一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時(shí)代，乃與私益訴訟區(qū)分而言。私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、大的公司集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實(shí)際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例不斷增多，從而促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運(yùn)動(dòng)使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到重視。環(huán)境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關(guān)注。

環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應(yīng)的公益訴訟。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度對(duì)于保護(hù)公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。相對(duì)于傳統(tǒng)的訴訟方式，環(huán)境公益訴訟具有自身的特點(diǎn)：1、環(huán)境公益訴訟的提起者與傳統(tǒng)的訴訟方式相比具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關(guān)系的當(dāng)事人，而環(huán)境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的人。包括社會(huì)成員，如公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等。

2、環(huán)境公益訴訟的對(duì)象既包括一般的民事主體，也包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個(gè)人，當(dāng)其行為侵害了環(huán)境公共利益，而環(huán)境行政機(jī)構(gòu)無力或不能干預(yù)時(shí)，即可成為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。國(guó)家行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，構(gòu)成了對(duì)環(huán)境公共利益損害的行政不作為時(shí)，也是環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。

3、環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟是與環(huán)境私益訴訟相對(duì)而言的。環(huán)境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環(huán)境的行為直接損害到私人利益時(shí)，受害人針對(duì)加害人向法院提起訴訟的制度。而環(huán)境公益訴訟的起訴人不是因?yàn)樽约旱那猩憝h(huán)境權(quán)益遭受侵害，而是因?yàn)榄h(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時(shí)，向法院提起訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。

4、環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，同時(shí)兼具補(bǔ)救功能。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統(tǒng)訴訟事后的被動(dòng)性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對(duì)于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又通過民事賠償和國(guó)家賠償以補(bǔ)救被損害的環(huán)境公共利益。

一、我國(guó)現(xiàn)行證券訴訟制度的不足

證券市場(chǎng)中的中小投資者大都比較分散，各行其是，一旦與相關(guān)市場(chǎng)主體發(fā)生糾紛，它就處于相對(duì)被動(dòng)、弱勢(shì)的地位，自身合法權(quán)益很難及時(shí)、有效地得到救濟(jì)。中小投資者所面臨的如此困境，與我國(guó)現(xiàn)行的證券訴訟制度緊密相關(guān)，現(xiàn)就該制度的不足之處表述如下:(一)受案范圍狹窄，不利于多層次資本市場(chǎng)的形成。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有立法的規(guī)定，證券民事賠償案件的受案范圍存在一些限制，很容易導(dǎo)致投資者受損的權(quán)益被排除在保護(hù)范圍以外，久而久之，他們就會(huì)對(duì)我國(guó)的司法救濟(jì)體制產(chǎn)生懷疑，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，不利于多層次市場(chǎng)的形成。(二)受理?xiàng)l件設(shè)限，不利于投資者合法權(quán)益的保護(hù)。一直以來，虛假陳述案件的訴訟前置程序備受爭(zhēng)議，不可否認(rèn)的是，它存在具有一定的合理性，但不足之處也逐步顯現(xiàn)。前置程序很容易使受害人錯(cuò)過最佳追訴時(shí)間，而且以行政處理或刑事審判為發(fā)起民事訴訟的前提條件，也是對(duì)公民訴權(quán)的限制和侵犯。［2］總之，該受理?xiàng)l件的存在導(dǎo)致投資者的證券糾紛久拖不決，不利于投資者合法權(quán)益的保護(hù)。(三)判決效力擴(kuò)張性問題懸而未決，有待立法明確。在解決證券糾紛的過程中，在面對(duì)具有相同法律或事實(shí)問題的案件時(shí)，雖然法院有為統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)與尺度做出過努力，但個(gè)案的裁判結(jié)果還是差異較大，判決效力依然不具有擴(kuò)張性，因此我國(guó)民訴法中有關(guān)判決效力間接擴(kuò)張性的規(guī)定要在證券民事賠償訴訟中得到應(yīng)用尚有待于立法的進(jìn)一步明確?？傊覈?guó)現(xiàn)行證券訴訟制度的不足越來越突出，顯然已不能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的證券訴訟新實(shí)踐。因此，我們急需探求一種新的訴訟模式解決證券市場(chǎng)的糾紛矛盾，引入證券公益訴訟制度有其現(xiàn)實(shí)的緊迫性與可行性。

二、引入證券公益訴訟機(jī)制的可行性分析

由以上分析可知，我國(guó)現(xiàn)行的證券訴訟模式存在諸多弊端，并不符合我國(guó)國(guó)情?，F(xiàn)階段，在證券監(jiān)管力度不斷加大以及證券司法已有相當(dāng)程度進(jìn)步的新形勢(shì)下，在證券侵權(quán)司法救濟(jì)中引入公益訴訟機(jī)制是可行的。(一)有利于減輕原告的負(fù)擔(dān)，便捷投資者的司法救濟(jì)渠道。［3］公益訴訟方式是通過集合大部分投資者的利益，由相對(duì)專業(yè)的機(jī)構(gòu)提供更多權(quán)威、專業(yè)的服務(wù)，掃清單獨(dú)訴訟中原告的很多阻礙，便于解決在單獨(dú)訴訟或是普通共同訴訟中投資者既是原告、訴訟費(fèi)繳納者又是證據(jù)收集者的多重身份問題，為投資者的司法救濟(jì)渠道提供了便利。(二)有利于縮小訴訟雙方的差距，營(yíng)造公平正義的市場(chǎng)環(huán)境。證券侵權(quán)案件中的訴訟雙方往往實(shí)力懸殊，從而引起信息不對(duì)稱，最終導(dǎo)致投資者利益遭受損失。而在公益訴訟中，公益組織或者公益代表較之與單個(gè)投資者，具有較大的信息來源渠道及較強(qiáng)的訴訟能力，縮小訴訟雙方的差距;同時(shí)，在公益訴訟的過程中，實(shí)時(shí)地對(duì)信息進(jìn)行公布，也有利于公眾進(jìn)行監(jiān)督，為證券市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造一個(gè)公平正義的平臺(tái)。(三)有利于節(jié)約司法成本，統(tǒng)一裁判尺度。［4］一般地，為了加快個(gè)案的審判效率，人數(shù)眾多的共同訴訟通常分為單獨(dú)訴訟或人數(shù)較少的共同訴訟，如此以來卻導(dǎo)致了案件整體數(shù)量增加，加大了司法成本。在公益訴訟中，公益組織或者代表將眾多類似的案件進(jìn)行歸類、登記、匯總整理，實(shí)際上承擔(dān)了法院的前期審查工作，提高了審判效率;同時(shí)將具有類似情形的案件進(jìn)行綜合分析，共同審理裁判，有助于統(tǒng)一裁判尺度，促進(jìn)法律在證券市場(chǎng)的統(tǒng)一適用。面對(duì)當(dāng)今證券市場(chǎng)繁榮穩(wěn)定，證券產(chǎn)品日新月異的新趨勢(shì)，證券訴訟制度也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行修改完善以適應(yīng)其時(shí)代要求，證券公益訴訟制度就是具有可行性與操作性的一種新探索。［5］因此，確立證券公益訴訟制度，對(duì)受損的證券公益進(jìn)行救濟(jì)，成為亟待解決的制度構(gòu)建問題。

