一、公益之訴的淵源及以展

公益之訴起源于羅馬法，是相對于私益之訴而言的。吳文翰先生曾論及：“古代羅馬法學家把法分為公法和私法，訴訟也被分為‘公訴’和‘私訴’兩種。‘公訴’是對有關(guān)國家利益案件的審查，‘私訴’是根據(jù)個人的申訴對有關(guān)案件的審查。但這種區(qū)分和近代‘公訴’和‘私訴’并非同一的概念，按今日所謂的‘公訴’是由代表國家的檢察機關(guān)向法院提起追究被告人刑事責任直接向法院提起的訴訟。羅馬法則以涉及國家和政府的訴訟為‘公訴’，涉及私人利害關(guān)系的為‘私訴’，凡個人受到不法的侵害致使個人的權(quán)利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是私訴。”由此分析6羅馬法的訴訟種類時，可知其訴訟制度是相應于公法、私法的劃分而建立的，將其分為私益訴訟和公益訴訟。吳先生說：“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權(quán)益為目的的，叫私益訴訟；以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟。”7另周楠先生對此曾信得過重要的論述：“前者（私益訴訟）乃保護個人所有權(quán)益的訴訟僅特定人可提；后者乃保護社會公共利益為目的的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。”8由此我們可以得出古羅馬的公益之訴至少包含兩點”1、公益之訴以保護公共利益為目的；2、凡市民均可提起公益之訴，無論其自身利益是否受損。

周楠先生還對公益之訴存在的原因作出闡釋：“現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護，由公務(wù)員代表國家履行之。羅馬當時的政權(quán)機構(gòu)遠沒有近代這樣健全和周密，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。“可見，公益之訴的產(chǎn)生是與維護公共利益力量不足相聯(lián)系的，當公共權(quán)力機構(gòu)不足以維護社會公益時，市民據(jù)法律授權(quán)能夠起訴違反公益的行為。

國外的公益之訴發(fā)展到今天已日趨完善，尤以美國為甚，谷口安平先生曾就此談到：“在當代，社會的發(fā)展不斷地產(chǎn)生出新的糾紛，其中相當一部分被提交給法院要求得到解決。這樣的現(xiàn)象首先大量發(fā)生于美國。……（這樣一種）新型訴訟被區(qū)別于所謂‘糾紛解決模式’的一般民事訴訟，而被稱之為‘行為調(diào)查模式’或‘公共訴訟’、‘制度改革訴訟’等，其特征簡單說來就是涉及到大量利害關(guān)系者的公共政策問題發(fā)生爭議并要求法院對此作出法律判斷……”9在美國當代訴訟中，《反欺騙政府法》、《反壟斷法》及環(huán)境保護法中的公民訴訟都是這樣一種新型的訴訟方式，即以解決公共政策問題為目的而擴大訴訟功能，尤其以公民訴訟為甚，在這種訴訟機制下，“公民被視為‘私人檢察官’與政府的職能相對應而存在”10，公民據(jù)法律對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求尉排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失；敦促聯(lián)邦環(huán)保局和各州執(zhí)行其法定義務(wù)，加強環(huán)境管理。

我們一旦轉(zhuǎn)入公益之訴的討論，就發(fā)現(xiàn)一直以來囿于私益之訴，我們對個案的分析已陷入了困境。在私益訴訟下，我們一方面為王海們的義興趣而歡欣鼓舞，另一方面又對王海是否適用消法心存疑慮；一方面我們認為“王英的遭遇和處境令人同情”，另一方面我們又表示王英據(jù)現(xiàn)行法律制度無法獲得賠償。或許在此，我們不能簡單地將其視作情理與法律的較量，更應看到的是我國法律對公共利益的保障機制不夠完善，對于法律活動來說，也許重要的不是承認權(quán)利，而在于如何恰當?shù)嘏渲茩?quán)利，并因此給予恰當?shù)木葷?1

二、現(xiàn)象與問題

一、消費者公益訴訟原告資格的多元化

在立案時，法院對當事人的起訴適當與否的判斷，首先是當事人是否適格的問題。所謂當事人適格，又稱正當當事人，是指有要求法院對作為本案訴訟標的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出判決，并取得該案訴訟程序上主體地位的資格，即對于具體訴訟有作為當事人起訴或應訴的資格。根據(jù)我國《民事訴訟法》第108條：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。”這一規(guī)定要求當事人必須與案件有“直接利害關(guān)系”，從而排除了非實體權(quán)利義務(wù)主體對特定的訴訟標的提起訴訟的可能性，縮小了原告主體的范圍。實際上原告或者被告是不是民事法律關(guān)系的主體，屬于實體問題，必須通過訴訟程序，進行訴訟、調(diào)查和研究才能解決的。我國的這種傳統(tǒng)民事訴訟理論，是有悖于時代，也不利于保護消費者的公共利益和整個商業(yè)秩序。因此在平衡利益沖突，矯正和預防違法行為理念指導下，運用訴訟擔當理論，擴大消費者公益訴訟原告主體范圍，才能更好的保護消費者公共利益。

