第一章總則

第一條為規(guī)范和指導(dǎo)糧食流通監(jiān)督管理，維護(hù)糧食流通秩序，保護(hù)糧食生產(chǎn)者的積極性，維護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益，根據(jù)有關(guān)法律、《糧食流通管理?xiàng)l例》、以及有關(guān)行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)對(duì)從事糧食的收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（以下統(tǒng)稱糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）的監(jiān)督檢查。

第三條糧食流通監(jiān)督檢查實(shí)行國(guó)家各有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)制和中央與地方分級(jí)負(fù)責(zé)制。

國(guó)家糧食行政管理部門(mén)對(duì)有關(guān)糧食流通的法律、法規(guī)、政策及各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，負(fù)責(zé)糧食流通監(jiān)督檢查的行政管理和行業(yè)指導(dǎo)。省級(jí)糧食行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)糧食流通監(jiān)督檢查的行政管理和行業(yè)指導(dǎo)。地方各級(jí)糧食行政管理部門(mén)在本轄區(qū)內(nèi)依法履行監(jiān)督檢查職責(zé),執(zhí)行上級(jí)糧食行政管理部門(mén)下達(dá)的糧食流通監(jiān)督檢查任務(wù)。

工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價(jià)格、財(cái)政等部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與糧食流通監(jiān)督檢查有關(guān)的工作。

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)對(duì)證券公司的監(jiān)督管理，規(guī)范證券公司的行為，防范證券公司的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)客戶的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)證券業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）、《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》），制定本條例。

第二條證券公司應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，審慎經(jīng)營(yíng)，履行對(duì)客戶的誠(chéng)信義務(wù)。

第三條證券公司的股東和實(shí)際控制人不得濫用權(quán)利，占用證券公司或者客戶的資產(chǎn)，損害證券公司或者客戶的合法權(quán)益。

第四條國(guó)家鼓勵(lì)證券公司在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新、業(yè)務(wù)或者產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和激勵(lì)約束機(jī)制創(chuàng)新。

國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取有效措施，促進(jìn)證券公司的創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)范、有序進(jìn)行。

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》等有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。

第二條縣級(jí)以上地方人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)管轄權(quán)限，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，作出審計(jì)決定。

第三條審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

第四條審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)決定，被審計(jì)單位和協(xié)助執(zhí)行審計(jì)決定的有關(guān)部門(mén)必須執(zhí)行。

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政管理，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱財(cái)政監(jiān)督，是指縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政部門(mén)依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)或者其他組織（以下統(tǒng)稱被監(jiān)督對(duì)象）涉及財(cái)政收支及其他有關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)管理事項(xiàng)進(jìn)行的審查、稽核、檢查、評(píng)價(jià)和處理等活動(dòng)。

第三條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政監(jiān)督工作。

本省駐外機(jī)構(gòu)和企業(yè)、事業(yè)單位的財(cái)政監(jiān)督適用本辦法，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第四條縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政部門(mén)按照財(cái)政管理體制和財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系實(shí)施財(cái)政監(jiān)督。

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政管理，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。

第二條縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)及省人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織和個(gè)人（以下統(tǒng)稱被監(jiān)督主體）涉及的財(cái)政、會(huì)計(jì)等事項(xiàng)進(jìn)行審核、監(jiān)控、檢查、處理等，適用本條例。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第三條實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)遵循合法、客觀、公開(kāi)、公正的原則，堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理相結(jié)合、財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督相協(xié)調(diào)。

第四條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)財(cái)政監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，支持財(cái)政部門(mén)依法履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)當(dāng)配合財(cái)政部門(mén)依法履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。

監(jiān)督人員工作紀(jì)律

1.監(jiān)督人員經(jīng)市質(zhì)監(jiān)部門(mén)授權(quán)由業(yè)主單位委派行使監(jiān)督，受質(zhì)監(jiān)部門(mén)與業(yè)主雙重領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)。