［參考文獻(xiàn)］

［1］芮躍華．建立證券公益訴訟制度［N］．上海證券報(bào)，2016(3):1．

摘要：為更好地保護(hù)公共利益，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或者亂作為行為的監(jiān)督，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”自此，行政公益訴訟制度走上了快車道，開始了一系列的實(shí)踐和探索。本文以試點(diǎn)地區(qū)之一———陜西省檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐為切入點(diǎn)，重點(diǎn)對(duì)其在實(shí)踐中遇到的問題和困境進(jìn)行分析，探索行政公益訴訟制度的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；線索；訴前程序；完善

一、陜西省行政公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀分析

（一）總體情況。陜西省是13個(gè)試點(diǎn)省份之一，自2015年7月以來，陜西檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作中取得顯著成效。截至2018年7月，陜西檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的案件線索3535件，辦理訴前程序的案件2480件，向法院提起訴訟的案件105件，線索發(fā)現(xiàn)和訴前案件數(shù)量均居全國(guó)前列。通過辦案，共督促行政機(jī)關(guān)補(bǔ)種、恢復(fù)被損毀國(guó)有林地1800余畝，挽回、復(fù)墾被非法改變用途和占用的耕地1700余畝，清理違法堆放的各類垃圾16000余噸，督促治理被污染水域近5000畝，督促保護(hù)、收回國(guó)有資產(chǎn)和權(quán)益7億余元，有效維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益。（二）具體情況。根據(jù)調(diào)研所掌握的情況來看，陜西行政公益訴訟的工作具有以下明顯特點(diǎn)：1.案件線索辦理率高，訴前程序發(fā)揮作用大。截至2018年7月，陜西檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索3535件，辦理訴前程序案件2480件，占到案件線索數(shù)的70.10%，而同一時(shí)期最后提起訴訟的案件數(shù)量只有105件，只占了辦理訴前程序案件數(shù)量的4.23%，提起訴訟或者辦理訴前程序的案件占線索數(shù)量的73.41%。綜合分析這些數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，在行政公益訴訟開展以來，陜西檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟或者辦理行政公益訴訟訴前程序的案件占到線索數(shù)的2/3以上，接近3/4，這說明案件線索的辦理率還是非常高的，體現(xiàn)了陜西省檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作中積極作為的態(tài)度。此外，最后提起訴訟的案件占比較小，說明訴前程序在行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用。2.案件涉及的領(lǐng)域范圍基本集中在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，其中又以生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹?。從調(diào)研的情況來看，涉及環(huán)境和資源保護(hù)的行政公益訴訟的案件占到行政公益訴訟案件總數(shù)的7成以上。例如，寶雞市環(huán)保局鳳翔分局因不依法履行其職責(zé)被鳳翔縣檢察院起訴一案，分析其原因，主要在于當(dāng)前我國(guó)環(huán)境和自然資源領(lǐng)域的嚴(yán)峻形勢(shì)。3.案件的線索都是檢察機(jī)關(guān)自身在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的。其中，檢察機(jī)關(guān)在偵查職務(wù)犯罪和審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)的案件線索占多數(shù)。對(duì)于社會(huì)公眾檢舉控告、新聞媒體等提供的線索，檢察機(jī)關(guān)大多謹(jǐn)慎對(duì)待，提起訴訟或訴前程序結(jié)案的案件相對(duì)比較少。就案件所涉及的行政機(jī)關(guān)違法行為的類型來看，不作為行為占比較大，而亂作為的案件數(shù)則相對(duì)較少。

