新一輪機構改革在黨中央、國務院的正確領導下，全國各地機構編制部門統一思想、提高認識，嚴格按照“精減、統一、效能”的原則，積極穩妥的推進黨政機構改革，并取得了“轉變政府職能、壓縮機構精簡人員、提高工作效率”的可喜成效。機構改革對經濟和社會發展所產生的積極作用和效益正在逐步得到體現。當前如何嚴格控制機構編制增長，鞏固和擴大機構改革成果，防止反彈，是擺在我們機構編制管理部門面前的一項艱巨任務。在新的歷史條件下，應增強鞏固機構改革成果的責任感、使命感和緊迫感，堅持科學發展觀和以人為本，為加強黨的執政能力建設，進一步推進政府職能轉變、推動現代化建設進程、構建社會主義和諧社會提供保障，必須做到以下幾個方面：

一要切實加強對機構編制工作的領導。要重視機構編制工作，加強領導。機構改革和機構編制管理事關改革、發展和穩定的大局，各級黨委和政府要認真貫徹執行中央關于機構編制工作的方針、政策和指示，要統一思想，提高認識，加強領導，把這項工作列入重要議事日程，要堅持機構編制工作集中統一領導和分級管理。集中統一領導是機構編制工作的重要原則和要求，是在長期的體制改革和社會管理實踐中形成和完善的，符合我國基本國情。機構編制工作黨政主要領導要親自過問，分管領導要直接負責。加強對編制委員會的領導，充分發揮編制委員會的集體作用，各級編制委員會要堅持工作規則，堅持集體審議制度，按照審批程序，規范管理，充分發揮高層次議事協調機構的作用，做好機構改革和機構編制管理的日常領導工作。各級機構編制委員會辦公室具體承擔著改革和管理的任務，處在第一線，要認真履行職責，切實做好職能配置、機構設置、編制和領導職數核定控制等具體管理工作，努力當好各級黨委和政府及機構編制委員會的參謀助手。

二要強化機構編制意識。強化機構編制意識是鞏固機構改革成果的一項重要內容。一方面大力宣傳機構編制管理的有關政策法規、重要文件及國務院對機構編制管理的規定，使各級領導干部和群眾增強機構編制意識，確立依法、依紀、依規管理機構編制的理念，提高他們對機構編制管理工作的認識；另一方面，要充分利用電視、廣播、報紙等宣傳媒體，多層次、多方位、多角度，大力宣傳機構編制工作，使廣大干部群眾深入了解機構編制工作及機構改革的重大現實意義，嚴格按機構編制管理權限和審批程序辦事，確保機構編制管理工作沿著健康的方向發展。

三要堅決執行“三定”方案，嚴格控制機構編制。嚴格控制機構編制增加，是機構編制管理工作的一項主要任務，是鞏固機構改革成果的關鍵。各地區、各部門要嚴格執行黨委、政府批準的機構改革方案和“三定”規定。對規定的主要職責要認真履行，不得失責或越權；對批準的機構限額、人員編制數額和領導職數不得突破。加強對“三定”方案的貫徹落實和檢查監督。維護“三定”規定的嚴肅性和權威性。各部門除上級有明確規定外，不再增設機構;已經撤、并、轉的機構不得以各種理由予以恢復;實行合署辦公或一個機構兩塊牌子的部門，不得擅自分設。嚴格執行“三定”方案規定的主要職責和編制數額，對違反政策規定，違反紀律，擅自增設機構、提高機構規格、增加編制和領導職數以及超范圍行使職能等行為，堅決予以通報批評并責令其限期糾正，并通知財政部門不予核撥經費。紀檢監察部門也要加強對違反機構編制紀律行為的檢查監督和處理力度，情節嚴重的，要對主管負責人和直接責任人給予黨紀、政紀處分。切實維護機構改革方案和機構編制紀律的嚴肅性，防止機構編制出現反彈。