2.監(jiān)督人員必須堅(jiān)持"公正、誠(chéng)信、科學(xué)、求實(shí)"的宗旨。主動(dòng)積極、勤奮刻苦、虛心謹(jǐn)慎地全心全意為工程建設(shè)服務(wù)。

3.監(jiān)督人員應(yīng)加強(qiáng)自身思想建設(shè)，廉潔奉公，不謀私利。嚴(yán)禁以任何方式收受第三方任何形式的饋贈(zèng)，自覺(jué)抵制不正之風(fēng)，確保自身公正地位。

4.監(jiān)督人員不得向第三方推薦分包隊(duì)伍和推銷設(shè)備材料，更不準(zhǔn)兼任第三方的實(shí)職或虛職（顧問(wèn)）。

5.監(jiān)督人員應(yīng)明確職責(zé)，擺正位置，顧全大局，實(shí)事求是。正確處理好建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位等各方的關(guān)系。

第一條為加強(qiáng)對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)制止和糾正違法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，結(jié)合工作實(shí)際，制定本制度。

第二條本制度適用于**市規(guī)劃建設(shè)局實(shí)施的規(guī)劃建設(shè)行政許可事項(xiàng)。

第三條規(guī)劃建設(shè)行政許可作出后，本局對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行以下監(jiān)督檢查。

(一)對(duì)被許可人從事規(guī)劃選址、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可后的活動(dòng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查。

(二)監(jiān)督被許可人在建設(shè)工程施工前依法放樣、驗(yàn)線；對(duì)建成的建設(shè)工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

(三)對(duì)建設(shè)工程施工質(zhì)量、安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

1事業(yè)單位規(guī)章制度建設(shè)意義

事業(yè)單位規(guī)章制度形式上分為貫徹落實(shí)上級(jí)規(guī)章制度以及單位自行建立的規(guī)章制度；從內(nèi)容上主要包括財(cái)務(wù)管理、重大決策管理、業(yè)務(wù)科研管理、黨務(wù)管理以及人事管理［1－3］。每個(gè)制度建立的目的均是為了保證單位有序、健康、快速地發(fā)展，但是在執(zhí)行過(guò)程中往往由于種種原因，或多或少的出現(xiàn)“打折扣”現(xiàn)象，未能完全體現(xiàn)出應(yīng)有的效果，在一定程度上影響了單位的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)以及健康發(fā)展。

