建立起有效的公共品供給制度，就是說，這一進程仍在延續(xù)之中。在20多年的改革過程中，首先，逐步明確了市場經(jīng)濟中的政府應(yīng)當(dāng)做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府從“越位”領(lǐng)域逐步退出并填補“缺位”領(lǐng)域的同時，政府間的公共品資源配置職能也在分稅制的制度創(chuàng)新下逐漸分開。目前，各級政府大體上能夠在劃定的事權(quán)、支出責(zé)任、稅權(quán)稅源、非稅收入以及政府間轉(zhuǎn)移支付項目和數(shù)量的前提下，各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利、自求平衡，各自確定本轄區(qū)內(nèi)的公共品提供的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。再次，公共品的生產(chǎn)與提供也在政府采購制度的推行下，開始分開，公共品生產(chǎn)市場由過去的政府獨家壟斷經(jīng)營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中多種經(jīng)濟成分的多個生產(chǎn)廠商之間的競爭格局也已初露端倪。毫無疑問，公共品生產(chǎn)與供給制度的漸進變遷，已經(jīng)取得了明顯的成效。

客觀地看，中國現(xiàn)行的公共品供給制度還存在以下缺陷：（1）在宏觀層次上，政府與市場、公共部門與私人部門在公共品供給領(lǐng)域中職責(zé)范圍缺乏科學(xué)合理的界定，政府治理公共事務(wù)的范圍過寬且方式不盡合理。（2）公共品的生產(chǎn)與提供不分，政府既包攬公共品的生產(chǎn)，又通過政府規(guī)制、行政審批、歧視性稅收和財政補貼等非中性制度壁壘，限制民間資本和外國資本進入市場，保護公共部門在公共品領(lǐng)域中的“垂直一體化”壟斷，并由此衍生出公共部門規(guī)模過大、激勵不足、壓力不夠、活動效率低下以及公共品供給不足、質(zhì)量不高乃至尋租腐敗等一系列問題。（3）公共品的直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)不分，大量本來應(yīng)該借助于社會分工、采取市場契約方式交由私人部門或“公”“私”混合競爭性間接生產(chǎn)的部分，也大都采取了公共壟斷的制度安排。（4）在公共品供給的縱向制度安排上，中央集權(quán)過度，地方政府的公共品供給職能難以充分有效發(fā)揮。

二、制度創(chuàng)新需要解決的若干理論問題

（一）純公共品并非無處不在。

自薩繆爾森以典型的公共品——燈塔為例給出公共品的經(jīng)典定義后（薩繆爾森，1954），按物品的消費是否具有排他性和競爭性的標(biāo)準(zhǔn)，將全部物品劃分為私人品與公共品，并據(jù)以將經(jīng)濟活動區(qū)分為市場領(lǐng)域與非市場領(lǐng)域的理念，就逐步為經(jīng)濟學(xué)界所廣泛接受。按照薩繆爾森的定義，純公共品是指那些每個個人消費這種物品都不會導(dǎo)致別人對該物品的消費的減少。用公式表示就是：

1、新制度經(jīng)濟學(xué)基本理論分析

制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度安排的變更或替代就是制度變遷。制度變遷按照內(nèi)在動力，可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。其基本特征可概括為利益驅(qū)動、自發(fā)性和漸進性。強制性制度變遷是指由國家政府命令和法律形式而引入實行的變遷，強制性制度變遷的主體是國家。其變遷產(chǎn)生的主要原因是：制度供給是國家政府的基本職能；制度是一種公共品，而公共品一般是由國家“生產(chǎn)”的；制度均衡是極少的，制度不均衡卻是經(jīng)常的，國家實行強制性制度變遷就是為了彌補制度不均衡狀態(tài)中的制度供給不足。

在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，要解釋長期制度變遷，國家理論必不可少。道格拉斯-c，諾思在其所著《經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書中，提出了對經(jīng)濟學(xué)界影響頗大的國家理論，其主要觀點如下：(1)國家是制度及制度變遷的主要供給者。(2)國家給社會提供制度并進行強制性制度變遷的動機是為了取得收人。諾思指出，國家及其統(tǒng)治者也是“經(jīng)濟人”。也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進行制度變遷以彌補制度供給不足完全是從自己利益出發(fā)的。(3)國家在提供制度的過程中，由于其目的(統(tǒng)治者的租金最大化和社會產(chǎn)出最大化)常常會發(fā)生沖突，因而，統(tǒng)治者也往往不愿意改變低效的產(chǎn)權(quán)制度。(4)國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則，主要是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本制度。而當(dāng)國家提供這些基本制度時。會出現(xiàn)一種我們常說的“悖論”現(xiàn)象，這就是所謂的“諾思悖論”。“諾思悖論”可以這樣理解：一方面，國家權(quán)力是構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)制度安排和經(jīng)濟發(fā)展的一個必要條件；另一方面，國家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)制度又往往不是中性的，在競爭約束和交易費用約束的雙重約束下，往往會導(dǎo)致低效的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。