二、行政公益訴訟制度存在的問題和困難分析

1.行政公益訴訟的原告主體單一。在試點(diǎn)之前，行政公益訴訟的原告主體具有明顯的二元性特點(diǎn)，也就是既賦予了特定國(guó)家機(jī)關(guān)原告資格，也賦予了公民、法人以及其他組織原告資格?！缎姓V訟法》修正后，確立了只能由檢察機(jī)關(guān)來提起行政公益訴訟這一單一模式。雖然檢察機(jī)關(guān)作為原告，可以很大程度上保護(hù)公共利益，但是，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既是起訴者又是監(jiān)督者，當(dāng)有社會(huì)公益需要保護(hù)時(shí)，而檢察機(jī)關(guān)睜一只眼閉一只眼，公共利益由誰來保護(hù)？就充分保護(hù)公共利益的目的而言，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)攬?jiān)尜Y格顯然是不夠的。2.案件線索獲取來源單一。檢察機(jī)關(guān)一直依賴于從刑事案件中挖掘公益訴訟線索，在行政公益訴訟試點(diǎn)階段，不同部門間線索移送，基本滿足了初期的需要。隨著行政公益訴訟工作的全面開展，在反貪和反瀆等部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委之后，原先的內(nèi)部業(yè)務(wù)部門間的移送變?yōu)榱藝?guó)家機(jī)構(gòu)間的銜接，檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件中挖掘獲取線索的實(shí)效性大打折扣。另外，其他線索來源也不太暢通。一度重點(diǎn)推廣的行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，也一直沒有發(fā)揮有效作用。檢察機(jī)關(guān)在平臺(tái)上能得到的信息往往是經(jīng)過執(zhí)法機(jī)關(guān)精心包裝修飾后錄入的，很難從中提取到有價(jià)值的案件線索。對(duì)于社會(huì)渠道提供的線索，因?yàn)闆]有辦法準(zhǔn)確把握該線索屬不屬于其“履行職責(zé)”的范圍，檢察機(jī)關(guān)多不會(huì)采用，這就進(jìn)一步限制了線索來源。3.行政公益訴訟專門機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員和律師專業(yè)化水平不足。毫無疑問，不管是環(huán)境污染、食品安全以及國(guó)土資源等領(lǐng)域的問題，還是其他領(lǐng)域的問題，都是極具專業(yè)性的問題，檢察機(jī)關(guān)、法院以及律師都要有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的積累。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，其業(yè)務(wù)繁多，檢察機(jī)關(guān)工作人員往往身兼數(shù)職，而行政公益訴訟又涉及領(lǐng)域眾多，所以應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)中由專業(yè)化人員辦理特定領(lǐng)域的行政公益訴訟案件。一般法院在審理行政公益訴訟案件時(shí)，審理法官很少具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，也缺乏行政公益訴訟審理經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于行政公益訴訟的全面開展影響很大。一般律師都是普通民事、刑事或者行政訴訟的，對(duì)行政公益訴訟的了解度和參與度還不夠，因此，公益訴訟律師的專業(yè)能力提升也是行政公益訴訟中亟須提升的一環(huán)。4.檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)遇到的行政干擾阻力較大。目前，由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟的案件，在管轄上以同級(jí)管轄為主?；鶎拥男姓C(jī)關(guān)占行政公益訴訟被告的絕大多數(shù)。由于行政機(jī)關(guān)上下是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基層行政機(jī)關(guān)作為被告時(shí)，其上級(jí)機(jī)關(guān)為了維護(hù)其正面形象，往往會(huì)請(qǐng)求同級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)。行政公益訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)，有些地方政府部門在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后的行為過激，對(duì)涉案人員往往會(huì)進(jìn)行嚴(yán)厲的人事處理，這使得行政機(jī)關(guān)對(duì)其“被告”的身份異常敏感，被檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)自然會(huì)想辦法做工作。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)基層法院和檢察院的人事任免和財(cái)政收入，一些地方的檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)往往會(huì)考慮其自身利益,這使得行政公益訴訟在很大程度上失去了其建立的價(jià)值。

摘要公益訴訟是為保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，當(dāng)公眾的公共利益遭受不法侵害時(shí)，無利害關(guān)系人是否可以通過合法的訴訟程序要求保護(hù)，這在我國(guó)目前的訴訟體制中無法得到圓滿的解決。世界各國(guó)都有公益訴訟保護(hù)制度，相比之下，我國(guó)法律對(duì)公益訴訟卻沒有明確的規(guī)定。為了更好地保護(hù)公共利益不受侵犯，進(jìn)一步完善現(xiàn)有訴訟體制，我國(guó)有必要構(gòu)建公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞公益訴訟訴訟法公共利益必要性

公益訴訟起源于羅馬法，當(dāng)時(shí)的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關(guān)注則是在20世紀(jì)后，隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會(huì)主義的興起、高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會(huì)化。為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，公益訴訟逐漸被重視?，F(xiàn)代公益訴訟制度起源于美國(guó)，至今為止，美國(guó)已規(guī)定了較為完善的公益訴訟制度。此外，法國(guó)、英國(guó)等國(guó)也不同程度地規(guī)定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨(dú)立于傳統(tǒng)刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態(tài)，它只是民事訴訟框架內(nèi)的一個(gè)以目的為導(dǎo)向的概念，在某種意義上是為了保護(hù)傳統(tǒng)的三大訴訟法未能有效保護(hù)的利益而產(chǎn)生的。

一、彌補(bǔ)法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國(guó)目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對(duì)公共利益的司法保護(hù)存在真空：民事訴訟對(duì)公共利益的保護(hù)也只能通過代表人訴訟的方式實(shí)現(xiàn)；行政訴訟只能通過對(duì)具體的行政行為進(jìn)行司法審查來保護(hù)公共利益；刑事訴訟只能對(duì)被侵害、且侵害行為構(gòu)成犯罪的危害公共利益的行為，通過刑事附帶民事訴訟予以救濟(jì)。并且均規(guī)定，原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，普通公民無權(quán)起訴。

在司法實(shí)踐中，存在大量侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，有些無直接利害關(guān)系人，有些直接利害關(guān)系人因不知、不愿、不敢而未提起訴訟，所以形成違法行為出現(xiàn)而無人起訴的局面。如目前在我國(guó)發(fā)生較多的環(huán)境污染案。長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的缺失，使環(huán)境保護(hù)問題日益嚴(yán)峻，僅西部地區(qū)每年因環(huán)境破壞造成的損失竟然達(dá)1500億元，占當(dāng)?shù)赝趪?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%。國(guó)有資產(chǎn)的流失也是比較普通的損害公共利益和國(guó)家利益的現(xiàn)象。據(jù)國(guó)有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，目前平均每天都有近億元的國(guó)有資產(chǎn)流失，許多國(guó)有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權(quán)利，無法進(jìn)入司法的管轄和監(jiān)督范圍。此外，還有嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益的壟斷經(jīng)營(yíng)、造假售假坑害消費(fèi)者等違法行為。由于我國(guó)三大訴訟法理論和立法發(fā)展的滯后，導(dǎo)致受害人無法通過訴訟途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數(shù)人贏得權(quán)益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)公共利益與人民生活日益密切相關(guān)，但這種公共利益同時(shí)又不是明確地與某個(gè)具體的人有利害關(guān)系，因而，通過法律途徑尋求救濟(jì)異常困難?，F(xiàn)在我國(guó)是依法治國(guó)的社會(huì)，面對(duì)不公平、不合法的事情，任何一個(gè)有社會(huì)責(zé)任心的人，都應(yīng)有權(quán)通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權(quán)，使人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力通過司法途徑得以實(shí)現(xiàn)，在一定程度上彌補(bǔ)法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴(kuò)大司法監(jiān)督體系的覆蓋面，更好地維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)公共利益。