2現(xiàn)行規(guī)章制度存在的問(wèn)題

2．1規(guī)章制度系統(tǒng)性較差。規(guī)章制度的完整直接影響到單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的正確性和可靠性，現(xiàn)規(guī)章制度一方面是在架構(gòu)上沒(méi)有較為統(tǒng)一的系統(tǒng)性，在工作中相對(duì)獨(dú)立，一定程度上屬于各自為戰(zhàn)，僅僅能夠在某些方面屬于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，不但在單位管理方面留下了很多空白點(diǎn)，而且有時(shí)會(huì)出現(xiàn)規(guī)制制度之間相互重復(fù)或矛盾的情況，在單位內(nèi)不能形成相互支持補(bǔ)充的情況。另一方面是規(guī)章制度實(shí)施細(xì)則不夠明確，多為從理論高度以及原則高度對(duì)單位內(nèi)部行為進(jìn)行規(guī)范和要求，可操作性弱，使得規(guī)章制度往往流于形式，影響工作的開(kāi)展。2．2規(guī)章制度執(zhí)行效果差。事業(yè)單位規(guī)章制度主要用于規(guī)范日常行政流程，約束權(quán)力運(yùn)行以及防范工作廉政風(fēng)險(xiǎn)，故其制度本身應(yīng)該體現(xiàn)應(yīng)有的政策事務(wù)規(guī)范力、禁止力與處罰力，此三者相互結(jié)合才能有利于防止出現(xiàn)違反規(guī)定的行為［2－3］。而當(dāng)前規(guī)章制度多是在內(nèi)容方面進(jìn)行規(guī)定，沒(méi)有明確對(duì)應(yīng)的處罰條例，在沒(méi)有對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲條件下，不利于規(guī)章制度執(zhí)行中的“令行禁止”，同時(shí)也缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和威懾力，也會(huì)使健全的規(guī)章制度如同擺設(shè)一般，難以執(zhí)行和堅(jiān)持，長(zhǎng)期下去還有可能出現(xiàn)有始無(wú)終現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的執(zhí)行效果。2．3規(guī)章制度運(yùn)行監(jiān)督監(jiān)管不夠。事業(yè)單位為了理順日常業(yè)務(wù)工作和管理，會(huì)相繼完善和制定了多方面的規(guī)章制度，但值得思考的是在各項(xiàng)規(guī)章制度執(zhí)行的過(guò)程中是否會(huì)起到應(yīng)有的作用［3］。通過(guò)在黨風(fēng)廉政建設(shè)過(guò)程中學(xué)習(xí)的多種警示案例可以得出結(jié)論，很多部門(mén)出現(xiàn)違法違紀(jì)情況均非無(wú)相應(yīng)的規(guī)章制度，而是流于形式未起到應(yīng)有的限制作用，各項(xiàng)規(guī)章制度缺乏應(yīng)有的監(jiān)督監(jiān)管。大部分事業(yè)單位各項(xiàng)規(guī)章制度均在正常運(yùn)行，此主要?dú)w功于單位職工自覺(jué)遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，但是規(guī)章制度運(yùn)行缺乏應(yīng)有的監(jiān)督監(jiān)管情況確實(shí)客觀存在［4］。2．4規(guī)章制度的宣貫力度不足。事業(yè)單位各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行與落實(shí)，需要單位內(nèi)部全體人員的積極主動(dòng)配合參與，倘若不了解相應(yīng)規(guī)章制度，參與執(zhí)行則無(wú)從談起，單位往往存在制定的制度宣傳情況較弱，一方面表現(xiàn)在制度僅在制定印發(fā)初期進(jìn)行通知，隨后沒(méi)有進(jìn)一步加強(qiáng)解讀與宣傳；另一方面事業(yè)單位在制度歸檔方面工作存在不足，各項(xiàng)制度未能做到整理成冊(cè)，便于單位人員查詢與學(xué)習(xí)。

3存在問(wèn)題原因分析

3．1思想上認(rèn)識(shí)不夠充分。規(guī)章制度的建立，一部分起始為貫徹落實(shí)上級(jí)要求，思想上存在一定的以文發(fā)文的形式主義思想，落實(shí)時(shí)存在重學(xué)習(xí)輕執(zhí)行的情況，對(duì)于其在工作中的行為規(guī)范認(rèn)識(shí)不夠充分，不夠深入；另一部分規(guī)章制度為結(jié)合單位實(shí)際需求制定，但是學(xué)習(xí)宣傳不夠，使得單位職工對(duì)其了解和掌握不深，思想上不夠重視。3．2制度制定系統(tǒng)性和前瞻性不足。規(guī)章制度建設(shè)受限于制定者主觀意識(shí)和判斷，在制度制定過(guò)程中對(duì)應(yīng)的研究、咨詢與思考不足，對(duì)應(yīng)制度執(zhí)行的長(zhǎng)期性考慮不夠，前瞻性不強(qiáng)，時(shí)代性不強(qiáng)；同時(shí)存在制度多針對(duì)單個(gè)問(wèn)題，缺乏制度相互之間的系統(tǒng)性，不利于單位整體制度建設(shè)和執(zhí)行［5－8］。