2、改革開放以來中國農(nóng)村金融體制改革的實踐邏輯：供給制度陷阱

改革開放以來，中國農(nóng)村金融體制進行了三個階段的改革，但是并沒有從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟主體信貸需求難的問題。相反，隨著改革的不斷深化，農(nóng)村金融發(fā)展陷入供給制度陷阱之中：在支農(nóng)的旗號下，農(nóng)村金融供給制度卻一直體現(xiàn)“以農(nóng)養(yǎng)工”、“以鄉(xiāng)帶城”的“劫貧濟富”傾向，農(nóng)村金融供求呈現(xiàn)出明顯的總量與結(jié)構(gòu)的雙重失衡，農(nóng)村資金一直在“非農(nóng)化”，農(nóng)村金融體系一直趨向“非農(nóng)化”，其結(jié)果必然是“城市吃肉、農(nóng)村失血”。

1第一個階段：1978--1996年，恢復(fù)和成立新的金融機構(gòu)、建立起單獨的農(nóng)村金融安排時期。(1)1979年恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，其農(nóng)業(yè)貸款對象從以集體為主變?yōu)橐赞r(nóng)戶為主。(2)農(nóng)村合作信用社從政社合一的體制下解放出來，恢復(fù)“三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性。(3)1994年成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，專門經(jīng)營從農(nóng)業(yè)銀行剝離的農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)。(4)放開對民間金融的管制，農(nóng)村合作基金會異軍突起，大大滿足了農(nóng)村經(jīng)濟的融資需求。這個階段的改革形成了農(nóng)村金融市場組織的多元化和競爭狀態(tài)，促進了農(nóng)村金融的較快發(fā)展。但是在農(nóng)村金融快速發(fā)展的同時，也存在一些問題：1)農(nóng)村信用合作社的改革明顯滯后。1979--1993年農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的“基層機構(gòu)”，受到層層行政干預(yù)，背離了“合作”的初衷，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展受到了種種限制，并初步形成了從農(nóng)村“抽血”的局面：1984年農(nóng)村信用社的存貸比率為0.41，1996年降為0.22，并且此后還在繼續(xù)下降。2)農(nóng)業(yè)銀行一直身兼政策性和商業(yè)性的雙重任務(wù)，不利于商業(yè)化發(fā)展和經(jīng)營管理的改善。3)部分正規(guī)金融機構(gòu)和民間金融組織非規(guī)范經(jīng)營，加劇了農(nóng)村金融風(fēng)險。為此。以建立農(nóng)村金融體系為目的的第二輪農(nóng)村金融改革勢在必行。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的困境

長期以來，城鄉(xiāng)非均衡的公共財政政策和以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足、供給主體權(quán)責(zé)失衡、“自上而下”的決策機制偏離農(nóng)民需求等一系列問題。農(nóng)村稅費改革的進行，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了這種困境。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足

建國后，我國實行以工業(yè)化和城市化為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，伴隨著城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成，我國的公共產(chǎn)品供給體制也形成了城鄉(xiāng)政策有別的二元供給格局。長期以來，政府的公共財政政策向城市傾斜，而對農(nóng)村提供的以公共財政為支撐的公共產(chǎn)品卻極為有限。以國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出為例，1991－2004年，國家用于農(nóng)業(yè)的財政支出占國家財政總支出的比重分別占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、7．17％、7．12％、8．28％(從1998年起，“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出”包含增發(fā)國債安排的支出)。由此我們可以看出，1991年以來我國用于農(nóng)業(yè)的支出所占國家財政總支出的比重不僅低，而且總體呈下降的趨勢。

國家公共財政資金對農(nóng)村投入的不足造成了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“缺位”。而其“缺位”所形成的資金缺口則需要通過制度外籌資的方式由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種“缺位”，一方面，造成了長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、增收困難；另一方面，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量的嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計，到2004年底，全國還有145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50124個行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多數(shù)農(nóng)村公路也是缺橋少涵、路況差。并且，全國還有近50％的村沒有用上自來水。1994－2000年，國家預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總額的比重為57．7％，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了40％多的本應(yīng)由國家承擔(dān)的教育費用。自1990－2000年，占全國總?cè)丝?0％-70％的農(nóng)村人口只享用了32％－33％的衛(wèi)生總費用，廣大農(nóng)民基本上長期處于自費醫(yī)療狀態(tài)。按照享受社會保障的從業(yè)人員計算，農(nóng)村社會保障覆蓋率只有3％，而且，農(nóng)村還有1／3的五保戶得不到供養(yǎng)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，阻礙了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責(zé)權(quán)的失衡