第一，消費者保護組織。我國現(xiàn)有的全國性消費者保護組織是1984年成立的中國消費者協(xié)會和1989年成立的中國保護消費者基金會。我國目前立法只承認消費者協(xié)會有支持起訴的職權(quán)，沒有為起訴的權(quán)利。鑒于我國支持起訴制度收效甚微的狀況，筆者認為不妨改良目前形同虛設(shè)的支持起訴原則，讓消費者保護組織獲得真正意義上的原告資格，代表公共利益追究不法經(jīng)營者，從而起到有效保護消費者利益，加大對違法者的追究力度。2006年3月15日，中消協(xié)通過了《消費者協(xié)會法律支持辦法》，明確了向消費者提供與案情相關(guān)的法律咨詢服務(wù)、協(xié)助消費者調(diào)查取證等六種法律支持方法，無疑在支持起訴方面邁出了一大步。鑒于消費者協(xié)會在公眾消費領(lǐng)域所發(fā)揮的作用越來越典型，受害人利益、社團利益及社會公益的一致性逐漸明顯，將訴權(quán)直接賦予消費者保護組織，不但可以保障受害者的實體權(quán)益，而且可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費。消費者協(xié)會要想真正履行好為消費者服務(wù)的職責，必須進行改革。應該逐步改變目前消費者協(xié)會這種半官方性質(zhì)。任何消費者都可以申請成為會員，由會員選舉理事會直接參與治理；不得進行任何有償?shù)纳唐泛头?wù)推薦活動，徹底杜絕經(jīng)濟利益驅(qū)動；保證消費者協(xié)會完全的民間性質(zhì)，保證獨立運行；消費者協(xié)會的經(jīng)費應該取之于會員、服務(wù)于會員，在消費者協(xié)會及其成員違法時要追究其法律責任。只有這樣，才能為引進消費者公益訴訟制度創(chuàng)造一個良好的背景。

第二，任何個人，這里特指受害人。受害人是指作為消費者其利益受到不法侵害的個人。一方面，作為消費者個人其利益受到了不法侵害，另一方面從宏觀角度看，經(jīng)營者的侵害行為又同時損害或威脅到大多數(shù)消費者的公眾利益。這時法律除了允許受害人提起含有保護私益的訴訟外，還可以同時提起保護公益內(nèi)容的公益訴訟。

在我國的實踐中，許多發(fā)現(xiàn)了經(jīng)營者有損害消費者利益行為的人，為了能維護消費者利益，不得不先主動接受經(jīng)營者的侵害，然后再以消費者的名義提起訴訟，如著名打假英雄王海必須先買假然后再打假。這種救濟不僅代價高昂，而且也沒有什么效果，因為消費者只能就自己的損害請求賠償，而不能制止不法經(jīng)營行為。

二、改革訴訟費用制度

前些日子，媒體報道了這么一個事件：2006年4月3日，湖南省常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村農(nóng)民蔣石林以一個普通納稅人的身份，以“財政局超預算、超編制購買豪華轎車”為由，將常寧市財政局告上法庭。4月10日，經(jīng)審查，常寧市人民法院立案庭作出了《行政裁定書》并送達蔣石林。《行政裁定書》說“起訴人蔣石林所訴事項不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。”

蔣石林的勇氣可嘉，表明了公民意識的逐漸覺醒，并為探索行政公益訴訟邁出了可喜的一步，這些都得到公認。然而現(xiàn)在媒體對于這一事件的討論焦點，已經(jīng)轉(zhuǎn)向為對于財政支出這種行為能否以訴訟的方式提出并且是否可以納入行政公益訴訟的范疇。