1高校規(guī)章制度概述

1.1高校規(guī)章制度概念。綜合考慮高校規(guī)章制度制定的淵源、目標(biāo)、流程等幾方面因素，高校規(guī)章制度是高校為了推動(dòng)高等教育的發(fā)展，以相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章為制定淵源，按照一定程序制定的，從各高校各自實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)全校教職人員和學(xué)生都具有普遍約束力的行為規(guī)范的總稱。1.2高校規(guī)章制度的法律性質(zhì)和效力。我國(guó)《教育法》第28條、《高等教育法》第41條及相關(guān)法律法規(guī)都賦予高校依照章程自主辦學(xué)的權(quán)力和在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可行使的權(quán)利。因此在不與上位法相沖突的前提下，高校規(guī)章制度進(jìn)一步豐富了我國(guó)教育法律體系的構(gòu)成。它們規(guī)范的對(duì)象明確、內(nèi)容詳盡，對(duì)于調(diào)整高校教學(xué)管理事務(wù)中的矛盾起到積極的作用，因其具有特殊性和實(shí)用性，在校園治理中能夠發(fā)揮更好的效果，因此高校規(guī)章制度應(yīng)被賦予強(qiáng)制性和約束力，以便更好保障校園治理。

2高校規(guī)章制度建設(shè)難點(diǎn)

