與西方的情況不一樣，秦漢以來，皇帝制度、中央集權(quán)制度、官僚制度一直是中國傳統(tǒng)政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度與中央集權(quán)制度的內(nèi)生產(chǎn)物，有官僚必然就會有政客，尤其是兩漢以來形成的特殊的外戚干政與宦官干政現(xiàn)象，使得中國前資本主義的官場結(jié)構(gòu)中，存在著明顯的官僚與政客兩種政治角色。而且，中國古代官場中特有的幕僚制度，導(dǎo)致各級行政層次上存在著大量的技術(shù)官僚，并在明清時期形成了中國古代特有的亞官僚文化———幕僚文化或師爺文化。

一、有關(guān)中國傳統(tǒng)官僚政治的研究文獻(xiàn)

20世紀(jì)以來，國內(nèi)外、海內(nèi)外有關(guān)中國古代政治制度的研究積累了許多文獻(xiàn)，其中也有部分與官僚制度有關(guān)的研究，例如曾資生的《兩漢文官制度》、鄧嗣禹的《中國考試制度史》、王亞南的《中國官僚政治研究》、楊樹藩的《中國文官制度史》、日本歷史教育會出版的《歷史教育》雜志1965年6月號《中國古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石橋秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲見的《話說科舉———考試制度與文人官僚》等。但20世紀(jì)以來，中國古代官僚政治的研究，實際上是關(guān)于官吏制度的研究，而非從政治學(xué)的角度開展的研究，或者說不是現(xiàn)代政治學(xué)中有關(guān)官僚與政客的政治角色的研究。上述文獻(xiàn)中，最為值得注意的是王亞南的《中國官僚政治研究》，但王亞南的研究是為回答李約瑟之謎而進(jìn)行的;同樣，林毅夫在《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》中關(guān)于中國官僚政治的研究，主要是討論中國的官僚政治與工業(yè)革命的關(guān)系問題;黃仁宇在《資本主義與二十一世紀(jì)》中關(guān)于官僚政治的研究，主要是探討中國的官僚政治與中國產(chǎn)生資本主義的關(guān)系問題。這些研究，與其說是關(guān)于中國古代官僚制度的政治學(xué)研究，毋寧說是關(guān)于中國古代官僚制度的政治經(jīng)濟學(xué)研究和歷史研究。因此，現(xiàn)有文獻(xiàn)中，有關(guān)古代中國官僚的政治角色的政治學(xué)研究是十分缺乏的。我們的研究，就是試圖在這個方面作一些新的嘗試。

二、中國古代的官僚政治

中國古代的政治體制歷史悠久，內(nèi)容豐富。一般認(rèn)為，中國的傳統(tǒng)政治制度形成了以下明顯的特征:君主專制;中央集權(quán)制;官僚政治。其中，官僚政治對世界政治的影響尤其深遠(yuǎn)。在西方，官僚政治被視為封建主義與資本主義相互斗爭的產(chǎn)物。在中國，官僚政治卻是君主專制和中央集權(quán)的產(chǎn)物。官僚這種政治角色是從分封制下君主的家臣演變而來的。官者，管也;僚者，官也。先秦時期，官僚不過是君主的家臣或高級奴仆。秦統(tǒng)一六國后，廢除了分封制，建立了郡縣制。郡縣則設(shè)官吏治理。秦以后，歷代設(shè)官的同時往往設(shè)置官府中掌管簿書案牘的吏胥，輔助官員履行政務(wù)。秦漢時，流行“以吏為師”，高級官僚出身吏胥的不可勝數(shù)。魏晉時期，流行“九品中正”制，為吏者不得與清流為伍。隋唐之后，盛行科舉制度，吏胥的選拔不被中央政府重視。但是，吏胥作為地方政府中的辦事人員，仍然是官僚政治體制的重要組成部分。主官與吏胥的根本區(qū)別是職責(zé)與任期不同。中國古代各級地方主官實行異地制(回避本籍)、流動制(定期流動)、任期制，因此官場有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中無人莫做官”的俗語。而吏胥則實行常任制、本土制，而且職位往往父子兄弟相傳，于是形成了吏胥實際左右官員的官場格局。幕僚是中國古代應(yīng)聘幫助軍政官員辦理各類事務(wù)的專業(yè)人士，又稱幕友、幕賓、幕客等。師爺則是人們對于幕僚的一種俗稱。中國的幕僚制度，源于西周，成于秦漢。秦漢時期形成的選官制度主要是由下而上的察舉制、由上而下的征辟制以及任子制。西漢時，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿與地方郡守都有權(quán)聘用僚屬。這個時期，不但幕僚盛行，還出現(xiàn)了所謂的“幕府”。東漢光武中興之后，辟召之風(fēng)尤其興盛。征辟制度成為政府基層官僚的一種正式選拔制度。