內(nèi)容摘要:

從歷史的角度看，公益訴訟制度一直是多數(shù)國(guó)家訴訟制度的重要組成部分。從我國(guó)的現(xiàn)狀來看，對(duì)于侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的民事、行政違法行為，卻沒有相應(yīng)的制度予以規(guī)范和救濟(jì)，是我國(guó)現(xiàn)在法律制度的缺憾。本文結(jié)合外國(guó)立法、司法制度和我國(guó)的國(guó)情，對(duì)我國(guó)建立公益訴訟的必要性和可行性進(jìn)行闡述，并嘗試從三個(gè)方面對(duì)我國(guó)的公益訴訟制度進(jìn)行構(gòu)建：一、確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔的公益訴訟制度模式”；二、我國(guó)公益訴訟的范圍；三、在有關(guān)法律中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，必須以私法的方式進(jìn)行。公益訴訟制度的建立，推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)和司法改革。

關(guān)鍵詞：公益訴訟私訴制度訴訟主體私法關(guān)系

當(dāng)一個(gè)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到非法侵害或妨礙，或者因?yàn)闄?quán)利相對(duì)人不履行相應(yīng)的義務(wù)而導(dǎo)致自己的利益損失時(shí)，該公民、法人和其他組織有權(quán)以自己的名義向法院提起訴訟，追究行為人的民事責(zé)任。當(dāng)犯罪分子實(shí)施了嚴(yán)重危害國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人利益的行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家提起公訴，追究該行為人的刑事責(zé)任。然而，由公民或國(guó)家機(jī)關(guān)通過訴訟，直接對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為向法院起訴，由法院追究侵權(quán)人的民事責(zé)任或行政責(zé)任，在我國(guó)司法界和法學(xué)界卻是一個(gè)嶄新的話題。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，設(shè)立公益訴訟制度，制裁侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，勢(shì)在必行。這一制度的設(shè)立將對(duì)我國(guó)私法改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)起到積極的推動(dòng)作用。

一、公益訴訟制度的歷史考察

（一）西方公益訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展

摘要公益訴訟是為保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟,當(dāng)公眾的公共利益遭受不法侵害時(shí),無利害關(guān)系人是否可以通過合法的訴訟程序要求保護(hù),這在我國(guó)目前的訴訟體制中無法得到圓滿的解決。世界各國(guó)都有公益訴訟保護(hù)制度,相比之下,我國(guó)法律對(duì)公益訴訟卻沒有明確的規(guī)定。為了更好地保護(hù)公共利益不受侵犯,進(jìn)一步完善現(xiàn)有訴訟體制,我國(guó)有必要構(gòu)建公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞公益訴訟訴訟法公共利益必要性

公益訴訟起源于羅馬法,當(dāng)時(shí)的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關(guān)注則是在20世紀(jì)后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會(huì)主義的興起、高科技的迅速發(fā)展,人們的生產(chǎn)、生活日益社會(huì)化。為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益,公益訴訟逐漸被重視?，F(xiàn)代公益訴訟制度起源于美國(guó),至今為止,美國(guó)已規(guī)定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國(guó)、英國(guó)等國(guó)也不同程度地規(guī)定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨(dú)立于傳統(tǒng)刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態(tài),它只是民事訴訟框架內(nèi)的一個(gè)以目的為導(dǎo)向的概念,在某種意義上是為了保護(hù)傳統(tǒng)的三大訴訟法未能有效保護(hù)的利益而產(chǎn)生的。

一、彌補(bǔ)法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國(guó)目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對(duì)公共利益的司法保護(hù)存在真空:民事訴訟對(duì)公共利益的保護(hù)也只能通過代表人訴訟的方式實(shí)現(xiàn);行政訴訟只能通過對(duì)具體的行政行為進(jìn)行司法審查來保護(hù)公共利益;刑事訴訟只能對(duì)被侵害、且侵害行為構(gòu)成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟(jì)。并且均規(guī)定,原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,普通公民無權(quán)起訴。

在司法實(shí)踐中,存在大量侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為,有些無直接利害關(guān)系人,有些直接利害關(guān)系人因不知、不愿、不敢而未提起訴訟,所以形成違法行為出現(xiàn)而無人起訴的局面。如目前在我國(guó)發(fā)生較多的環(huán)境污染案。長(zhǎng)期以來,由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的缺失,使環(huán)境保護(hù)問題日益嚴(yán)峻,僅西部地區(qū)每年因環(huán)境破壞造成的損失竟然達(dá)1500億元,占當(dāng)?shù)赝趪?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%。國(guó)有資產(chǎn)的流失也是比較普通的損害公共利益和國(guó)家利益的現(xiàn)象。據(jù)國(guó)有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算,目前平均每天都有近億元的國(guó)有資產(chǎn)流失,許多國(guó)有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權(quán)利,無法進(jìn)入司法的管轄和監(jiān)督范圍。此外,還有嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益的壟斷經(jīng)營(yíng)、造假售假坑害消費(fèi)者等違法行為。由于我國(guó)三大訴訟法理論和立法發(fā)展的滯后,導(dǎo)致受害人無法通過訴訟途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數(shù)人贏得權(quán)益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會(huì)公共利益與人民生活日益密切相關(guān),但這種公共利益同時(shí)又不是明確地與某個(gè)具體的人有利害關(guān)系,因而,通過法律途徑尋求救濟(jì)異常困難?，F(xiàn)在我國(guó)是依法治國(guó)的社會(huì),面對(duì)不公平、不合法的事情,任何一個(gè)有社會(huì)責(zé)任心的人,都應(yīng)有權(quán)通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權(quán),使人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力通過司法途徑得以實(shí)現(xiàn),在一定程度上彌補(bǔ)法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴(kuò)大司法監(jiān)督體系的覆蓋面,更好地維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)公共利益。