四要逐步完善機構編制管理制約機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于進一步加強機構編制管理工作的通知》。《通知》明確指出：機構改革成果來之不易，鞏固并發展機構改革成果任務艱巨。各級編制部門要以“三個代表”重要思想為指導，充分認識加強機構編制管理工作的重要性和迫切性，采取切實措施，把機構編制管理工作長期不懈地抓緊抓好。嚴格執行機構編制管理各項制度措施，是鞏固機構改革成果的有力保證。一是強化機構編制工作的集中統一領導,機構編制實行“三個一”審批制度。即凡涉及黨政群機關、事業單位機構編制事宜，均由編制部門一家承辦、一家行文、“一支筆”審批。凡涉及職能調整，機構、編制和領導職數的增減，都要嚴格按照審批程序，報經機構編制部門審核后，提交機構編制委員會或黨委、政府審批。除機構編制工作部門外，上級各部門不得以“審批項目”、“劃撥經費”、“達標評比”等任何條件、形式干預下級的職能配置、機構設置、編制和領導職數核定，不得對下級的機構編制作出規定，部門下發文件和召開會議擅自涉及機構編制事項的，一律無效。以達到嚴格控制機構編制數量的目的。二是建立《機構編制管理證》制度。《機構編制管理證》是組織、人事部門調動、配備領導、辦理人員增減、財政部門核拔經費和統一發放工資的依據。各級機構編制部門要定期不定期組織有關部門，對《機構編制管理證》的使用情況進行審核監督檢查，及時發現和解決存在的問題。三是完善機構編制管理與財政預算相互配套協調約束機制。完善機構編制、人員工資與財政預算相互制約機制，是適應建立公共財政管理體系的需要，是加強機構編制管理的重要手段。實行“三家聯審一家統發”。即財政、機構編制、人事三家密切配合，各負其責。機構編制部門負責審核人員編制和實有人數；人事部門負責審核工資標準和工資總額；財政部門嚴格按照機構編制部門核準的人員編制、實有人數和人事部門核準的工資標準、工資總額核發人員工資。各機關、事業單位人員增減和在職人員身份、職務發生變化時，應持《機構編制管理證》按組織、人事相關管理規定辦理人員增減及審批等手續，再持《機構編制管理證》及相關手續到機構編制部門備案，再到人事、財政部門辦理工資套改，統一發放工資手續。四是機關、事業單位制定增人計劃和增加人員時，必須嚴格按照機構編制部門核定的人員編制、人員結構和實有人數進行，不得超編進人。五是財政部門編制預算時，個人工資性支出及人員經費按各單位《機構編制管理證》提供的編制實有人數核定，超編人員不予核拔任何經費。總之,機構編制部門要充分發揮自己的職能作用,嚴格按原則辦事、按政策辦事、按制度辦事、按程序辦事，真正把機構編制管住管好。

金融全球化是經濟全球化的重要組成部分,是指世界各國或地區的金融活動趨于全球一體化的趨勢。在金融全球化下,信息跨國界的傳播和現代化電子技術的應用使得國際資本流動加速,國際金融市場規模擴大,各國之間的聯系更為緊密。然而,金融全球化也在很大程度上改變了原有的金融市場運行機制和運行格局,并使得現行國際貨幣體系越來越無法滿足世界經濟發展的需求。現行的國際貨幣體系是在“牙買加體系”的基礎上逐步演化而來的,也被稱為“無體系的體系”,它既沒有同一的匯率安排,也沒有明確的本位貨幣,各國的經濟政策行為也難以受到約束。

當爆發金融危機時,金融全球化使得各國共同遭受危機影響的程度加深,特別是發展中國家,在這一過程中處于更加弱勢的地位,極易受到攻擊。20世紀八十年代以來,世界各國爆發的多次金融危機,究其根源就是金融全球化與國際貨幣體系矛盾的凸現。

隨著2008年國際金融危機的爆發,西方發達經濟體紛紛進入衰退期,世界經濟重心逐步向發展中國家和新興經濟體轉移。由于這些發展中國家并未在現行國際貨幣體系中獲得相應的話語權,因此他們對國際貨幣體系改革的意愿極為強烈。隨著近年來其影響力的逐漸擴大,改革的呼聲也更加高漲,發達國家已無法再忽視發展中國家的聲音,改革已勢在必行。

一、金融全球化下現行國際貨幣體系引發的問題

(一)導致短期國際資本流動加劇。布雷頓森林體系崩潰以后,國際資本流動的增長速度已超過國際貿易和國際生產的增長速度。而且隨著金融全球化的發展,短期國際投機資本數額仍在不斷膨脹。跨國資本流動,尤其是短期性國際資本規模的增長主要得益于現有的國際貨幣體系,正是現有的國際貨幣體系為短期性國際資本的流動提供了便利。反過來,跨國資本流動尤其是短期性國際資本的快速流動又強化了現行國際貨幣體系的不穩定性。這些基于套利性動機的短期國際資本總是對一國金融體系的缺陷伺機攻擊,并導致貨幣危機的爆發。隨后,當短期國際性資本大批逃離該國時,又會將貨幣危機放大成銀行危機、金融危機、甚至整個宏觀經濟的衰退。