中國古代特殊的政治權(quán)力的獲得方式，往往導(dǎo)致兩種突出的政治弊端，或是外戚專政，或是宦官專政。東漢末期，在朝政上不斷形成了外戚專政與宦官專政交替出現(xiàn)的政治腐敗。公元189年，外戚謀誅宦官，召西涼猛將董卓入京。董卓入京得勢之后，廢帝擅立，思謀篡逆，各路軍閥于公元190年起兵討伐董卓，歷史進(jìn)入三國時期。三國時期，先后在中原地區(qū)和周邊州郡形成了逐鹿中原的十四個同質(zhì)同構(gòu)的政治軍事集團，并逐漸演變成曹操、孫權(quán)、劉備三大集團，形成三國鼎立的歷史。三國鼎立的局面是由三分的人才均勢、三分的地理均勢、三分的政治均勢等多種歷史原因交叉形成的，而且三分的人才均勢起了主導(dǎo)作用。曹操、孫權(quán)、劉備為快速發(fā)展自己的勢力，爭將羅致天下名士，以壯勢力，促使幕僚制度快速發(fā)展。例如，先后參與曹操制定戰(zhàn)略的主要幕僚(不含武將)有93人之多，其中最主要的參與戰(zhàn)略制定者當(dāng)數(shù)荀彧、荀攸、賈詡、鐘繇、程昱、郭嘉、毛玠、司馬懿等。為了進(jìn)一步加強對人才選舉的控制，公元220年，魏王曹丕采納吏部尚書陳群的建議，實行九品中正制的選官制度，以秦漢時期的征辟、任子制度作為補充方式。這時期，各級政府官員均是自行征辟僚佐掾?qū)伲也皇苊~限制，因此也造成了征辟泛濫。兩晉南北朝時期，主官與幕僚的關(guān)系大多為賓主關(guān)系。尤其是西晉永嘉之亂以后，中原戰(zhàn)亂不斷，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活資料，只好靠充當(dāng)?shù)胤胶篱T望族的幕僚為生。例如，東晉時期權(quán)臣桓溫密謀篡權(quán)，幕僚郗超參與謀劃，桓溫讓他躲在幕帳之后偷聽自己與謝安、王坦之有關(guān)國事的討論，不料被風(fēng)吹開簾帳暴露出來，被謝安譏為:“入幕之賓。”又如，南北朝時期，名士庾杲之受聘王儉的長史，有人說名士入幕，好比芙蓉出綠水，更加亮麗。因為這個典故，后人將幕府雅稱為“蓮幕”，正好與表示官府大堂的“琴堂”相對，以示賓主相得之意。這種文化也透露出當(dāng)時的主官與幕僚的關(guān)系是一種賓主關(guān)系，通俗地講就是雇傭關(guān)系。隋唐五代，九品中正制已經(jīng)弊端叢生，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。隋煬帝開始建立進(jìn)士科，用“試策”取士，科舉制度成為選拔官員的主要途徑。辟召作為一種補充制度，主要是針對有特殊才能或德行之人的一種特殊錄用方式。與兩晉南北朝不同的是，隋唐五代時，幕僚又成為地方政府的正式雇員。主官與幕僚之間雖有賓主關(guān)系，但本質(zhì)上是長官與佐僚的關(guān)系。唐代地方長官雖然用人的自主權(quán)基本沒變，但與魏晉南北朝時不同的是，幕府辟客要奏聞朝廷。征辟作為一條入仕之途，是剛剛興起的科舉制度的重要補充。未能從科舉獲得官職的士人，還可以通過幕府的辟署進(jìn)入仕途，并由此參與政治。

摘要:官僚制是工業(yè)社會的一朵奇葩，它以其穩(wěn)定、嚴(yán)格、精確、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式的一大理論支柱。但是當(dāng)社會發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)時代時，官僚制內(nèi)在的痼疾逐漸凸顯出來，成為阻礙社會發(fā)展的絆腳石。

關(guān)鍵詞:官僚制；價值；弊病

一、官僚制及其價值

“官僚制”一詞由法文bureau和希臘文kratos復(fù)合而成，本意是指實施管理的社會行政機構(gòu)。與漢語中官僚主義不同，在管理學(xué)中，官僚制是一個中性詞，是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、命令—服從為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織。

在韋伯的官僚制中，對合理性的追求是其核心所在，也是建構(gòu)官僚制的一個基本原則。韋伯從權(quán)威的角度出發(fā)剖析古往今來人類社會的組織形態(tài)，把它們分為個人魅力型、傳統(tǒng)型和法理型三種。其中前兩種只具備合法性而不具備合理性，只有法理型組織是建立在對于正式制定的規(guī)則與法令的正當(dāng)行為的要求之上的，同時兼?zhèn)淞撕戏ㄐ耘c合理性。韋伯的理性官僚制正是這樣一種組織形式。作為一種工業(yè)文明時代的組織形式，官僚制具有以下特征：第一，組織內(nèi)部合理的分工，每個成員都有的明確職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定下來，并且只在本職范圍內(nèi)完成工作。第二，組織內(nèi)部劃分為若干層級，實行層級節(jié)制，等級與權(quán)力一致，各職位按照權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條。第三，組織內(nèi)部要根據(jù)合理合法的原則制定一整套穩(wěn)定的規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性，使各機構(gòu)各成員各司其職，依法行使自己的職權(quán)。第四，在官僚制組織中，一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式的文件下達(dá)，并且要記錄在案，以便于上級對下級加強控制，明確下級機構(gòu)及其成員的任務(wù)、要求和應(yīng)履行的權(quán)責(zé)。第五，實行非人格化的管理，官員間的從屬關(guān)系是由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級序列決定的，權(quán)力關(guān)系并不具有權(quán)力的個性特點，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造，完全排除了個人的情感糾葛。第六，擁有極為完美的技術(shù)化程序和手段，在專家的指導(dǎo)下日常工作都會擁有技術(shù)性的支持，而且，組織目標(biāo)及這些目標(biāo)的確立過程也傾向于技術(shù)化和合理化。第七，實行合理合法的人事制度，以契約的形式雇傭員工，根據(jù)工作性質(zhì)的要求和人員本身所具備的資格條件任用，根據(jù)員工的資歷和業(yè)績進(jìn)行獎懲和晉升；工作全職性的，與私人領(lǐng)域的活動分開。