從實然角度也就是從現(xiàn)行法律規(guī)定上講，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，也就是說原告與行政機關(guān)具體的行政行為有直接利害關(guān)系的人，所以說我們國家并沒有建立為國家利益、社會公共利益而對行政機關(guān)起訴的行政公益訴訟制度，因此，法院駁回蔣石林是合法的。但存在并不見得是合理的，從世界各國的法律制度來看，行政公益訴訟是一種通例，西方法治國家中的大多數(shù)國家如英國、美國、德國、日本都建立了行政公益制度，在英國行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟；德國于1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。因此，從應然的角度也就是從合理性上講，行政公益訴訟是有先例可循的，是可行的。現(xiàn)在的問題是，公民個人提起國家機關(guān)違規(guī)使用財政資金此類的行政公益訴訟合理嗎？在筆者看來，提起這種行政公益訴訟值得商榷。

從訴訟經(jīng)濟的角度上講，是不支持公民個人提起國家機關(guān)違規(guī)使用財政資金此類的行政公益訴訟。司法是需要成本的，而司法資源總是有限的，因此，在訴訟中必須講究成本與效率，講究訴訟經(jīng)濟，司法資源要盡可能地運用到最需要保護的地方。從這個意義上講，行政公益訴訟應當主要運用于那些對社會公共利益、國家利益有直接而迫切的危害的行政機關(guān)的行為，并且往往是公民窮盡其他形式無法得到救濟的訴訟中。比如：一是行政機關(guān)的行為危害社會公共利益、國家利益而公民無任何救濟手段，這時可以直接對該行政機關(guān)提起訴訟；二是公民針對行政機關(guān)本身或者其的監(jiān)督者提出了建議，該行政機關(guān)或者監(jiān)督者不作為，公民可以針對該行政機關(guān)或作為監(jiān)督者的行政機關(guān)提起訴訟。比如前些年浙江省余杭農(nóng)民陳法慶為了讓家門口的河水免遭污染，讓礦區(qū)居民擺脫粉塵、噪聲的困擾，在向有關(guān)部門提出建議無效的情形下，兩次把當?shù)卣铜h(huán)保部門告上法庭，這種行政公益訴訟值得期待。而國家機關(guān)違規(guī)使用財政資金的此類行為，是一種對國家利益不是有直接而迫切的危害的行為，不是不馬上糾正就無法挽回損失的行為，并且針對這種行為有相應的監(jiān)督者---如審計機關(guān)，那么公民完全可以向?qū)徲嫏C關(guān)提出要求審計的要求，當審計機關(guān)不作為或者公民認為審計行為違法時，可以針對該審計機關(guān)提起行政公益訴訟。

從公民監(jiān)督政府的形式上講，現(xiàn)代民主國家基本都是代議制民主國家，就是人民選舉人民代表，由人民代表產(chǎn)生政府和監(jiān)督政府，人民對于監(jiān)督政府的形式主要依靠議會來進行監(jiān)督。政府的財政開支行為是否合理、行政行為是否合法都要受到議會的監(jiān)督，這也是一種強有力的監(jiān)督，公民正常的監(jiān)督政府形式往往應當通過人民的代表來進行，通過輿論來進行。公民對于行政機關(guān)的訴訟通常是要在維護一種自身權(quán)利或者社會公共利益下進行，“無權(quán)利就無救濟”，在救濟權(quán)利的同時達到監(jiān)督政府的附帶作用。所以，提起行政公益訴訟的前提通常應當是行政機關(guān)的外部行政行為，是直接損害公共利益與國家利益的法律行為，因此，任何公民都可以針對行政機關(guān)的有損于包括公民個人權(quán)利在內(nèi)的公共利益的外部行政行為提起公益訴訟，而不宜直接針對國家機關(guān)違規(guī)使用財政資金這種內(nèi)部事實行為提起行政公益訴訟，這些國家機關(guān)的內(nèi)部管理行為、施政行為，留給人大與人大代表以及專門的監(jiān)督機關(guān)進行審查、評議和監(jiān)督更為妥當。否則，任何公民都可以對政府任何行為提起訴訟，無異于直接民主、“廣場民主”的現(xiàn)代翻版，人人都可以一不高興就起訴政府，法院必將陷入于公民訴訟的大海。所以，我們看到，盡管在美國早在上世紀五六十年代，聯(lián)邦最高法院就開始承認了納稅人的訴訟原告資格，日本也在1962年制定的《行政案件訴訟法》中確立了民眾訴訟制度，但納稅人一般不能僅以監(jiān)督者的身份起訴，其在起訴時，應多少證明自己的利益比其他納稅人的利益更多地受到了不利影響，其性質(zhì)主要是救濟性的，其監(jiān)督性是第二位的。