(二)導致國際儲備供求矛盾深化。國際貨幣體系決定國際儲備體系,在現行的多元貨幣體系下,一國的儲備資產中的特別提款權、儲備頭寸和黃金儲備是相對穩定的,這時,外匯就成了一國增加國際儲備的主要手段。通常來看,外匯收入的增加來源于國際收支盈余,這樣在國際收支差額與外匯儲備的關系上,一些國際收支長期盈余的國家外匯儲備需求較低,卻出現了外匯儲備的過剩,而赤字國雖有強烈的外匯儲備需求,卻出現了外匯儲備的短缺。于是,就出現了國際收支差額對外匯儲備供給和需求兩方面的矛盾。

題記：與發展經濟相比，制度變革和文化重建同樣是當代中國的根本任務。除了少數與公眾利益對立的人，除了反人性的邪教一類的意識形態，所有人，不論出于什么階層、什么理念，都有一個共同的需要和呼喚，呼喚具有現代合理性的健全社會。健全社會離不開健全的機制，健全的社會機制離不開健康積極的文化精神和健全的公民。在健全的社會里，人們才能在不侵害別人及公共利益的前提下，按自己的意愿和條件自由選擇生活、選擇事業；同時，盡到作為一個公民應盡的公共責任。在這樣一個社會里，我們才有資格談兼顧效率與公平，才有可能平衡自由與秩序（和諧、穩定），才有可能期望文明與富裕，才有可能找回民族的自尊和自信。為了實現這一民族宏愿；需要國人從經濟與社會層面、文化思想與啟蒙教育層面、政府改造與政治提升層面，同時并進，各自做好自己力所能及的事情。

改革：健全社會的機制

——改革的根由、目標、障礙、途徑和可能

明遠

目錄

引言：正視沉重，超越無奈

為進一步完善社會養老服務體系，健全社會化養老服務機制，近日，市人民政府下發《關于進一步推進和完善我市養老服務體系建設的意見》，明確到2015年，居家養老服務模式在全市城市社區普遍推行，農村社區覆蓋面達到30%，機構養老服務床位數達到或超過全省平均水平并保持年均增長5%以上。

《意見》要求，各級各部門要認真落實有關非營利性老年服務機構建設的扶持政策。一是各級財政要按照不低于本級財政收入2%標準安排養老服務事業發展經費，并在三年內提高1%，使養老服務事業發展經費達到財政收入的5%。二是各級政府采取“以獎代補”的形式，對經民政部門批準，取得《民辦非企業單位證書》的福利性、非營利性民辦養老機構給予適當補助。用房自建且投入使用的，由同級財政按建設規模給予一次性補貼，80張（含）以上床位的按600元/床給予補貼，80張床位以下的按400元/床予以補貼，用房租憑且租用期5年以上的，按核定床位數分5年補助，每年100元/床（以上均以已開業且實際入住老人為核補前提）。對已開業民辦養老機構，按入住老人的實際占用床位數，運營補貼為每年50元/床，運營補助為5年。三是加大公辦養老服務機構投入。

市、縣財政每年安排一定比例資金用于公辦養老服務機構的新建、改建、和擴建，本級留存福利彩票、體育彩票公益金應予以相應配套。四是扶持居家養老服務。對驗收合格的居家養老服務中心（日間照料中心）由同級財政一次性給予一定的建設補助；年正常開放260天以上的，由同級財政每年給予一定的運營補助。市中心城區新增的居家養老服務中心補助由市、區兩級財政按一定比例配套解決。將社區居家養老服務和日間照料中心的管理及服務性崗位列為公益性崗位，實行政府購買，工資不低于當地社區工作人員的標準。提倡有條件的縣（區），對低保、優撫、殘疾、高齡、特困老人，由政府發放養老服務券，在社區低價購買有償服務。五是減免養老機構相關稅費和保障養老機構用地和用房。經民政、財稅部門審批認定的福利性、非營利性的養老機構和居家養老服務機構，凡政策規定可以減免的稅費全部減免。對納入建設規劃的養老服務設施建設項目，有關部門要優先審批。對現有養老服務設施，任何單位和個人不得擠占或者改變用途性質，確因國家建設需要拆遷或占用的給予重建。