一，訴訟主體

1．主體擴(kuò)大化。

公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區(qū)分而言，私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)、壟斷經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、壟斷集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實(shí)際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例增多，促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運(yùn)動(dòng)使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到公眾的關(guān)注。因此，環(huán)境訴訟的主體資格的認(rèn)定條件，已經(jīng)不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。

美國(guó)侵權(quán)法的新的規(guī)定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團(tuán)訴訟中的集團(tuán)的一個(gè)成員所具有的起訴資格。”在日本水俁病損害賠償系列訴訟案也表明，由于環(huán)境公益訴訟涉及的利益范圍廣，波及的范圍有區(qū)域化功能化的特點(diǎn)，法院在權(quán)衡各方利益之下所做重新分配社會(huì)有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)而不僅僅是個(gè)案的救濟(jì)。因此，只有把訴訟主體做擴(kuò)大化解釋，賦予公民個(gè)人，社會(huì)團(tuán)體，行政機(jī)關(guān)部門，檢察院及其他相關(guān)組織等間接利害關(guān)系人有環(huán)境訴訟的主體地位。而把某些需要國(guó)家予以特別保護(hù)的情況列為例外。這樣也符合我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定的規(guī)定，也符合我國(guó)現(xiàn)行的司法實(shí)踐。

2．鼓勵(lì)訴訟。

自公眾參與原則和公眾知情權(quán)的確立，公眾作為環(huán)境行政部門和污染企業(yè)的第三者，有最廣泛的發(fā)言權(quán)。因此，公民環(huán)境訴訟的活躍程度也是判斷環(huán)境法實(shí)施程度的標(biāo)志。美國(guó)在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環(huán)境立法中規(guī)定了公民訴訟條款及返還訴訟費(fèi)等措施。為了鼓勵(lì)公民環(huán)境訴訟，美國(guó)《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費(fèi)的全部費(fèi)用，國(guó)家再對(duì)其給予獎(jiǎng)勵(lì)；美國(guó)《垃圾法》規(guī)定，對(duì)環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵(lì)訴訟措施和推行律師和當(dāng)事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)。

【論文關(guān)鍵詞】行政公益訴訟現(xiàn)代法治公共利益構(gòu)建

【論文摘要】行政權(quán)力的日益擴(kuò)大，極易使社會(huì)會(huì)共利益遭受侵害。。如何維護(hù)社會(huì)公共利益，從域外經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代法治國(guó)家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國(guó)，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態(tài)。這一法律制度的缺失，不利于構(gòu)建社會(huì)和諧和建設(shè)社會(huì)主義法治。建立中國(guó)特色的行政公益訴訟制度成為當(dāng)前理論討論和司法實(shí)踐的熱點(diǎn)。構(gòu)建行政公益訴訟制度，應(yīng)當(dāng)在的立法上，對(duì)訴訟主體、受案范圍、舉證責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制等問題作出明確規(guī)定。

隨著行政權(quán)的日益擴(kuò)大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴(kuò)張，許多國(guó)家開始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，同樣存在大量國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護(hù)利益方式中最有效的方式—訴訟來維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。近年來，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，并逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。目前，我國(guó)法學(xué)工作者對(duì)行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護(hù)公共利益、建設(shè)法治社會(huì)角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完善我國(guó)訴訟立法，建立有中國(guó)特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對(duì)而言的，“私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會(huì)化，現(xiàn)代社會(huì)的政府廣泛地干預(yù)社會(huì)的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴(kuò)大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強(qiáng)大、極度擴(kuò)張，不時(shí)侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會(huì)公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對(duì)于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國(guó)家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織所實(shí)施的行政行為侵害了公共利益，以維護(hù)公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進(jìn)行審理和判決的活動(dòng)。

同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國(guó)家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會(huì)牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護(hù)社會(huì)公共利益、維護(hù)法律的尊嚴(yán)與社會(huì)正義。從這個(gè)意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會(huì)責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒有達(dá)到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實(shí)損害的時(shí)候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

摘要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內(nèi)涵、特征、起源等方面入手研究，對(duì)我國(guó)建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構(gòu)建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國(guó)家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國(guó)的行政公益訴訟制度與西方國(guó)家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國(guó)務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)全國(guó)牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會(huì)不具備對(duì)外開展產(chǎn)品檢測(cè)和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開展對(duì)外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個(gè)人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對(duì)一些損害公共利益的行為“鞭長(zhǎng)莫及”，放縱和滋長(zhǎng)了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對(duì)行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國(guó)特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴(kuò)大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會(huì)公共利益已勢(shì)在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

近年來，環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境公益訴訟作為保護(hù)環(huán)境公益的重要制度，效果卻并不理想。學(xué)界當(dāng)前對(duì)環(huán)境公益訴訟的研究，大多聚焦于起訴主體、裁判方式等相關(guān)領(lǐng)域，而對(duì)環(huán)境公益訴訟陪審制度的關(guān)注相對(duì)較少。從現(xiàn)代司法的基本規(guī)律看，陪審制度的完善，對(duì)環(huán)境公益訴訟審判的民主性、專業(yè)性以及判決結(jié)果可接受性的提升均大有裨益。2018年4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》，其中第14、16、22條的規(guī)定標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟陪審制度的正式建立，是我國(guó)環(huán)境公益訴訟的一大制度創(chuàng)新，也勢(shì)必為陪審制度的進(jìn)一步發(fā)展開創(chuàng)新局面。然而也必須看到，新法對(duì)環(huán)境公益訴訟陪審制度進(jìn)行規(guī)定的條文僅有3條，如果不進(jìn)一步細(xì)化、明確化，不解決一些核心問題，比如陪審員選任方式、陪審員參審方式以及專家陪審員制度等，那么，環(huán)境公益訴訟陪審制度的運(yùn)行依然會(huì)困難重重，仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐需求，無法發(fā)揮制度本身的預(yù)期效果。因此，本文試在分析法律文本的基礎(chǔ)上結(jié)合既有的實(shí)踐和研究，重點(diǎn)就《人民陪審員法》對(duì)環(huán)境公益訴訟特殊性回應(yīng)不足之處進(jìn)行研判并提出可能的解決方式，以期環(huán)境公益訴訟陪審制度進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。