從高校規(guī)章制度的制定和執(zhí)行兩個(gè)視角分析，當(dāng)前我國(guó)高校規(guī)章制度建設(shè)仍存在以下幾方面的突出問(wèn)題。2.1高校規(guī)章制度制定中存在的問(wèn)題如前文所述，高校規(guī)章制度是對(duì)教育法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充，高校規(guī)章制度的制定應(yīng)當(dāng)參照我國(guó)立法原則嚴(yán)格遵循相關(guān)程序，具備一定科學(xué)性、前瞻性和延續(xù)性。然而在實(shí)踐中，高校規(guī)章制度的制定往往與上述程序和基本原則相違背，造成規(guī)章制定無(wú)法得到有效實(shí)施，甚至出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響規(guī)章制度的權(quán)威性。2.1.1制定程序瑕疵目前大量高校的規(guī)章制度是由各個(gè)職能部門(mén)根據(jù)各自工作需要，組織少量人員起草，在部門(mén)內(nèi)討論或經(jīng)幾個(gè)相關(guān)職能部門(mén)會(huì)稿修改后上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審核通過(guò)后，即由相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)頒布實(shí)施。顯然在程序上存在瑕疵：第一，忽略立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒(méi)有合法性和可行性的論證；第二，在審查修改環(huán)節(jié)缺乏足夠的調(diào)查論證和征求意見(jiàn)，審查機(jī)制不健全；第三，法律顧問(wèn)或?qū)I(yè)的法律意見(jiàn)參與程度不夠，規(guī)章制度多反映制定部門(mén)的意愿［1］；第四，頒布實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)主體混亂的情況，學(xué)校規(guī)章制度制定和頒布主體應(yīng)為學(xué)校，學(xué)校的各職能部門(mén)具有代表學(xué)校制定和頒布規(guī)章制度的權(quán)力；第五，規(guī)章制度實(shí)施后，審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)多流于形式，缺乏有效的保障措施。隨意倉(cāng)促的制定程序，使得規(guī)章制度缺乏有效的合法性、權(quán)威性和實(shí)用性。2．1．2制定內(nèi)容瑕疵高校規(guī)章制度屬于規(guī)范性文件，其內(nèi)容不規(guī)范必然影響實(shí)施效果。首先是越權(quán)制定規(guī)章制度，侵犯學(xué)生或教師的合法權(quán)利。比如，規(guī)章制度中賦予學(xué)校有關(guān)部門(mén)有權(quán)對(duì)違反校規(guī)校紀(jì)的學(xué)生進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰、甚至動(dòng)輒就扣發(fā)或停發(fā)學(xué)生獎(jiǎng)、助學(xué)金或不按時(shí)向?qū)W生發(fā)放學(xué)位證和畢業(yè)證等，這些權(quán)力的賦予侵犯了學(xué)生的合法權(quán)益，與法律法規(guī)相悖。對(duì)教師權(quán)益的侵犯也屢見(jiàn)不鮮，例如為了師資隊(duì)伍的穩(wěn)定，不按法定程序扣留教師房產(chǎn)證，扣發(fā)教師獎(jiǎng)金與課時(shí)費(fèi)，甚至限制教師正常的進(jìn)修和人才交流等［2］。其次，重學(xué)校利益，輕師生利益。對(duì)學(xué)生和教師多是義務(wù)性的規(guī)定，有關(guān)權(quán)利的規(guī)定少之又少，造成權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重不對(duì)等，違背“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”原則。最后，因高校職能部門(mén)較多，各部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章制度，可能造成就同一事項(xiàng)做出不同的規(guī)定，甚至同一部門(mén)新舊制度之間的內(nèi)部沖突。2．1．3缺乏前瞻性制定規(guī)章制度是各職能部門(mén)根據(jù)各自工作實(shí)踐情況制定的制度，往往不曾考慮將來(lái)一段時(shí)期內(nèi)學(xué)校的發(fā)展計(jì)劃和教育目標(biāo)，只著眼于解決當(dāng)前問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和協(xié)調(diào)性，使得規(guī)章制度無(wú)法得到長(zhǎng)遠(yuǎn)有效的實(shí)施。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)章制度在執(zhí)行中就會(huì)遇到瓶頸，失去權(quán)威性，進(jìn)而不利于學(xué)校的發(fā)展。2．2高校規(guī)章制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題規(guī)章制度要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于具體工作中能被有效地貫徹執(zhí)行。但是由于在制定時(shí)缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃，造成高校規(guī)章制度得不到有效落實(shí)：2．2．1已制定規(guī)章制度得不到執(zhí)行規(guī)章制度和國(guó)家法律一樣，得到有效遵循和實(shí)施才是靈魂，應(yīng)當(dāng)“有法必依”。但是由于高校規(guī)章制度缺少法律的強(qiáng)制性保障，造成高校規(guī)章制度缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行過(guò)程中很容易為執(zhí)行者個(gè)人意志所改變，甚至大量規(guī)章制度應(yīng)有條款被各類“紅頭文件”修改得面目全非，在處理和調(diào)節(jié)各項(xiàng)工作中具體矛盾時(shí)，往往出現(xiàn)參照行政指示，致使高校管理機(jī)制的運(yùn)作與規(guī)章制度的要求漸行漸遠(yuǎn)。而且規(guī)章制度僅成為嚴(yán)肅管理秩序，實(shí)施處罰的依據(jù)，完全忽略了規(guī)章制度的指引功能。2．2．2監(jiān)督機(jī)制不完善由于高校規(guī)章制度的制定具有較強(qiáng)的隨意性和部門(mén)局限性，執(zhí)行落實(shí)也是由各部門(mén)根據(jù)各自情況或領(lǐng)導(dǎo)指示完成，就出現(xiàn)各職能部門(mén)既是規(guī)章制度的制定者，也是規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時(shí)還是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者，各高校往往沒(méi)有設(shè)定專職的部門(mén)和嚴(yán)格的程序?qū)τ诟鞑块T(mén)規(guī)章制度進(jìn)行監(jiān)督管理，即使設(shè)定了相應(yīng)部門(mén)和程序，也很難實(shí)現(xiàn)初衷目標(biāo)，因?yàn)樵O(shè)立主體多極化必然造成繁冗復(fù)雜和專業(yè)性過(guò)強(qiáng)的規(guī)章體系，想要進(jìn)行有效監(jiān)督，著實(shí)不易。2．2．3救濟(jì)途徑不暢通為促進(jìn)教育質(zhì)量的發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)術(shù)自由氛圍，我國(guó)法律賦予高校高度自主管理權(quán)，高校可以自行制定符合本校教育方針的大綱、制度、規(guī)章，教育主管部門(mén)僅發(fā)揮監(jiān)督作用，不會(huì)參與實(shí)際管理。但目前高校的行政化色彩依然深厚，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“官本位”思想仍舊嚴(yán)重，致使規(guī)章制度得不到有效實(shí)施，自主管理權(quán)和行政化色彩的矛盾體現(xiàn)在高校管理中，就變成校方處于強(qiáng)勢(shì)地位，而師生處于弱勢(shì)地位，甚至因?yàn)槿狈ι霞?jí)部門(mén)的監(jiān)管，高校管理很容易侵害師生利益，而且合法權(quán)益受侵害的師生往往缺乏有效救濟(jì)，例如曾引起學(xué)術(shù)界廣泛討論的于艷茹狀告北京大學(xué)不法撤銷其博士學(xué)位的案例，本文不討論最終結(jié)果孰是孰非，但從該案中可以看出，高校在處理對(duì)師生個(gè)人利益有重大利害關(guān)系的問(wèn)題時(shí)，往往草率決定，并沒(méi)有給予師生申辯或申訴的權(quán)利，北大作為我國(guó)一流高校尚存在此問(wèn)題，并非只是特殊性，恰恰說(shuō)明該問(wèn)題在高校治理中存在的普遍性。