摘要：基本公共服務(wù)水平的提高是改善人們生活水平和提高生活品質(zhì)的重要標(biāo)志之一。遼寧基本公共服務(wù)建設(shè)在全國起步較早、發(fā)展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務(wù)的問題，發(fā)展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務(wù)依然存在諸如城鄉(xiāng)差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛(wèi)等基本公共服務(wù)薄弱等問題。通過統(tǒng)籌構(gòu)建公共服務(wù)供給制度、創(chuàng)新基本公共服務(wù)融資制度、完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)監(jiān)督與管理制度等，可以加強和完善遼寧基本公共服務(wù)供給制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：遼寧；基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)；均等化

公平正義是社會發(fā)展進步的一種價值取向，是人類追求美好生活的一個永恒主題。社會的進步和國家的發(fā)展，不僅要看經(jīng)濟實力的發(fā)展?fàn)顩r，還要看社會的公平正義。黨的報告在“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”篇提出了“堅持人人盡責(zé)、人人享有，堅持底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”[1]。在講到“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”時，指出要“堅持發(fā)展保障和改善民生。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。建設(shè)平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”[1]。在中國特色社會主義新時代，“政府應(yīng)更加著力發(fā)揮在社會管理和公共事務(wù)中的職能作用，負(fù)責(zé)具體、有效和科學(xué)的組織管理”[2]。當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域還存在一定的不足，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異大、收入差距懸殊、基本公共服務(wù)設(shè)施不夠等問題，造成人們在就業(yè)與技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)教育、基本公共醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面還有很多困難。在我國全面建成小康社會的宏偉藍(lán)圖下，要提升和改善人們的生活水平，必然要求要對我國基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，在實現(xiàn)我國會主義現(xiàn)代化的同時，要改善民生，提高各地基本公共服務(wù)的供給水平。遼寧基本公共服務(wù)建設(shè)（如公共交通、就業(yè)指導(dǎo)、基本醫(yī)療和全民健身等方面）在全國起步較早、發(fā)展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務(wù)的問題，發(fā)展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務(wù)依然存在諸如城鄉(xiāng)差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛(wèi)等基本公共服務(wù)薄弱問題。

一、公共物品和基本公共服務(wù)解析

“公共產(chǎn)品”最早是由瑞典經(jīng)濟學(xué)家林達爾提出的。1954年，薩繆爾森首次對“公共產(chǎn)品”這一概念進行定義，認(rèn)為公共產(chǎn)品是“必須由集團中的所有成員均等消費的產(chǎn)品。如果集體中的任何一個成員可以得到一個單位，那么根據(jù)定義，該集團的每一個其他成員也可以得到一個單位”[3]。隨后在他的《經(jīng)濟學(xué)》版本中不斷改進和完善，在第18版中提出“公共物品是指將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”[4]。薩繆爾森認(rèn)為，公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性。2008年，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中，界定基本公共服務(wù)的內(nèi)容主要包括：義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、低生育、公共文化、社會保障、扶貧開發(fā)、公共交通、人居環(huán)境等。一些學(xué)者從研究角度對基本公共服務(wù)進行范圍劃分，認(rèn)為“基本公共服務(wù)包括基礎(chǔ)教育、社會保障、公共衛(wèi)生與公共安全、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、公共文化、環(huán)境保護等內(nèi)容”[5]。在此基礎(chǔ)上，進一步探索基本公共服務(wù)均等化問題。基本公共服務(wù)的均等化是政府對全體社會成員公平地平等地提供基本的公共產(chǎn)品和基本的公共服務(wù)。這是社會成員生存與發(fā)展所需要的最基本的條件，體現(xiàn)社會公平正義原則，但是均等化不是平均化，而是由非均等化狀態(tài)向均等化狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)化的一個動態(tài)過程。一些學(xué)者總結(jié)了我國的具體情況，從基本公共服務(wù)的內(nèi)容上探討均等化的問題，認(rèn)為“從我國國情看，基本公共服務(wù)均等化主要包括四個方面。”[6]基本的民生服務(wù)包括就業(yè)、社會救助、養(yǎng)老保障，公共事業(yè)服務(wù)包括科學(xué)技術(shù)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育和公共文化等，公益基礎(chǔ)服務(wù)包括基本公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)維護、環(huán)境治理等，公共安全服務(wù)包括生產(chǎn)安全、消費安全、國防安全等。當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容也主要包括基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等內(nèi)容。在供給方面，還需特殊提供適宜農(nóng)村地區(qū)特有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息、科技服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)等內(nèi)容。