一、《人民陪審員法》對(duì)環(huán)境公益訴訟陪審制度的基本架構(gòu)

我國(guó)陪審制度長(zhǎng)期存在“駐庭陪審、編外法官”和“陪而不審、審而不議”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了陪審制度預(yù)設(shè)功能的實(shí)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟陪審制度概莫能外。這一情況招致了學(xué)界的廣泛批評(píng)。2018年《人民陪審員法》的出臺(tái)，是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來陪審制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是司法改革以來審判工作改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，有利于擴(kuò)大司法領(lǐng)域的人民民主。就環(huán)境公益訴訟陪審制度而言，新法的實(shí)施有利于形成法官和人民陪審員的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，深化人民群眾對(duì)公正審判和專業(yè)化審判的認(rèn)知。根據(jù)新制定《人民陪審員法》的相關(guān)條文，我國(guó)環(huán)境公益訴訟陪審制度的現(xiàn)有架構(gòu)主要有以下三層次核心內(nèi)容。第一，明確了環(huán)境公益訴訟必須適用陪審制度。2018年《人民陪審員法》第16條規(guī)定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進(jìn)行：……（二）根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案……”。作為一項(xiàng)新型訴訟制度，包括環(huán)境民事公益訴訟在內(nèi)的民事公益訴訟于2013年《民事訴訟法》的二次修改并出臺(tái)方才結(jié)束了“于法無據(jù)”的尷尬境地。包括環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的行政公益訴訟制度更是于2017年才確立。因此，與之配套的陪審制度也在不停的摸索、變動(dòng)之中。根據(jù)2015年最高人民法院、司法部出臺(tái)的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》第3條第2款“涉及群體利益、社會(huì)公共利益的……原則上實(shí)行人民陪審制審理”的規(guī)定可以看出，試點(diǎn)工作期間，環(huán)境公益訴訟案件并不一定使用陪審制度。在后續(xù)的其他司法解釋中，這一立場(chǎng)并沒有明顯變化，如2018年“兩高”聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定：“人民法院審理人民檢察院提起的第一審公益訴訟案件,可以適用人民陪審制?！倍銓徶贫热绫灰?guī)避，勢(shì)必影響到環(huán)境公益訴訟的審判質(zhì)量?；谂銓徶贫葘?duì)于環(huán)境公益訴訟案件審判的重大作用，《人民陪審員法》第16條在規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件必須適用陪審制度的同時(shí)，進(jìn)一步明確了合議庭人數(shù)，這是環(huán)境公益訴訟陪審制度的一大進(jìn)步。第二，審理環(huán)境公益訴訟的合議庭具體人員構(gòu)成基本確定。要最大程度地發(fā)揮陪審制度的作用，保障環(huán)境公益訴訟審判的公平、公正，僅僅對(duì)合議庭總?cè)藬?shù)作出規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。陪審員人數(shù)的多寡及其與職業(yè)法官人數(shù)的對(duì)比，直接決定了合議庭能否對(duì)盡可能多的不同種利益進(jìn)行衡量以及相應(yīng)的能力。基于此，《人民陪審員法》第14條規(guī)定：“人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，由法官擔(dān)任審判長(zhǎng)，可以組成三人合議庭，也可以由法官三人與人民陪審員四人組成七人合議庭?！笨梢?，環(huán)境公益訴訟的合議庭必須由三名職業(yè)法官和四名人民陪審員組成。這一安排既保證了人民陪審員在事實(shí)審方面相對(duì)于職業(yè)法官的人數(shù)優(yōu)勢(shì)，從而使得環(huán)境公益訴訟案件中的復(fù)雜事實(shí)有了被最真實(shí)還原的可能；也保證了職業(yè)法官在事實(shí)審中能夠聽取到盡可能多的代表不同利益群體價(jià)值的聲音，從而保障最終判決結(jié)果能夠有效協(xié)調(diào)各方利益，進(jìn)而增加判決結(jié)果的可接受性，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。第三，環(huán)境公益訴訟案件中人民陪審員的職能、權(quán)限基本確定。陪審制度之所以重要，原因在于在案件審判中，對(duì)很多事實(shí)認(rèn)定需要依據(jù)生活常識(shí)和專業(yè)知識(shí)才能判斷，而陪審員大多來自與案件相關(guān)的各個(gè)行業(yè)，對(duì)社會(huì)生活比較熟悉，能夠形成對(duì)專業(yè)化法官知識(shí)的補(bǔ)充，因此更有利于司法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而如何確定人民陪審員在參與審判時(shí)的職能和權(quán)限，對(duì)實(shí)現(xiàn)陪審制度的制度價(jià)值至關(guān)重要。為了充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟陪審制度的司法民主價(jià)值，其完善路徑既不是通過培訓(xùn)等手段強(qiáng)化人民陪審員的法律素質(zhì)，也不是將人民陪審員的權(quán)利限縮于認(rèn)定事實(shí)。①基于此，《人民陪審員法》第22條規(guī)定：“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定，獨(dú)立發(fā)表意見，并與法官共同表決；對(duì)法律適用，可以發(fā)表意見，但不參加表決?！笨梢?，新法是在肯定“法律審”“事實(shí)審”基本分野的前提下，確定了人民陪審員在環(huán)境公益訴訟案件中與法官同等的“法律審”職能和表決權(quán)以及適當(dāng)?shù)摹胺蓪彙苯ㄗh權(quán)，為人民陪審員在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)切實(shí)履職提供了初步條件。綜上，我國(guó)環(huán)境公益訴訟陪審制度的立法現(xiàn)狀是：任何環(huán)境公益訴訟案件都必須適用陪審制度；針對(duì)環(huán)境公益訴訟案件組成的合議庭人數(shù)固定為7人，其中法官3人、人民陪審員4人；在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)，人民陪審員享有和專職法官同等的“事實(shí)審”權(quán)利和對(duì)法律適用發(fā)表意見的權(quán)利。在看到新法相對(duì)于之前立法缺位和不合理有了長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到作為陪審制度基本法的《人民陪審員法》相關(guān)規(guī)定對(duì)環(huán)境公益訴訟特殊性的回應(yīng)明顯不足，亟待后續(xù)的司法解釋和立法予以填補(bǔ)、完善。