雖然理性官僚制只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論描述，在現(xiàn)實中很少有哪個組織能夠完全具備上述特征，但官僚制的價值卻不容否定。

在英語中官僚制(bureaucracy)這個詞本身含義就十分復(fù)雜，有官僚政治、官僚制度、官僚組織、官僚體系、官僚作風(fēng)等等多種用法，同時又是官僚的總稱。歷史上很少有政治家在提到“官僚制”時不賦予這個概念以強烈的感情色彩和難以把握的內(nèi)涵，既有公眾從情感出發(fā)的貶義理解，又有韋伯等的理性闡釋。在漢語中，“官僚”通常表達(dá)的是貶義，不管是古代還是近代，社會公眾總是將那些魚肉百姓、草營人命、侵吞社會財富、中飽私囊、禍國殃民的官員與“官僚”、“官僚作風(fēng)”聯(lián)系在一起。只是隨著現(xiàn)代政治哲學(xué)和社會理論的發(fā)展，特別是在德國社會理論家馬克斯•韋伯那里，官僚制才被理解為現(xiàn)代市場經(jīng)濟和工業(yè)文明的產(chǎn)物，亦即一種政治統(tǒng)治和社會管理的政治組織機構(gòu)和體制，從而使官僚制這個詞逐漸“中性化”，學(xué)屆也稱其為“科層制”。

盡管如此，官僚制理論在其發(fā)展過程中對官僚制所提出的各種批判，又不能不讓我們對官僚制作出理智的思考。特別是官僚制在西方后工業(yè)社會和信息時代體現(xiàn)出來的局限和弊端，日益成為新公共管理理論和治理理論的眾矢之的，這也給社會組織模式的變遷提供了理論上的支持。本文擬從民主和效率兩種價值取向概括和分析與官僚制問題密切相關(guān)的理論。

一、多元主義、專家政治論和法團主義

對民主價值的關(guān)注是官僚制理論中的核心問題。現(xiàn)代政治學(xué)中與官僚制問題密切相關(guān)的一些理論可以歸人民主理論這一大的范疇。本文簡要總結(jié)多元主義、專家政治論和法團主義有關(guān)官僚制問題的觀點。多元主義學(xué)派認(rèn)為，當(dāng)代西方國家(主要是美國)的政治體系是各種相互交錯的力量的匯集，是一種錯綜復(fù)雜的權(quán)力平衡。每個團體都對決策具有一定的影響，但沒有任何一個團體對權(quán)力具有壟斷地位或決定性的作用，不存在一個特定的權(quán)力精英團體。政府雖被賦予權(quán)力，但它越來越處于來自各種利益團體的壓力之下，其獨立權(quán)力非常小。官僚只是多元主義政治制度中各個否決團體中的一員。

在國家機構(gòu)內(nèi)，精英和團體經(jīng)常為了促進(jìn)各自的利益而互相競爭。官僚體系成為多元主義國家的一個部分，其本身是許多高度分立的機關(guān)的集合體，它們在某種程度上相互依賴又相互競爭。多元主義有助于馴服政府的力量，將強制減少到最低限度，并可以和平解決爭端，所以有助于促進(jìn)民主。進(jìn)而，機構(gòu)的分立、權(quán)力的多元化和政府超載等可以馴化官僚機構(gòu)并將其威脅降至最低程度。專家政治論學(xué)派則提出與多元主義相對立的見解。專家政治是一種政治制度，在此制度內(nèi)具有決定性影響的人是行政和經(jīng)濟方面的技術(shù)人員。該學(xué)派由帕雷托、莫斯卡和米契爾斯的理論發(fā)展而來，但不同于精英理論。后者關(guān)心的是統(tǒng)治精英，技術(shù)官僚精英只是其中的一部分；而前者專門關(guān)心官僚技術(shù)精英的權(quán)力，并認(rèn)為這些人正在逐漸取代其他類型的精英人物在決策中的地位。

專家政治論學(xué)派認(rèn)為，在西方國家技術(shù)官僚精英的權(quán)力已經(jīng)在以民選政治機構(gòu)為代價的情況下發(fā)生了增長，并對民主產(chǎn)生了一種威脅。法團主義也是精英理論的一個分支，認(rèn)為國家政策的制定是由高層國家權(quán)勢精英與一些數(shù)量有限的社團組織(包括工商業(yè)團體和工會)領(lǐng)袖彼此協(xié)調(diào)完成的。社團組織得到準(zhǔn)許在各自的領(lǐng)域內(nèi)保持一種謹(jǐn)慎的性壟斷，但必須服從國家對他們施加的某種。國家通過名義上不屬于國家的私人和組織來實施控制，由此產(chǎn)生非直接的、非正式的和非公開的行政形式。因此，國家干預(yù)并不一定要與官僚機構(gòu)的干預(yù)聯(lián)系在一起，法團主義是“一種沒有官僚政治的國家控制體制”。之所以如此，是因為法團主義國家關(guān)心效率和成功，避免程序的正規(guī)化；只與少數(shù)權(quán)勢機構(gòu)打交道，使龐大的行政機構(gòu)成為多余；可以通過半政府組織和非政府組織來完成一些公共事務(wù)管理工作。