3加強(qiáng)高校規(guī)章制度建設(shè)的建議

結(jié)合前文分析當(dāng)前高校規(guī)章制度存在的問(wèn)題，我們思考從以下幾方面著力，為完善高校規(guī)章制度建設(shè)提出些許拋磚引玉的淺見(jiàn)：3．1規(guī)章制度制定應(yīng)遵守的原則。3．1．1法律保留原則行政法上對(duì)法律保留原則的理解是“法無(wú)明文規(guī)定不可行”，高校雖已被賦予高度自主管理權(quán)，但是仍屬于行政事業(yè)編制序列，是當(dāng)前特殊存在于我國(guó)國(guó)情的一種行政主體，筆者認(rèn)為高校同樣應(yīng)受行政法規(guī)的約束，高校在制定規(guī)章制度或作出具體管理行為時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，沒(méi)有法律授權(quán)不得任意實(shí)施。高校在制定規(guī)章制度時(shí)，涉及到師生重要權(quán)益的事宜（如教師的職稱評(píng)定、學(xué)生學(xué)籍的得失、學(xué)位的授予等）只能在現(xiàn)有法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使，不得自行創(chuàng)設(shè)；不涉及師生切身利益的事宜（如規(guī)范師生言談舉止、衣食住行等問(wèn)題），就可由高校自行決定，這不僅體現(xiàn)法律保留原則，同時(shí)也符合行政化色彩尚未退去時(shí)對(duì)高校進(jìn)行雙重管理的精神。3．1．2公平正義原則公平正義是現(xiàn)代民主法治追求的“伊甸園”，只有保證國(guó)民按照法律規(guī)定的方式，獲得同等機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，并受到法律公正地保護(hù)，國(guó)民才有砥礪前行的奮斗意志且無(wú)后顧之憂，只有以此才能促進(jìn)國(guó)家、民族的全面發(fā)展。同樣，高校作為國(guó)家人才培育基地，只有以公平正義作為治校理念，才能發(fā)掘人才，才能創(chuàng)造新思想、新思潮，才能真正培育文化領(lǐng)域“百花齊放”的凈土。而高校公平正義的理念應(yīng)折射在規(guī)章制度的制定過(guò)程中，將管理者與師生、教師與學(xué)生、編外人員與在編人員置于相對(duì)平等的地位，為廣大師生和工作人員構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、教育環(huán)境和學(xué)習(xí)環(huán)境，并以正義精神薪火相傳；高校的公平正義理念也應(yīng)折射在規(guī)章制度的執(zhí)行中，積極引入監(jiān)督機(jī)制，拓寬監(jiān)督主體，讓主管部門(mén)、教師、學(xué)生、編外工作人員都成為監(jiān)督主體，并為他們實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)大開(kāi)方便之門(mén)，改變高校及其各職能部門(mén)即擔(dān)當(dāng)裁判員又要充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)在統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)制下聯(lián)動(dòng)發(fā)展，同時(shí)高校也應(yīng)積極引入權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，為師生切身利益加一層甚至多層保護(hù)，謹(jǐn)慎處理各類矛盾，實(shí)現(xiàn)高校治理的良性發(fā)展。3．2加強(qiáng)高校規(guī)章制度制定的合法性審查。正如前文所述，高校的自主性和專業(yè)性特征，造成了高校缺乏足夠監(jiān)管，包括司法機(jī)關(guān)的監(jiān)管，高校規(guī)章制度的制定得不到專業(yè)立法機(jī)關(guān)的審查，也得不到司法機(jī)關(guān)的審查，致使規(guī)章制度中諸多條款或者在執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度時(shí)容易觸犯法律的強(qiáng)制性規(guī)定，這也是近年來(lái)高校頻發(fā)法律訴訟的一大原因。要實(shí)現(xiàn)依法治校，對(duì)高校規(guī)章制度的合法性審查就顯得不可或缺，不僅要從新規(guī)章制度的制定程序進(jìn)行審查，審查其制定過(guò)程中是否嚴(yán)格遵循“立法”程序，從源頭上杜絕高校規(guī)章制度制定的隨意性；還要對(duì)規(guī)章制度的內(nèi)容進(jìn)行審查，審查條款邏輯性和文字表達(dá)準(zhǔn)確性的同時(shí)，重點(diǎn)審查其是否遵守法律保留原則，確保制定的內(nèi)容不違背上位法的規(guī)定或者其他法律的強(qiáng)制性規(guī)定，審查其是否遵循公平正義原則，確保規(guī)章制度是師生利益、學(xué)校利益保護(hù)共同歸宿點(diǎn)；同時(shí)還要審查其執(zhí)行效果，一部規(guī)章制度的好壞應(yīng)由廣大師生去評(píng)判，可以問(wèn)卷的形式或征集意見(jiàn)稿的形式對(duì)于規(guī)章制度的執(zhí)行效果進(jìn)行調(diào)研，在實(shí)踐中找出問(wèn)題所在及解決之法。