從行政權(quán)與司法權(quán)力的分立角度上講，也是不支持公民個人提起國家機關(guān)違規(guī)使用財政資金的此類行政公益訴訟。西方國家主張“三權(quán)分立”，我們國家盡管是實行人民代表大會制，但對于政府與司法機關(guān)也強調(diào)權(quán)力的分離與監(jiān)督。行政與司法權(quán)需要制約與監(jiān)督，這是毫無疑義的，但是制約與監(jiān)督的前提是分立。司法權(quán)不能過度涉及到行政權(quán)中，因此，在行政訴訟中，法院堅持“合法性”審查，一般不審查行政行為的合理性，這是司法留給行政的一定自由裁量權(quán)，以方便行政機關(guān)執(zhí)法。那么對于國家機關(guān)使用財政資金這種行為是否違規(guī)，往往是行政機關(guān)的內(nèi)部管理事務(wù)，標準也是行政機關(guān)內(nèi)部制定與判斷，法院也不宜過多地涉入，事實上有時法院也很難作出正確的判斷，應當交由行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與人大的監(jiān)督。法院如果確實要介入，也應當以有權(quán)的行政機關(guān)不作為而公民對其不作為提起行政公益訴訟時，責令有關(guān)機關(guān)進行調(diào)查處理。

一、公益訴訟概說

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的快速持續(xù)發(fā)展，整個社會生活結(jié)構(gòu)與人文地理環(huán)境——都會不可避免地發(fā)生重大變化。近些年來，世界范圍內(nèi)的各種有關(guān)公害、災難、及消費者、投資者權(quán)益保護問題所引發(fā)的群體性紛爭不斷產(chǎn)生，不論是直接對人侵害，例如生命、人體健康、財產(chǎn)的傷害毀損，或是間接對人侵害，例如居住環(huán)境的污染，都會因為生產(chǎn)技術(shù)的不斷更新及規(guī)模龐大，使受害范圍及程度擴大。著名的案例如：美國三哩島核子污染事件、印度農(nóng)藥廠毒氣外泄事件、日本森永奶粉中毒案、多氯聯(lián)苯中毒案、大阪機場噪音案、我國的矽肺案、康泰克藥案、銀廣夏和億安科技等上市公司虛假陳述欺騙股民案等等，不勝枚舉。上述案件，其受害者人數(shù)由數(shù)十人至數(shù)十萬人，造成了嚴重的社會問題，亦使傳統(tǒng)的民事訴訟制度受到莫大的沖擊與挑戰(zhàn)。它們的共同特點是：即違法行為具有單一和重復性，爭點具有共通性。如何合理地解決上述群體性爭議，并將此確定為今后我國司法審判制度改革的一個方向，——這就涉及到一種新型的訴訟類型，——即公益訴訟。這種訴訟并非只有一個原告存在利害關(guān)系，而是以多數(shù)人的共同利害關(guān)系為背景，沒有這個前提，公益訴訟也就無從談起。[1]

包括集團訴訟制度的現(xiàn)代公益訴訟有兩個特色:

(1)此前的訴訟都是二當事人間發(fā)生爭議的二極性訴訟，而公益訴訟則是多數(shù)當事人參與形成的多極性訴訟。

(2)公益訴訟的判決并不僅僅是一種對過去事實的認定，而且是面向?qū)恚瑥囊环N如何處理才能合乎正義的觀點出發(fā)作出的判決。

早期的公益訴訟雖大多運用于具有歷史背景的人權(quán)案件、種族和性別歧視案件、反托拉斯案件及社會福利案件等，由于現(xiàn)代憲政制度的推行，社會民眾的權(quán)利意識日漸覺醒，加上因大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展和資本投資市場的發(fā)達所引發(fā)的侵害消費者、投資者權(quán)益的事件日漸增多，環(huán)境糾紛也不斷涌現(xiàn)，而且具有群體性紛爭的特點。在這些訴訟中，都包含著許多因立法之時預料不到的多數(shù)當事人參加，致使出現(xiàn)了以原告一人，被告一人為基本型的現(xiàn)行民事訴訟法所不能規(guī)制的問題。從而使公益訴訟制度成為解決這類社會及法律問題的良方。今日，大量具有相同事實及法律問題的群體性侵權(quán)損害案件，皆有賴于公益訴訟制度的運作，以期使受害者能花費最少的時間、金錢、人力等而獲得最有效的法律救濟。