在黨的十五大中已經明確將非公有制經濟作為我國市場經濟的重要的組成部分，在黨的十六大中更是進一步明確了這一思想。小微型企業是我國的經濟結構調整和安排城鎮就業的主要渠道，其已經成為了政府財政收入和農民收入的主要來源，同時其也在新農村建設和新興產業的發展中發揮了重要的作用。隨著我國產業結構的變化，為了順應時代的發展和相關的政策，也對于小微型企業提出了新的要求，為了不被淹沒在經濟發展的浪潮中，他們就必須要不斷地發展，就需要融資。雖然當前各級政府部門也出臺了很多解決小微型企業融資困難的對策，但是笑過去不是很理想，小微型企業仍然面臨著融資難的問題。

一、小微型企業融資困難的原因

(一)小微型企業自身的缺陷

由于小微型企業本身的規模比較小，其內部的很多機制都不夠健全，尤其是在企業成本管理、財務核算以及運營管理方面不規范的現象普遍存在，這些都達不到向銀行融資所需要提供的系統基礎資料的要求。此外當前銀行普遍采用的是企業確權有效資產抵押或質押的方式，但是小微型企業所使用的一般都是承包或者租賃的集體土地，他們無法獲得合法有效的土地和房產權證明，因此他們到銀行或者有關部門辦理貸款的抵押登記就成為了一句空話。同時由于絕大部分的小微型企業都沒有雄厚的資金，因而他們的風險承受能力很差。面對大型企業的資金和原料壟斷，他們只能從事初級的加工產業，風險高而且利潤很低，遇到風險就會嚴重虧損甚至破產倒閉。

(二)不完善的外部融資環境

現在很多的小微型企業在發展過程中過度依賴融資，但是這正好與韋斯頓的企業生命周期理論相違背。韋斯頓指出企業在初期的資金來源主要是其自有的資金和風險投資，而在企業成長成熟后主要依賴融資。但是目前我國的風險投資行業處于孕育階段，小微型企業的上市門檻很高，發債融資成本比銀行的借貸成本高很多，因而小微型企業的外部融資主要來自與銀行，一是中小企業發展過度依賴銀行融資。事實上，根據韋斯頓提出的企業金融生命周期理論，從而違約風向也就集中與銀行。此外目前的擔保征信等輔助體系還很不健全，我國的擔保行業過去一直處于多頭審批監管混亂的狀態中，擔保的公司良莠不齊，違規的現象非常普遍，這在加大了小微型企業融資成本的同時也給銀行的發展帶來了很的困難。二是擔保征信等輔助體系不健全。中國擔保行業在過去幾年中一直處于多頭審批監管混亂的狀態中，擔保公司良莠不齊，違規經營現象頻發，不僅加大了中小企業的融資成本，也為銀行展業帶來了一定困難。

〔摘要〕法官員額制實踐中存在“案多人少”、審判效率低下、入額法官工作量大等問題，一定程度上阻礙了改革的進程。要積極探索合理的改革機制，借鑒成功經驗，將法院司法事務的管理模式、獨任法官審理案件的范圍和法官助理的預期提升機制等問題及時解決，從而推動法官員額制改革的順利進行。

〔關鍵詞〕法官員額制;審判效率;法官助理;案多人少

一、法官員額制改革中存在的問題

自從《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》正式確定了法官員額制后，員額制作為新一輪司法改革的重要組成部分在全國各地法院紛紛展開。經過改革，全國入額法官的數量已經基本確定，即按照改革決策部門確定的入額法官占之前法官總數的39%進行法官篩選。經過篩選，只有不到二分之一的法官成為入額法官，其他沒有入額的人員成為司法輔助人員，其中一部分是法官助理。但是各地并沒有嚴格按照39%的比例來確定入額法官，主要考慮到當地的經濟發展水平、人口、面積、法院受案數量、法官綜合素質以及為法官助理提供晉升的機會等因素，適當地對這一比例進行了調整。北上廣發達地區比例超過了39%，某些西部貧困地區，公民普遍法律意識不強，法院受案量較低，入額法官比較低。僅在入額法官的數量上做調整能達到改革的目的嗎?法院(副)院長、(副)庭長作為入額法官，其審判業務又該如何完成?在堅持“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的員額制原則時，合議庭又該如何行使審判權?為了提高審判效率，其所受理的案件應確定在什么范圍內?獨任法官審判案件的范圍要不要擴大?司法制度的改革是一項非常復雜的工程，法官員額制并不是簡單地確定入額法官，而是會涉及到一系列與之相關的問題。在筆者看來，各地法院員額制改革并沒有達到國家所期望的效果，這項改革必定還要走很長一段路，需要在不斷完善中才能走向成熟。