鄧小平指出：“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。”[1]（P327）因此，他對官僚主義問題始終密切關(guān)注，有生之年從未間斷。他對不同時期、不同條件下形形色色的官僚主義現(xiàn)象，總是能夠及時、敏銳地捕捉，并把這些現(xiàn)象及其背后的原因前后串聯(lián)起來，形成鏈條，以便深刻挖掘其根源，找出對策。

一、鄧小平對官僚主義的表現(xiàn)及其危害的揭批

表現(xiàn)之一：脫離群眾

鄧小平較早提出并批評官僚主義，是在1943年，針對政府在群眾運動中的地位問題，他指出：“政府對于群眾運動應(yīng)是扶植的態(tài)度，所以不應(yīng)對群眾運動采取旁觀或漠不關(guān)心的官僚主義態(tài)度。”[2]（P74）顯然，鄧小平把忽視、輕視群眾，看作是官僚主義的一種表現(xiàn)。1958年黨的八大，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中，特別指出：“七年的經(jīng)驗同樣告訴我們，執(zhí)政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習(xí)氣。脫離實際和脫離群眾的危險……不是比過去減少而是比過去增加了”，[2]（P214）對脫離群眾的官僚主義風(fēng)氣發(fā)出了警示。并多次在不同場合、從不同角度，批評、反對官僚主義：“我們的高級干部……其他方面的待遇太寬了。這樣就要脫離群眾，脫離干部，甚至腐蝕自己的子女和家庭，把風(fēng)氣帶壞了，官僚主義也無法克服。”[1]（P220）1980年，鄧小平在中國特色社會主義民主政治的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中鮮明指出：官僚主義的首要表現(xiàn)就是“高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾。”[1]（P327）

表現(xiàn)之二：命令主義

鄧小平講：“官僚主義傾向還有一種比較大量的表現(xiàn)，就是命令主義。不少黨的組織和干部，在作出決議、指示以前，既不同群眾商量，在執(zhí)行決議、指示的時候，對群眾又不是采取說服教育的方法，而是企圖一切依靠命令行事。”[2]（P222）“這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀(jì)律’的面貌出現(xiàn)，這是真正的管、卡、壓。”[1]（P141-142）“官僚主義、命令主義經(jīng)過整風(fēng)之后雖然好了一些，但至今仍然是干部中的最大的毛病。”[2]（P176）

一、日本官僚家族性的表現(xiàn)

本文所謂的“家族性”，是指根植于日本國會、政府和行政機關(guān)之間人事關(guān)系中的各種密切聯(lián)系，包括利益關(guān)系、職務(wù)關(guān)系、行政層級關(guān)系等，不單指人們之間的血緣聯(lián)系。

日本“明治維新”以后，仿照西方國家建立了近代行政機關(guān)。根據(jù)現(xiàn)代憲政原理，國家行政體制應(yīng)以政務(wù)和事務(wù)相分離為原則，也即在官員的產(chǎn)生、職務(wù)、責(zé)任以及在政府決策過程中的作用上各司其職，互不關(guān)聯(lián)。在具體操作上，行政政務(wù)官的產(chǎn)生和去職主要基于國民的選舉，其地位、職權(quán)和作用主要由國家的憲法或憲法性法律規(guī)定，他們是國家政策的制定者和執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)，對于決策的成敗負(fù)有政治責(zé)任。1行政事務(wù)官的任職條件、地位、職權(quán)和作用等均主要基于議會通過的行政法規(guī)范，他們在國家政策的制定和執(zhí)行方面起著政務(wù)官助手的作用，對于決策的成敗通常僅負(fù)法律上的和業(yè)績上的責(zé)任；他們在政治上保持中立，不依附于任何政黨和政治勢力，這是事務(wù)官與政務(wù)官的本質(zhì)區(qū)別。2

雖然從法律制度上，日本的行政體制與上述近代行政制度的要求完全一樣，但有著自己的獨特之處。這種獨特性之一就是日本官僚體制的家族性。《日本國憲法》第十五條第二款規(guī)定：“任何公務(wù)員，皆為全體之服務(wù)者，并非為一部分之服務(wù)者”；第四十三條規(guī)定：“兩議院以代表全體國民之當(dāng)選議員組織之”。然而，在政治實踐中，似乎公務(wù)員和議員并不一定是全體的服務(wù)者和代表，與其他國家的政制相比，日本的政治實踐中出現(xiàn)的政治家族及家族性似乎更為突出一些。根據(jù)筆者的觀察，日本官僚政治中的家族性至少體現(xiàn)為這樣三種現(xiàn)象：第一，某一家族可稱為傳統(tǒng)的“官宦之家”，代有政治家或行政官員；第二，行政各部門具有派閥特點，特定組織的內(nèi)部形成一種類似于家庭式的小利益集團；第三，官、吏一體或互相包容和互相關(guān)心，公權(quán)力的執(zhí)掌者多數(shù)從官僚步入仕途。