一、消費者群體權(quán)益受侵害的狀況分析

(一)消費領(lǐng)域的主要市場主體企業(yè)與一般市場主體消費者形成明顯的強弱對比

利益是人生存的現(xiàn)實需要，它構(gòu)成了人的生命的驅(qū)動力。人人都講利益，利益沖突不可避免，尤其是在市場經(jīng)濟中更是如此。本來就處于對立地位的消費者與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的利益沖突就更加激烈。在這種利益博弈的格局中，由于消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者信息極不對稱，且多以個體身份進人消費領(lǐng)域，很難與實力強大的生產(chǎn)經(jīng)營者相抗衡，從而造成兩者之間實質(zhì)上是一種主宰與被主宰的關(guān)系。因此，處于強勢地位的生產(chǎn)經(jīng)營者壟斷市場，頻繁侵犯消費者群體權(quán)益。

(二)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟特點加劇了消費領(lǐng)域的利益沖突

我國目前正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，原來計劃經(jīng)濟體制下單一的利益格局已被打破，同時，由于還沒有形成有效的市場競爭機制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主體發(fā)育程度不相同，爭取利益的能力也不同。這種差異，突出地表現(xiàn)在強勢群體和弱勢群體之間。在消費領(lǐng)域，原有計劃體制下的經(jīng)濟基礎(chǔ)，造就了一批如鐵路、銀行、電力電信等具有強大市場壟斷能力的國有企業(yè)，它們從自身利益出發(fā)，利用其優(yōu)勢地位壟斷市場，損害消費者群體利益。這一特殊的國情使得本來就處于弱勢的消費者權(quán)益受侵害的情況尤其嚴重，消費領(lǐng)域的矛盾沖突激烈。

(三)保護消費者群體權(quán)益的公益訴訟制度不健全

一、公益訴訟的概念及特征

公益訴訟是指對違反法律、法規(guī)，侵犯社會公共利益和不特定多數(shù)人利益的行為，任何公民、法人或者其它組織都有根據(jù)法律的授權(quán)，向人民法院起訴，要求違法者承擔法律責任的制度。作為對傳統(tǒng)法律理論與傳統(tǒng)訴訟法律體系進行更新與突破的新型訴訟方式和手段，公益訴訟正在變得日益重要，已經(jīng)成為與傳統(tǒng)的訴訟制度并駕齊驅(qū)的新的權(quán)利救濟方式。與傳統(tǒng)的普通訴訟相比，該制度具有如下特征：

1.公益訴訟的目的是維護國家利益和社會公共利益。公益訴訟的目的不是對特定的法人、公民及其它組織的合法權(quán)益進行保護，而是為維護國家利益和社會公共利益，主持社會正義。

2.提起公益訴訟的原告是與本案無利害關(guān)系的公民、法人或其它組織。傳統(tǒng)的訴訟法理論要求起訴人必須是與案件有直接利害關(guān)系的人，“無利益即無訴權(quán)”。而公益訴訟中，任何關(guān)注自身長遠利益以及自身利益與社會利益辯證關(guān)系的人，都有提起公益訴訟的權(quán)利。正是“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因個人或政府機關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。”因此，提起公益訴訟的主體具有廣泛性。

3.公益訴訟的判決具有擴張性。公益訴訟判決的擴張性，包括兩個方面。一是對一般公眾的效力：一般公眾的訴權(quán)及于消滅。由于任何人都可以提起公益訴訟，而由于地域、時間、通訊等等的局限，可能會出現(xiàn)訴訟沖突，這樣就會造成一種無端的資源浪費和司法成本支出。法的效益價值要求“社會性或人們以較少或者較小的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們對效益的需要。”因此，終結(jié)其他有公益訴訟心的人的訴權(quán)，是法效益價值的體現(xiàn)。二是對全社會范圍內(nèi)其他訴訟案件的肇事者也產(chǎn)生效力。由于環(huán)境污染、經(jīng)濟壟斷、國有資產(chǎn)流失在全國范圍內(nèi)在某種程度上具有廣泛的相似性，因此，從減少司法成本，追求司法效益最大化的原則出發(fā)，賦予判決書對全社會的效力，直接要求有關(guān)當局作為或不作為，既可以減少訴累，又能夠增加法院判決的權(quán)威性。

二、對設(shè)立我國公益訴訟制度的分析

一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，乃與私益訴訟區(qū)分而言。私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，一些政府部門、大的公司集團有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例不斷增多，從而促進了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運動使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到重視。環(huán)境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關(guān)注。