二、環(huán)境公益訴訟陪審制度的特殊性分析

從立法技術(shù)上分析，環(huán)境公益訴訟陪審制度作為一個(gè)相對(duì)成體系的理論，不可能由區(qū)區(qū)三個(gè)法律條文能夠概括。作為一項(xiàng)特殊的訴訟制度，環(huán)境公益訴訟在訴訟程序規(guī)則的諸多方面具有特殊性，②因而也需要能夠回應(yīng)這些特殊性的特別陪審制度與之配套。換言之，建立環(huán)境公益訴訟陪審制度有其必要性。即，環(huán)境公益訴訟陪審制度需要對(duì)環(huán)境公益訴訟的以下四項(xiàng)特殊性進(jìn)行回應(yīng)。1.通過進(jìn)一步明確陪審員選任方式，助力實(shí)現(xiàn)不同情況下的環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)之均衡。傳統(tǒng)訴訟恪守“直接利害關(guān)系”原則，而環(huán)境公益訴訟的起訴主體往往與所提起的訴訟不存在直接利害關(guān)系。因此，在合理限度內(nèi)對(duì)適格起訴主體范圍進(jìn)行擴(kuò)張是通過公益訴訟維護(hù)環(huán)境公益的必然做法，問題也就由此產(chǎn)生：不同類型的起訴主體，其訴訟能力和自身性質(zhì)差異明顯，任何一種確定統(tǒng)一的法庭構(gòu)造都無法確保環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)在任何情況下都大致相對(duì)均衡。如在環(huán)境民事公益訴訟中，被告往往都是大型企業(yè)，與大多數(shù)情況下作為起訴主體的民間環(huán)保組織和個(gè)人相比無疑在人力、財(cái)力、物力上都具有明顯優(yōu)勢(shì)。但是，當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟被告面對(duì)具有“民意官辦、民辦官助、官民結(jié)合”半官方性質(zhì)的環(huán)保組織（如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)），甚至是同時(shí)兼具法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和環(huán)境公益起訴人雙重身份的檢察機(jī)關(guān)時(shí)，原本為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的傾斜性配置法庭結(jié)構(gòu)最終可能更多起到的是反效果。類似的情況同樣存在于環(huán)境行政公益訴訟之中。很多環(huán)境民事公益訴訟背后的更深層次事由其實(shí)是針對(duì)環(huán)境污染，環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)管且可以管好但沒有去管或者沒有管到底。因此有學(xué)者認(rèn)為，改善我國(guó)環(huán)境的根本解決辦法是擺正民事環(huán)境公益訴訟的定位，完善行政環(huán)境公益訴訟制度。③筆者贊同這一觀點(diǎn)，但是也應(yīng)當(dāng)看到，一方面，在多數(shù)情況下作為環(huán)境行政公益訴訟被告的環(huán)境行政機(jī)關(guān)雖然看似強(qiáng)勢(shì)，實(shí)際上卻存在著權(quán)能不足的情況。無論是《環(huán)境保護(hù)法》，還是《水污染防治法》等專門污染防治法，雖然都有專章規(guī)定法律責(zé)任，但是對(duì)環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容上的具體授權(quán)，均為警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)、限制生產(chǎn)、限期治理、排除危害之類。但責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉等真正具有強(qiáng)制力的處罰只有同級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院才有權(quán)作出，環(huán)境行政部門只有向其請(qǐng)求的權(quán)力。④因此，環(huán)境行政部門面對(duì)環(huán)境污染在很多情況下也是無計(jì)可施，這一情況如不在環(huán)境行政公益訴訟審判過程中予以重視，勢(shì)必影響到案件判決的最終效果。另一方面，在環(huán)境民事公益訴訟中具有強(qiáng)勢(shì)原告地位的檢察機(jī)關(guān)，在環(huán)境行政訴訟中同樣居于強(qiáng)勢(shì)地位。有學(xué)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后指出，在試點(diǎn)工作期間所有進(jìn)入到訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)無一例外全部勝訴。⑤因此，在堅(jiān)持陪審員隨機(jī)抽選的原則基礎(chǔ)上，根據(jù)個(gè)案實(shí)際情況的不同確定有所側(cè)重地選擇陪審員組成合議庭，有利于不同利益在判決過程中進(jìn)行充分的考量和碰撞，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件兩造公平對(duì)抗以及公平裁判的關(guān)鍵。2.通過參審方式的進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)能動(dòng)司法作用范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整。環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是環(huán)境公共利益，因此在訴訟構(gòu)造上，當(dāng)事人訴訟權(quán)利受到嚴(yán)格規(guī)制，審判權(quán)的地位也因此強(qiáng)化，使得原本應(yīng)當(dāng)消極的居中裁判者成為積極的程序管理者和推進(jìn)者，而積極角色的扮演必定帶有一定的能動(dòng)司法的色彩。⑥但是如果能動(dòng)司法超出了合理的限度，如在我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件中出現(xiàn)的法院主動(dòng)依職權(quán)對(duì)準(zhǔn)被告進(jìn)行調(diào)查取證、采取保全措施，通過明示或暗示手段鼓動(dòng)潛在的起訴主體提起訴訟等行為，已經(jīng)嚴(yán)重偏離了法院的司法職能定位而與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的職能近乎一致。