日本官僚制家族性的第一個突出表現(xiàn)是“繼受型”，當(dāng)一個人進(jìn)入官僚系統(tǒng)內(nèi)并取得一定的成功后，他的后代或親屬中總有人繼承他或她的事業(yè)，要么成為國會議員、內(nèi)閣成員，要么進(jìn)入官僚機關(guān)，成為一名國家公務(wù)員，并可能逐步爬升至較高的行政層級。據(jù)統(tǒng)計，在二十世紀(jì)九十年代初，日本國會眾議院中有26％的議員是世襲議員，占全體議員數(shù)的四分之一；3現(xiàn)在這一比例據(jù)說已達(dá)到29％以上。4日本各官僚機構(gòu)中世襲官員的比例，其總數(shù)不得而詳，但個案統(tǒng)計則不在少數(shù)。例如涉及鈴木宗男眾議員事件的日本外務(wù)省原駐荷蘭大使東鄉(xiāng)和彥，祖父是二戰(zhàn)結(jié)束后的外務(wù)大臣，父親是外務(wù)省官僚，可以說是子承父業(yè)、官僚世家。5再如列入《日本近現(xiàn)代人物履歷事典》的、日本戰(zhàn)后政府中有名的內(nèi)政官僚281人中，雖然不知每個人的全部履歷，但僅從其略歷中就可以知道其中有64人為官僚之子女或子女為官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血親及婚嫁關(guān)系，則此數(shù)字可達(dá)129人，占281人的46％左右；若僅從他們的親屬關(guān)系與內(nèi)政部門有關(guān)（主要是子女或父親為內(nèi)政官僚、旁系血親及婚嫁關(guān)系中有內(nèi)政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。6從同一事典中所列宮內(nèi)官、外交官、內(nèi)政官僚、經(jīng)濟官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略統(tǒng)計，825人中約有163人有官僚的父子或養(yǎng)父子關(guān)系，占20％弱。

第二個表現(xiàn)就是各個行政部門內(nèi)部形成的類似小家庭的組織形式，也可以稱為“同氣型”，因而才有所謂的“大藏一家”、“建設(shè)一家”、“厚生一家”、“農(nóng)水一家”等的稱謂。盡管在一個“家庭”中，精英族、技術(shù)官和事務(wù)屋三個層級間等級分明、互不干涉，但每一個“家庭”中都強調(diào)團隊精神，假如其中有一人去世，官房經(jīng)理課就會借出廳用帳蓬，用公車載人參加告別儀式，派遣職員處理后事，為遺族募集“育英資金”，死者后代大學(xué)畢業(yè)后優(yōu)先錄用，等等；精英族官僚結(jié)婚時，大臣以下的干部都要出席。7

有關(guān)君權(quán)與相權(quán)的沖突問題雖是學(xué)術(shù)界的一個老話題，但其中一些關(guān)鍵性的問題似乎仍有討論的必要。作為統(tǒng)一的封建國家機器的組成部分，君權(quán)與相權(quán)沖突的體制性根源究竟何在?其沖突的社會動力機制又是怎樣的?與此密切相關(guān)的還有:如何從馬克思主義國家學(xué)說的角度，對這種沖突的性質(zhì)、影響作出較有說服力的解釋?諸如此類的問題，都迫切需要作進(jìn)一步的探討。正是基于這樣一種學(xué)術(shù)上的“焦慮”，本文擬在前人的基礎(chǔ)上，嘗試著利用政治學(xué)的有關(guān)背景知識，對上述問題加以初步探討，切望得到批評回應(yīng)。

顯而易見的是，君權(quán)與相權(quán)可謂既對立又統(tǒng)一的矛盾統(tǒng)一體。一方面，君權(quán)是整個君主專制政體的核心與代表，而相權(quán)則是實現(xiàn)君主意志和君主專制的工具，相權(quán)必然服從于、從屬于君權(quán)，宰相組織必然服務(wù)于整個君主專制政體的需要;另一方面，作為百官之長的宰相又是官僚組織的代表，又必然具有自己的相對獨立性，宰相及其所代表的官僚組織并不等同于君權(quán)和君主專制。否則，也就談不上君權(quán)與相權(quán)的沖突問題了。所以，從這種對立統(tǒng)一的大格局下審視君權(quán)與相權(quán)的沖突，實際上可以把問題擴展為君權(quán)與相權(quán)各自所代表的君主專制制度與官僚組織之間的沖突。本文后面的分析就是在這一前提下展開的。

君主專制制度對官僚組織的內(nèi)在需求概括地說，君主專制制度對官僚組織可謂處于兩難之間。一方面，和任何政治體系下的情況一樣，專制制度下的官僚組織也是因其工具性價值而獲得存在的。為了獲得統(tǒng)治效益，君主離不開官僚組織這種“利器”，需要這種有組織的力量，官僚組織因而成了君主專制制度的重要組成部分。歷史上所謂“君為元首，臣作股肱，齊協(xié)同心，合成而體，體或不備，未有成人”的“君臣同體”論，就充分地說明了這一點。①但在“效益需求”的另一方面，從君主專制制度的本質(zhì)出發(fā)，又必然對宰相及其所代表的官僚組織形成另外的需求和排斥傾向，而這些需求、傾向?qū)嶋H上是與“效益需求”的實現(xiàn)相抵觸的。

與其他政體相比，君主專制政體的本質(zhì)規(guī)定性就在于，它公然賦予君主個人擁有至高無上、不受限制的絕對權(quán)力，并奉行“家天下”、“私天下”的原則，把國家權(quán)力視為私產(chǎn)，由君主一家一姓世襲私有。儒家思想家朱熹批評漢高祖、唐太宗這兩個堪稱“最有作為”的皇帝，說他們也不過是“假仁借義以性其私”;呂留良更直斥“秦漢以后許多制度……本心卻絕是一個自私自利，唯恐失卻此家當(dāng)”②，都說明在具有悠久宗法傳統(tǒng)的中國，君主專制制度的“私性”或“家天下”性質(zhì)尤為突出。可以說，肯定和維護(hù)君權(quán)的絕對性、獨占性、自私排他性是君主專制制度的應(yīng)有之義。從這種本質(zhì)屬性出發(fā)，君主專制制度必然會產(chǎn)生以下內(nèi)在需要和傾向:（一）目標(biāo)取向的現(xiàn)實性與利益追求的狹隘自私性。