環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應的公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。相對于傳統(tǒng)的訴訟方式，環(huán)境公益訴訟具有自身的特點：1、環(huán)境公益訴訟的提起者與傳統(tǒng)的訴訟方式相比具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關(guān)系的當事人，而環(huán)境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的人。包括社會成員，如公民、企事業(yè)單位和社會團體等。

2、環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關(guān)。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個人，當其行為侵害了環(huán)境公共利益，而環(huán)境行政機構(gòu)無力或不能干預時，即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機關(guān)未履行法定職責，構(gòu)成了對環(huán)境公共利益損害的行政不作為時，也是環(huán)境公益訴訟的對象。

3、環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟是與環(huán)境私益訴訟相對而言的。環(huán)境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環(huán)境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起訴訟的制度。而環(huán)境公益訴訟的起訴人不是因為自己的切身環(huán)境權(quán)益遭受侵害，而是因為環(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提起訴訟，從而達到維護環(huán)境公益的目的。

4、環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質(zhì)，同時兼具補救功能。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統(tǒng)訴訟事后的被動性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環(huán)境公共利益。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。本文首先從保護環(huán)境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性；進而從社會公共性權(quán)利的司法保護、私人力量對行政權(quán)的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎(chǔ)；接著本文闡析了行政公益訴訟的內(nèi)涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關(guān)鍵字：行政公益訴訟直接利害關(guān)系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該開發(fā)行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空：民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現(xiàn)；行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益；刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構(gòu)成犯罪的危害公共利益的行為，通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規(guī)定，原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，普通公民無權(quán)起訴。

在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關(guān)系人，有些直接利害關(guān)系人因不知、不愿、不敢而未提起訴訟，所以形成違法行為出現(xiàn)而無人起訴的局面。如目前在我國發(fā)生較多的環(huán)境污染案。長期以來，由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失，使環(huán)境保護問題日益嚴峻，僅西部地區(qū)每年因環(huán)境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當?shù)赝趪鴥?nèi)生產(chǎn)總值的13%。國有資產(chǎn)的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現(xiàn)象。據(jù)國有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產(chǎn)流失，許多國有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權(quán)利，無法進入司法的管轄和監(jiān)督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經(jīng)營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發(fā)展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權(quán)益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數(shù)人贏得權(quán)益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會公共利益與人民生活日益密切相關(guān)，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關(guān)系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現(xiàn)在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權(quán)通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權(quán)，使人民管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力通過司法途徑得以實現(xiàn)，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監(jiān)督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構(gòu)建公益訴訟制度的理論根據(jù)

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現(xiàn)意味著對權(quán)力的監(jiān)督和制約。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是權(quán)力的所有者。權(quán)力的所有都把具體的權(quán)力按一定的組織體制委托給權(quán)力的使用者——國家機關(guān)和公職人員去具體運用。國家機關(guān)及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權(quán)力，他們必須向權(quán)力的主體——人民負責。當權(quán)力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應該有權(quán)直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構(gòu)建公益訴訟制度的實踐依據(jù)

（一）幾個代表性國家民事公益訴訟的發(fā)展情況

1、美國

美國在羅馬法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，繼承和發(fā)展了羅馬法的內(nèi)容，并在1890年通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，以限制聯(lián)合限制競爭行為和壟斷行為，成為現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國。在其后又頒布了《克萊頓法》限制價格歧視等一系列法律，在健全本國法律的同時，也促進了其他國家民事公益訴訟制度的發(fā)展。

美國作為現(xiàn)代民事公益訴訟的創(chuàng)始國，在《謝爾曼法》和《克萊頓法》之后，又制定了保護環(huán)境的《清潔水法》。從此，“公民的訴權(quán)在美國被視為一項禁止權(quán)或強制措施：公民則被視為私人檢察官，與政府的職能相對應而存在，在實施環(huán)境法中發(fā)揮著重要的作用。”[1]

目前，美國的民事公益訴訟在環(huán)境保護、反壟斷、消費者權(quán)益保護、中小股東權(quán)益保護等方面運用的十分廣泛。提起公益訴訟的主體也具有廣泛性:首先，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟；其次，告發(fā)人訴訟是在英美法系國家比較流行的一種訴訟形式；最后，值得一提的是，集團訴訟在美國民事公益訴訟體系中占有重要的一席之地。[2]大到檢察院，小到社會的個人，均可以就侵害社會公共利益行為提起訴訟。公益訴訟中訴的利益也由個人利益擴展至國家利益。至此，美國的民事公益訴訟制度達到了相對完善的程度。

2、英國