二、統(tǒng)籌基本公共服務(wù)供給的必要性

隨著改革開放40年以來的經(jīng)濟高速發(fā)展，我國農(nóng)民已基本解決溫飽。廣大農(nóng)民開始追求提高生活質(zhì)量，過上更加健康、幸福的新生活。在現(xiàn)階段，完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度，可以豐富農(nóng)民業(yè)余生活，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。各地政府應(yīng)主動承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給責(zé)任，選擇恰當(dāng)?shù)牟呗栽鰪娹r(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。

1農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定

公共產(chǎn)品區(qū)別于私有產(chǎn)品的主要特點，是產(chǎn)品與服務(wù)在消費領(lǐng)域是免費的，不參與市場競爭。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品受限范圍僅限于為農(nóng)村，產(chǎn)品類型包括體育設(shè)施和體育文化宣傳、體育活動等。

2農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀

2.1城鄉(xiāng)隔離的供給制度。建國后我國仿效蘇聯(lián)建立了城鄉(xiāng)二元封閉模式。為加速發(fā)展軍工業(yè)保障國防安全，犧牲農(nóng)業(yè)支持工業(yè)與城市的發(fā)展。國家對農(nóng)村投入大量體育公共產(chǎn)品，為農(nóng)民建設(shè)免費的體育活動場地，組織農(nóng)民開展各種形式的大規(guī)模體育活動。改革開放以來，解散，國家將沿海城市發(fā)展擺在重要位置。將物力、財力、社會資源向城市傾斜，為城市供給包括體育公共產(chǎn)品在內(nèi)的豐富公共產(chǎn)品。40年來城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)剪刀差進一步拉大，城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)村體育公共服務(wù)領(lǐng)域卻出現(xiàn)了嚴(yán)重弱化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得我國農(nóng)村獲得的公共服務(wù)投入逐年減少。公共產(chǎn)品投入不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏有效的資金來源[1]。2.2供給體制的弱化。自解散后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能一再被弱化。目前，政府是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給唯一主體，這種體制下部門之間職責(zé)劃分不清晰。地方政府負(fù)責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，但縣鄉(xiāng)財政困難，難有財力向農(nóng)村提供大量體育公共產(chǎn)品，從而造成農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。相比于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏有組織的大規(guī)模體育活動。2.3責(zé)任主體缺位。我國農(nóng)村實已經(jīng)從封閉一元式社會向多元社會轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了包括農(nóng)民企業(yè)家在內(nèi)的新階層。基層干部普遍以經(jīng)濟發(fā)展為工作重點，對需要花大錢又不能產(chǎn)生明顯業(yè)績的農(nóng)村體育公共服務(wù)不感興趣。農(nóng)民企業(yè)家有心向鄉(xiāng)親們供給體育公共產(chǎn)品，卻無法獲得基層政府首肯。責(zé)任主體的缺位、錯位，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給更為稀缺。

3農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新思路

一、指導(dǎo)思想

按照社會主義市場經(jīng)濟體制和建立公共財政框架的總體要求，根據(jù)區(qū)屬事業(yè)單位的職責(zé)和任務(wù)，以滿足公共財政和社會共同需要為原則，重新界定財政供給范圍改革分配形式，打破平均主義和大鍋飯的供給模式，實行以事養(yǎng)人、分類供給的財政管理方式，切實轉(zhuǎn)換機制，理順關(guān)系，促進事業(yè)單位發(fā)展。

二、基本原則

（一）堅持公共財政。區(qū)分事業(yè)單位不同性質(zhì)，嚴(yán)格界定財政供給范圍，為社會提供公共服務(wù)的事業(yè)單位所需經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)，應(yīng)推向市場的事業(yè)單位退出財政供給范圍。

（二）堅持“以事養(yǎng)人”。按事業(yè)單位所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)核定經(jīng)費，鼓勵事業(yè)單位創(chuàng)新改革，提高效益，節(jié)約開支，促進事業(yè)發(fā)展。

（三）堅持分類供給。根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)、職責(zé)、經(jīng)費自給率等情況，將事業(yè)單位劃分為財政全部供給單位、財政部分供給單位和非財政供給單位三種類型。