雖然我們后面還要指出，任何形式的政體客觀上必須是實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益的工具，但相比較而言，君主專制制度最直接的目標(biāo)卻在于追求一家一姓的私利，維護(hù)君主個人的絕對統(tǒng)治。從制度的設(shè)計層面和專制君主的主觀意識上看，這種制度所追求的利益和目標(biāo)具有更為明顯的狹隘自私性。如劉邦取得政權(quán)之后，一次得意地對父親說，“始大人常以臣無賴，不難治產(chǎn)業(yè)，不如仲力。今某之業(yè)所就孰與仲多?”群臣聽了不以為怪，反而“皆呼萬歲，大笑以為樂”。③君主公開謀求私利，把國家視為私產(chǎn)，一般人也視為當(dāng)然。這種利益需求方面的獨占性與自私性，決定了君主專制制度必然把一切官僚組織和臣下都視為維護(hù)“家天下”統(tǒng)治長治久安、達(dá)到個人私利私欲的工具。但是，官僚組織不可能僅僅如此，客觀上它還必然作為公共權(quán)力的重要組成部分，發(fā)揮維護(hù)整個統(tǒng)治階級利益的“公共”職能;同時，作為官僚士大夫集團的一種組織形式，它還有自己獨特的利益。這樣，從目標(biāo)取向上，君主專制制度必然潛伏著與官僚組織的沖突。(二)君臣關(guān)系的潛在對立與脆弱性。從君主專制制度的狹隘利益和目標(biāo)出發(fā)，從君權(quán)的絕對性和排他性出發(fā)，客觀上就必然會把君主及其家族置于和一切人對立的地位，使一切人、一切社會集團都成為專制君主的潛在對手和敵人，成為猜疑和防范的對象。對于這一層，王夫之早已看破:“(君主)道不足于己，則先自疑于心;心不自保，而天下舉無可信:兄弟也，臣僚也，編氓也，皆可疑也。以一人之疑而敵天下，其愚不可療，其或不可救也。親親而以疑，則親非其親;尊賢而以疑，則賢非其賢;愛眾而以疑，則眾非其眾。”④黃梨洲也有非常精辟的論述:“三代之法，藏天下于天下者也。……后世之法，藏天下于筐篋者也。利不欲其遺其下，福必欲其斂于上。用一人焉，則疑其自私，而又用一人以制其私;興一事焉，則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺……。”⑤

在這種猜疑防范的心理下，雖然君權(quán)離不開官僚組織而獨立存在，但君臣之間不可能建立真正的信任關(guān)系，而只能是且用且疑。這就決定了君臣關(guān)系、尤其是君相關(guān)系的脆弱性和暫時性。歷史上許多元勛功臣雖然起初恩寵無比，顯赫一時，但善始善終、常保富貴者卻寥寥無幾。如漢代的蕭何，明代的劉基、宋濂等皆屬此類。不過，相對說這幾個人的下場還算是好的，更多的人則是淪為“奸臣”、“奸黨”遭到無情的清洗。所以，歷史上所謂“兔死狗烹”、“伴君如伴虎”的俗語，真可謂冷心鐵面、血跡斑斑的經(jīng)驗之談。歷史上還有君主向功臣頒賜鐵券(所謂“鐵契丹書”)的做法，表示君主對功臣承諾，可以使功臣及其后代永遠(yuǎn)享有免罪特權(quán)。如《漢書·高帝紀(jì)》下記載:高祖“又與功臣剖符作誓，丹書鐵契，金匱石室，藏之宗廟。”但西漢功臣并沒有因此而逃脫殺身之禍。可見，這種頒賜鐵契的做法，恰恰說明君臣關(guān)系是十分脆弱的，所以才需要外在的憑借加以保證。也正是因為有這種冷酷的事實，歷代才會出現(xiàn)那么多的文字，感嘆所謂的“明(主)良(相)”相遇之難。甚至連多次對臣下大屠殺的朱元璋也有過“明良相逢，古今為難”的議論。⑥也說明，君臣之間這種潛在的緊張、對立關(guān)系乃是專制制度的本質(zhì)使然，并不以個人意志為轉(zhuǎn)移。在這樣一種君臣關(guān)系的大背景下，君主權(quán)相的沖突也就是不可避免的了。

按照《關(guān)于在全縣開展形式主義、官僚主義集中整治的工作方案》要求，為認(rèn)真貫徹落實關(guān)于堅決整治形式主義、官僚主義的一系列重要講話和批示精神，深入推進(jìn)我單位作風(fēng)建設(shè)，現(xiàn)結(jié)合工作實際，制定如下工作方案。

一、集中整治重點

嚴(yán)格按照《關(guān)于在全縣開展形式主義、官僚主義集中整治的工作方案》（以下簡稱《工作方案》）要求，認(rèn)真對照《工作方案》指出的9個方面82類問題，結(jié)合市局黨組巡察組發(fā)現(xiàn)問題整改方面、黨組織建設(shè)方面、班子建設(shè)方面可能存在的形式主義、官僚主義問題，以領(lǐng)導(dǎo)班子及成員為主要對象，嚴(yán)格按照時間節(jié)點，抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，務(wù)求取得實效，為氣象事業(yè)更快發(fā)展提供堅強政治保障。