嚴(yán)格把關(guān)高校規(guī)章制度的合法性審查，有利于避免高校陷入不必要的紛爭(zhēng)，為高校的發(fā)展提供一份寧?kù)o。3．3發(fā)揮法律顧問(wèn)的作用，設(shè)立法律事務(wù)部門(mén)。上文強(qiáng)調(diào)了對(duì)高校規(guī)章制度進(jìn)行合法性審查的重要性，但是未就由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行合法性審查的問(wèn)題進(jìn)行釋明，合法性審查主體必然具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，不僅需要淵博的法律基礎(chǔ)知識(shí)，也需要豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。雖然當(dāng)前多數(shù)高校都有聘用法律顧問(wèn)甚至法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，主管部門(mén)也鼓勵(lì)高校全面建立法律顧問(wèn)制度，但是在現(xiàn)實(shí)法律顧問(wèn)制度實(shí)踐過(guò)程中，往往存在以下幾方面的問(wèn)題：（1）高校將法律顧問(wèn)定義為訴訟律師，沒(méi)有建立法律顧問(wèn)審核規(guī)章制度及相關(guān)文件的機(jī)制；（2）規(guī)章制度制定的隨意性，職能部門(mén)不愿意花時(shí)間等待顧問(wèn)審核；（3）法律顧問(wèn)兼職性，無(wú)法做到全身心投入，而且更換頻率快，不利于制度穩(wěn)定和延續(xù)。針對(duì)上述問(wèn)題，筆者建議從以下幾方面提升審查主體專業(yè)性：（1）加大投入聘請(qǐng)專業(yè)律師顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，建立所有規(guī)章制度及合同文本都應(yīng)由顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)審核并填寫(xiě)法律意見(jiàn)后方可實(shí)施的制度；（2）設(shè)立專門(mén)的法律事務(wù)部門(mén)，該部門(mén)應(yīng)招聘具備豐富法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員，所有規(guī)章制度的討論、起草、審查都需該部門(mén)參與，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)該部門(mén)工作人員的業(yè)務(wù)再教育；（3）建立與公安、檢察、法院等執(zhí)法和司法部門(mén)長(zhǎng)期合作關(guān)系，通過(guò)合作，既能妥善處理涉及高校訴訟的案件，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析高校規(guī)章制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，研究對(duì)策，健全規(guī)章制度，切實(shí)提高我國(guó)高校依法治校的水平。3．4建立健全內(nèi)部救濟(jì)制度。建立健全內(nèi)部救濟(jì)制度包含兩方面內(nèi)容：建立聽(tīng)證制度和完善申訴制度。要建立、完善聽(tīng)證和申訴制度，首先，應(yīng)成立具有普遍代表性、公正、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)作為聽(tīng)證制度的主持者和申請(qǐng)的評(píng)判者，只有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)定才能擺脫高校集裁判員和運(yùn)動(dòng)員于一身的弊端，削弱人治思潮和行政化色彩對(duì)高校治理的不利影響；其次，建立公正的程序，確保讓更多的教師代表、學(xué)生代表、法律工作者能進(jìn)入該機(jī)構(gòu)，并以集體討論的方式確保每一位成員都能自由表達(dá)自己的意見(jiàn)；再次，參照歐美法系陪審員制度，以不計(jì)名投票的方式，切實(shí)使該機(jī)構(gòu)成為中立的第三人和最終裁決者，做出的決定不受高校行政的影響，真正發(fā)揮聽(tīng)證及申訴機(jī)構(gòu)的作用。