二、法官員額制改革機制的完善路徑

(一)法院司法事務的分類管理。通常情況下，法院的(副)院長、(副)庭長都是從書記員、助理審判員和法官一路走過來的，其工作能力及審判水平毋庸置疑。他們進入法官員額是一件理所應當的事情，并且讓優秀的審判人員回歸審判席，正是這一改革的初衷。但是，他們又是法院行政事務的管理者，因此，這些法官入額存在很大的爭議性，爭議的焦點是入額后如何真正投入到審判工作中，切實履行審判職責，而院、庭長能否保證辦案時間是這一問題的核心，讓其完成普通入額法官所需要審理的案件數量比較困難，因為他們既要處理法院的各項行政事務，又要預留部分時間參加各種會議。既有法院系統內安排的會議，也有法院外黨政機關召開的會議。顯然，留給院庭長用來辦案的時間少之又少。因此，不得不將一部分案件派給其他普通入額法官，導致其他普通入額法官的工作量超標，也難以保證在超負荷工作環境下的案件審判質量，似乎有違改革的初衷。部分法院對此進行了大膽的改革探索，比如，珠海市橫琴新區人民法院，徹底改變了法院以往的管理體制，即取消了審判業務庭，相應取消庭長、副庭長的職務設置，讓相當數量的庭長、副庭長回歸到審判工作。另外，該法院將法院司法行政事務按照其性質分為五種類型，對應成立五個辦事機構:一是審判管理辦公室，主要管理立案信訪、案件審理、審判委員會和法官會議以及之前庭長的職務等;二是人事監察辦公室，主要負責紀檢監察、法官考評和行政管理等工作，其中一部分行政管理工作由院長管理，存在一定的工作交叉;三是司法政務辦公室，主要接管的是原來行政裝備科和研究室的任務;四是執行局;五是司法警察大隊，這兩個機構保持原來的工作性質，不做改變。通過上述將審判業務庭改變為各個專門機構的舉措，將法院的司法權和行政權在一定程度上分離，成功地解決了各個庭長、副庭長占著入額名額而不能全力從事審判業務的難題，也取消了庭長審批、簽署本庭裁判文書的任務，將這些法官從司法行政事務中分離出來，從而一心一意審理案件。他們都是擁有多年審判經驗的資深法官，一旦投入到審判工作中來，將極大地提高法院的審判效率。另外，審判管理辦公室的主任、研究室主任等司法行政管理人員將專門負責人事管理、紀律監察等工作，不再進入審判委員會參與審判業務，由院長、副院長以及其他有審判資歷和能力的入額法官組成審判委員會。由此，法官員額制改革進程中的一大難題在一定層面上得到了解決。(二)獨任法官審判案件范圍的擴大。在司法實踐中，合議庭并沒有充分發揮的作用，合議庭組成成員對案件的審理基本持放任態度，在庭審最后階段，主審法官或者審判長都會依照規定詢問合議庭成員是否對案件審理有意見或建議，但是大多情況下都是對本案審理沒有其他看法，所以無論是三人庭、五人庭還是七人庭，真正全程負責案件審理的只是主審法官或者審判長一人，合議庭變成了一種形式，非但沒有提高訴訟效率和訴訟質量，反而浪費了大量的司法資源，這也是造成法院“案多人少”問題的一部分原因。面對此現狀，在學術界中，擴大獨任法官審理案件范圍，縮小合議庭審判案件范圍的呼聲越來越強烈。相對于合議庭而言，獨任法官審理案件能節約大量司法資源。首先，如果合議庭是由一名審判長和兩名法官組成的形式時，三名法官參與審理一個案件與一名法官獨自審理一個案件，從訴訟經濟角度講，差距是不言而喻的;其次，即使合議庭的所有成員都參與到庭審中，無論是何種組成形式的合議庭，都需要在不同成員之間進行分工或者集體決策，審理案件所需要的時間要比獨任法官多出好幾倍;再次，在事實認定或者量刑時，如果在合議庭成員之間存在兩種以上不同意見，特別是審判長或者主審法官的意見與其他成員的意見不同時，最終案件可能要經過審委會的一番討論，訴訟效率又會有所降低。