如若放任這種現(xiàn)象愈演愈烈，則環(huán)境公益訴訟的制度價(jià)值有被環(huán)境行政執(zhí)法吞噬的危險(xiǎn)。從域外一些環(huán)境公益訴訟代表性國(guó)家的實(shí)踐中，也可以清晰地看到過度能動(dòng)的司法對(duì)環(huán)境公益訴訟乃至整個(gè)環(huán)境公益保護(hù)制度體系帶來的巨大沖擊。在印度，法官在環(huán)境公益訴訟案件的審理過程中經(jīng)常同意原告追加訴訟請(qǐng)求，甚至主動(dòng)追加訴訟主體。例如在印度恒河污染案中，原告原本只就恒河流域污染最為嚴(yán)重的坎普爾的市政機(jī)構(gòu)和幾家主要污染工廠進(jìn)行起訴，法院在審理過程中，法官將案件的審查范圍擴(kuò)展到了恒河流域所有大城市的市政當(dāng)局。在印度的司法實(shí)踐中，此類案件比比皆是。過于主動(dòng)的“能動(dòng)司法”使得被告苦于訴累，進(jìn)而影響到正常的生產(chǎn)和環(huán)境行政執(zhí)法行為。⑦為了抑制法院可能出現(xiàn)的過度能動(dòng)司法，通過引入陪審制度對(duì)整個(gè)案件進(jìn)行審慎審理就顯得尤為重要，而通過何種參審制度能夠?qū)Ψü俚倪^度能動(dòng)司法進(jìn)行有效制衡，則是完善環(huán)境公益訴訟陪審制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。3.通過廓清“事實(shí)審”和“法律審”之間的界限，為有效審理案情錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件準(zhǔn)備條件。我國(guó)關(guān)于人民陪審員的審判職能定位的規(guī)定最早見于2004年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，其中第11條第1款規(guī)定：“人民陪審員參加合議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用獨(dú)立行使表決權(quán)?！边@意味著人民陪審員在“事實(shí)審”和“法律審”方面都有著專職法官同樣的權(quán)利。但是隨后的實(shí)踐證明上述職能定位并不理想?；诖?，在之后的司法改革過程中，中央在頂層設(shè)計(jì)中對(duì)人民陪審員職能進(jìn)行了調(diào)整為“逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題”。2015年最高人民法院、司法部聯(lián)合出臺(tái)的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》中“人民陪審員在案件評(píng)議過程中獨(dú)立就案件事實(shí)認(rèn)定問題發(fā)表意見，不再對(duì)法律適用問題發(fā)表意見”的規(guī)定是對(duì)這一調(diào)整的明文確認(rèn)。此后，鑒于試點(diǎn)工作中也遭遇剝離陪審員“法律審”職能導(dǎo)向下的法庭構(gòu)造和審判人員合議規(guī)則設(shè)計(jì)困境，《人民陪審員法》采取了折中處理的方式，這在環(huán)境公益訴訟案件的審理中體現(xiàn)為人民陪審員享有與法官同等的“事實(shí)審”職能和有差別的“法律審”職能，即對(duì)法律適用發(fā)表意見的權(quán)利。換言之，司法改革以來暗含的事實(shí)問題和法律問題可以截然分開的邏輯前提并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來并未對(duì)事實(shí)與法律問題加以界分?？陀^上來說，事實(shí)和法律本身難以截然地分開。尤其是在科學(xué)證據(jù)案件中，由于訴訟證據(jù)的真實(shí)性、合法性分別對(duì)應(yīng)了事實(shí)和法律，因而都具有混合屬性。在環(huán)境公益訴訟案件中，事實(shí)問題和法律問題更是盤根交錯(cuò)。綜上，環(huán)境公益訴訟案件中事實(shí)問題和法律問題的混雜加上缺乏區(qū)分兩者的歷史積累，都給環(huán)境公益訴訟案件中陪審員“事實(shí)審”和“法律審”的并行不悖帶來難度，亟待出臺(tái)有效區(qū)分事實(shí)問題和法律問題的方法。4.通過建立專家陪審員制度，為有效認(rèn)定環(huán)境公益訴訟案件中的科學(xué)證據(jù)創(chuàng)造條件。科學(xué)證據(jù)對(duì)于訴訟中的事實(shí)認(rèn)定發(fā)揮的作用越來越大，這在環(huán)境公益訴訟案件中體現(xiàn)得尤其明顯。美國(guó)法學(xué)家達(dá)馬斯卡甚至預(yù)言，科學(xué)證據(jù)“將會(huì)把經(jīng)驗(yàn)常識(shí)從事實(shí)認(rèn)定中徹底清除”。⑧關(guān)于科學(xué)證據(jù)的認(rèn)定，《人民陪審員法》沒有明文規(guī)定，然而作為一個(gè)毋庸置疑的現(xiàn)實(shí)，科學(xué)證據(jù)對(duì)于作為大眾代表的陪審員而言，如何在陪審中對(duì)有效地審查判斷科學(xué)證據(jù)就成為難題。更為重要的是，這一情況必將隨著《人民陪審員法》降低陪審選任門檻、陪審員隨機(jī)抽取等條款的實(shí)施而更加明顯。針對(duì)法官和普通陪審員多缺乏專業(yè)科學(xué)知識(shí)的困境，一些法院正在探索引入專業(yè)陪審員進(jìn)行彌補(bǔ)的可行性。不可否認(rèn)，在以環(huán)境公益訴訟案件為代表的特殊案件中引入專家陪審員確實(shí)有利于從專業(yè)角度質(zhì)疑鑒定意見并善于說理促成調(diào)解，為認(rèn)定科學(xué)證據(jù)、查清案件事實(shí)起到了重要的作用，為法官及時(shí)、準(zhǔn)確判案提供了有利的條件，⑨符合我國(guó)歷來的實(shí)用主義傳統(tǒng)。但陪審員制度作為保障司法民主的一項(xiàng)重要制度，如何盡量保障人民陪審員的平民化方向與專家陪審員的精英化方向有著天然的緊張關(guān)系。因此，如何在保證陪審制度民主性、代表性的基礎(chǔ)上構(gòu)建起同樣運(yùn)行良好的專家陪審員制度，在兩項(xiàng)目標(biāo)之間達(dá)致精巧的平衡，是環(huán)境公益訴訟陪審制度的又一關(guān)注重點(diǎn)。

三、環(huán)境公益訴訟陪審制度之完善路徑