一、我國(guó)現(xiàn)階段的勞動(dòng)法律法規(guī)與用人單位內(nèi)部規(guī)章制度

伴隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，勞資矛盾已經(jīng)成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的主要矛盾之一。同時(shí)，雖然為勞動(dòng)法已經(jīng)頒布施行，但由于多方面因素，實(shí)施效果并不明顯。《勞動(dòng)法》執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題，包括不簽合同、短期合同過(guò)多、試用期簽用、勞務(wù)派遣不規(guī)范等問(wèn)題，嚴(yán)重暴露了《勞動(dòng)法》的執(zhí)行力不足，特別是合同環(huán)節(jié)缺少剛性約束。

在《勞動(dòng)合同法》尚未實(shí)施前，我國(guó)主要存在的勞動(dòng)者合法權(quán)益受到侵害主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）勞動(dòng)合同簽訂率低，出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)勞動(dòng)者的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。2005年全國(guó)人大常委會(huì)在勞動(dòng)法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動(dòng)合同簽訂率不到20%；（2）勞動(dòng)合同短期化，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定。全國(guó)人常委會(huì)勞動(dòng)法執(zhí)法檢查顯示，有60%以上的用人單位與勞動(dòng)者簽訂的勞動(dòng)合同是短期合同；（3）用人單位利用自己在勞動(dòng)關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)地位侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益。有些用人單位濫用試用期。上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。特別是震驚全國(guó)的山西“黑磚窯事件”直接促成了增強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的《勞動(dòng)合同法》的誕生。

在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院法制辦、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部再次起草了《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》和《就業(yè)促進(jìn)法》。至此，我國(guó)形成了以《勞動(dòng)法》為基本框架，勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法為三大支柱，《實(shí)施條例》為細(xì)則的的勞動(dòng)法律體系。

用人單位的規(guī)章制度是用人單位制定的組織勞動(dòng)過(guò)程和進(jìn)行勞動(dòng)管理的規(guī)則和制度的總和。也稱為內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則，是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。根據(jù)1977年11月勞動(dòng)部頒發(fā)的《勞動(dòng)部關(guān)于對(duì)新開(kāi)辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案制度的通知》，規(guī)章制度主要包括：勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲，以及其他勞動(dòng)管理規(guī)定。規(guī)章制度包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四大類。然而，截至目前，我國(guó)尚無(wú)全面、系統(tǒng)地規(guī)范勞動(dòng)規(guī)章制度的專門(mén)法律法規(guī)。

二、《勞動(dòng)合同法》第四條的內(nèi)容要件與程序要件