二、集中整治步驟

（一）加強謀劃部署（2018年12月28日至2019年1月3日）

1．組織專題學(xué)習(xí)。利用全體干職工會議、民主生活會、黨員活動日等時機，組織全體黨員干部深入學(xué)習(xí)關(guān)于堅決整治形式主義、官僚主義的一系列重要講話和批示精神，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央紀(jì)委《工作意見》、省市紀(jì)委《工作方案》和縣委《工作方案》，確保廣大黨員干部掌握整治要求。

理性官僚制作為一種現(xiàn)代組織形式，在各國政府和大的企事業(yè)機構(gòu)的行政管理中得到廣泛采用，這個格局至今沒有根本改變。但是隨著時代的巨變，尤其是信息經(jīng)濟時代和后工業(yè)化社會的來臨，理性官僚制在應(yīng)對時局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經(jīng)值得稱道的“效率”也大大下降。如何改革現(xiàn)有的官僚制，“建立和維持一個順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會－資本主義社會或社會主義社會、發(fā)達(dá)社會或落后社會－的難題之一”【1】。許多國家的政府和企事業(yè)機構(gòu)為提高行政管理的效率而進(jìn)行了卓有成效的改革努力，國外學(xué)者也在這個領(lǐng)域里進(jìn)行了有益的新探索，總結(jié)了改革的經(jīng)驗和價值取向，提出了進(jìn)一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)經(jīng)驗，以及各國學(xué)者的最新研究成果，對推進(jìn)我國當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟體制改革、提高政府部門和企事業(yè)機構(gòu)的行政工作效率會有重要的啟迪作用。

一，現(xiàn)性官僚制的特點

要理解當(dāng)前西方所進(jìn)行的官僚制改革，就必須首先要了解現(xiàn)性官僚制的特點。現(xiàn)性官僚制通常指以相對專業(yè)化的官僚為主體，所構(gòu)成的政府和企事業(yè)的一系列制度和原則的總和；它實質(zhì)上是一種官僚體系，是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明與創(chuàng)造出來的主要用來指導(dǎo)政府和企事業(yè)活動的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物【2】。在現(xiàn)代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過程，起著大部分裁決和傳達(dá)信息的功能作用，充當(dāng)著利益表達(dá)者和聚合者的角色，所以，官僚制機構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會工作。【3】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯曾經(jīng)對理性官僚制進(jìn)行了詳細(xì)的研究和總結(jié)，提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論，奠定了現(xiàn)代組織理論基礎(chǔ)。他所說的理性官僚制是建立在合法型統(tǒng)治理論的基礎(chǔ)之上的。他認(rèn)為任何統(tǒng)治或權(quán)威都必須有某種形式的合法性做基礎(chǔ)，歷史上能被社會接受的合法統(tǒng)治大致有三種純粹的類型，即合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上；魅力型統(tǒng)治是建立在非凡的獻(xiàn)身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統(tǒng)治是建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，是合法受命進(jìn)行統(tǒng)治的，這種統(tǒng)治服從有合法章程的、事務(wù)的、非個人的制度和由它所確定的上司。傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治都屬于非理性的統(tǒng)治，不宜作為現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)。而合法型統(tǒng)治屬于理性的統(tǒng)治，因為它建立在下述法制觀念基礎(chǔ)之上的，即“通過協(xié)議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現(xiàn)代官僚行政管理組織的基礎(chǔ),同時后者也是合法型統(tǒng)治的最純粹類型。【4】

歷史上任何制度的產(chǎn)生都需要特定的環(huán)境，理性官僚制的產(chǎn)生也概莫能外，它的產(chǎn)生至少需要以下幾個方面的社會和經(jīng)濟前提：1，貨幣經(jīng)濟的發(fā)展；2，行政管理的范圍和數(shù)量的擴大；3，行政管理強度的深化和現(xiàn)代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報等等）的現(xiàn)代化；4，現(xiàn)代資本主義的經(jīng)濟交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續(xù)地完成任務(wù)的純技術(shù)上的優(yōu)勢；5，國家權(quán)力和行政管理運作手段的集中；6，現(xiàn)代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”。【5】根據(jù)以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發(fā)生在西方的現(xiàn)代資本主義國家，因為它們擁有發(fā)育良好的理性法律、貨幣經(jīng)濟、發(fā)達(dá)的通訊和運輸手段、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和行政手段的集中化，而象中國這樣擁有悠久傳統(tǒng)官僚制歷史的國家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發(fā)源地和生長地。事實上，現(xiàn)代資本主義與現(xiàn)性官僚制有著不解之緣，因為它首先在歷史上創(chuàng)造了對持久穩(wěn)定的、嚴(yán)肅緊張的和可預(yù)計性的官僚制行政管理的需要，同時也提供了官僚制以最合理形式賴以存在的最合理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，如貨幣資金和現(xiàn)代技術(shù)條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個突出特點：1，法制化。現(xiàn)代行政管理機構(gòu)有其固定的權(quán)限范圍，并且由法律或行政法規(guī)來加以規(guī)定，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運作；有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度和工作程序；采取檔案制度化進(jìn)行管理。2，科層化。實行機關(guān)等級制和職務(wù)等級制原則，按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格規(guī)定的等級層次結(jié)構(gòu)體系，并按等級賦予相應(yīng)的權(quán)力，各個層級的官員和機構(gòu)都接受嚴(yán)格的監(jiān)督；官員職務(wù)的升遷根據(jù)年資或政績，或者兩者兼而有之。3，公私分開。主張嚴(yán)格的公事公辦，公私界限分明，公務(wù)活動領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別，工作區(qū)域與生活區(qū)域分開；行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開；任職人員對職位不能占為己有。4，專業(yè)化。主張技術(shù)專長，官員的選拔和任命注重知識和業(yè)務(wù)能力；注重專業(yè)培訓(xùn)；實行分工的原則，解決事務(wù)“不看人辦事”，而是根據(jù)可以預(yù)計的規(guī)則，排除一切純粹個人的、一切非理性的、不可預(yù)計的感覺因素。5，職業(yè)化。要求行政官員全身心地投入公務(wù)活動，職務(wù)就是“職業(yè)”，就任職務(wù)就要承擔(dān)一種忠于職守的義務(wù)；采用固定的貨幣薪金支付報酬。6，效果的可預(yù)見性。理性官僚制作為一種社會組織的特殊形式，其存在便于將總體法規(guī)應(yīng)用于具體情況，從而增加了行動的可預(yù)見性，“對于官僚體制來說，‘可預(yù)見的規(guī)則’，具有真正決定性的意義。”【6】

2018年是深入推進(jìn)落實脫貧攻堅工作作風(fēng)建設(shè)年，為深入貫徹關(guān)于堅決整治形式主義、官僚主義的重要指示精神，以作風(fēng)攻堅促脫貧攻堅，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，根據(jù)《省委辦公廳印發(fā)<關(guān)于對脫貧攻堅中形式主義官僚主義突出問題立行立改的意見>的通知》精神，結(jié)合我場實際，對脫貧攻堅中形式主義、官僚主義突出問題立行立改形成如下方案。

一、總體要求

近年來，我場以新時代中國特色社會主義思想和關(guān)于扶貧工作的重要論述講話精神為指導(dǎo)，嚴(yán)格貫徹落實中央、省市脫貧攻堅決策部署，扎實推進(jìn)脫貧攻堅工作，取得了顯著成效。特別是今年聚焦“怕、慢、假、庸、散”等作風(fēng)頑疾，深入推進(jìn)干部作風(fēng)提升年活動，有效糾正和克服了脫貧攻堅中的形式主義、官僚主義問題，促進(jìn)了我場脫貧攻堅工作高質(zhì)量發(fā)展。但從省市督查考核發(fā)現(xiàn)的問題及日常監(jiān)督檢查情況看，脫貧攻堅工作中的形式主義、官僚主義問題仍然存在，有的還很嚴(yán)重，必須予以堅決整治。

立行立改脫貧攻堅中形式主義、官僚主義突出問題，是貫徹落實好黨中央脫貧攻堅重大決策部署的必然要求，是堅決扛起黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、職能部門監(jiān)管責(zé)任的迫切需要，是確保我場如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的根本保障，要堅持以新時代中國特色社會主義思想和黨的精神為指導(dǎo)，牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護(hù)”，認(rèn)真貫徹中央、省市關(guān)于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重大決策部署，按照上級的要求部署，把立行立改脫貧攻堅中形式主義、官僚主義突出問題作為當(dāng)前一項重要政治任務(wù)，提高政治站位，解決突出問題，以改作風(fēng)轉(zhuǎn)作風(fēng)的實際成效，保障我場如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)。

二、立行立改重點及責(zé)任分解

（一）在貫徹落實黨中央脫貧攻堅重大決策部署中的形式主義、官僚主義突出問題

為深入貫徹落實關(guān)于進(jìn)一步糾正“四風(fēng)”、加強作風(fēng)建設(shè)的重要指示精神，按照省、市、縣委深入開展作風(fēng)建設(shè)年活動集中整治形式主義官僚主義有關(guān)工作要求，局黨組高度重視，結(jié)合工作實際，把整治形式主義官僚主義工作作為作風(fēng)建設(shè)年的重點工作及時進(jìn)行了安排部署，進(jìn)行了深刻的自查，以實際行動積極參加全縣作風(fēng)建設(shè)年集中整治工作。現(xiàn)將自查自糾情況匯報如下：

一、切實落實黨組主體責(zé)任

局黨組堅持以新時代中國特色社會主義思想和黨的精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨中央、中央紀(jì)委以及省、市、縣委重大決策部署，按照關(guān)于進(jìn)一步糾正“四風(fēng)”、加強作風(fēng)建設(shè)的重要指示批示精神，鍥而不舍糾正“四風(fēng)”不斷鞏固和拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨各項工作。堅持將形式主義、官僚主義突出問題自查整治工作與“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化和“不忘初心、牢記使命”主題教育工作要求結(jié)合起來，從嚴(yán)從實推動責(zé)任落實。

二、加強理論學(xué)習(xí)，深化思想認(rèn)識

接到通知后，局黨組及時召開黨組會議，傳達(dá)學(xué)習(xí)關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的重要指示精神，學(xué)習(xí)《縣深入開展作風(fēng)建設(shè)年活動集中整治形式主義官僚主義領(lǐng)導(dǎo)小組2020年工作要點》，切實提高思想認(rèn)識，深刻認(rèn)識開展形式主義、官僚主義突出問題自查整治工作的重要性，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實關(guān)于進(jìn)一步糾正“四風(fēng)”、加強作風(fēng)建設(shè)的重要指示精神和縣委、縣政府有關(guān)決策部署，加大監(jiān)督檢查力度，深入開展問題自查整治工作，引導(dǎo)黨員干部積極改進(jìn)工作作風(fēng)、精簡文風(fēng)會風(fēng)、厲行勤儉節(jié)約。并將相關(guān)要求融入日常工作，確保自查整治工作見實效。

三、明確責(zé)任分工，強化責(zé)任落實