如何限縮合議庭審理案件的范圍，基層法院和中級法院對合議庭審理案件的范圍要有所區別。在基層法院負責審理的案件中，只有那些法定的“重大”“疑難”案件應當由合議庭審理，其他案件一律由獨任法官審理。通常情況下，基層法院受理的“重大”“疑難”案件占總案件的10%以下，有些法院不超過5%。同理，中級法院也不需要一律按合議制的形式審理所有案件，對于上訴案件，可以按照一審的形式，一審是獨任制，則二審也采取獨任制;一審是合議制，二審相應組成合議庭審理案件。至于中級法院受理的一審案件，這類案件本身復雜，理應交由合議庭審理，發揮合議庭的作用。合議庭審理案件的范圍得到了壓縮，但是，以往流于形式的合議庭又該如何真正發揮作用?只要合議庭繼續存在，就有必要讓合議庭的所有成員都參與到庭審中。有學者認為，對于所有成員全部都是法官的合議庭形式，必須保證每一位法官都是入額法官，對所審理的案件全程參與其中，采取共同審理、共同負責的做法，一旦出現問題，追究合議庭全體法官的責任。這樣，合議庭成員就會在審理案件的過程中所持的態度與獨立審理案件的態度同樣謹慎，不會再有“事不關己，高高掛起”的消極思想。另外，有人民陪審員參加的合議庭，人民陪審員也應與法官一起，共同審理案件，案件出現問題時，也需要承擔一定的審判責任，給予人民陪審員一定的壓力才能促使其發揮陪審作用。但是，對人民陪審員追究審判責任的方式，不能與法官一視同仁，畢竟他不是擁有堅實法學基礎和豐富審判經驗的法官。(三)法官助理逐級預期提升機制的建立。確定入額法官的數量以及入額法官審理案件的各種事項是員額制改革的重心所在，但是法官助理這一重要司法輔助人員也是改革中不可忽視的一類主體。可以說，法官助理制度的完善對員額制的成功改革起到事半功倍的效果。設置法官助理制度，將一些審判輔助性工作，比如，起草法律文書、接待當事人、庭前調解等交給法官助理完成，從而將法官從瑣碎的邊緣性工作中解脫出來，集中精力審理案件，充分發揮法官的價值。在法官的指導下，法官助理不斷地積累經驗，綜合素質會得到一定程度的提高，為成為入額法官做充分準備，這也是保證入額法官隊伍不斷更新、素質逐步提升的重要途徑。目前，法官助理等司法輔助人員的晉升渠道依然沒有確立，法官助理主要由未入額法官和助理審判員轉化而來。改革之后，入額法官的薪資待遇及社會地位較法官助理高，因此，成為入額法官是法官助理所追求的目標。但是，想要通過員額的空缺實現這一目標非常困難，因為待員額有空缺時，未入額法官的年齡又會是限制其入額的最主要缺陷。從當前的現狀來看:一方面，未建立法官助理的預期提升機制，嚴重打擊了法官助理的工作積極性，部分人員在看不到希望時選擇離職;另一方面，法官助理與入額法官在薪資待遇和社會地位上差距懸殊，但是工作量卻不相上下，并且還要承擔終身負責的壓力，這導致其工作積極性嚴重下降的同時，又將入額法官卷入到繁瑣的輔助性事務中，有違改革的初衷。建立法官助理的預期提升機制對于提升法官助理的工作積極性非常重要。現今，理論界主要存在兩種關于法官助理的預期提升機制的觀點。第一種觀點主張建立職業化的法官助理崗位，持這一觀點的學者認為，法官助理的職業素養和職業經驗一般，經過幾年的法官助理工作后，也難以勝任法官的工作，不符合法官精英化、專業化的要求。所以，只需在法官助理的崗位內晉升。第二種觀點主張打通并擴大法官助理的預期提升通道，滿足一定法官助理年限且符合提升條件的就可以正常提升，并且建立法官助理的增補機制。一方面將法官助理作為入額法官的后備軍，能夠實現入額法官隊伍的持續更新，促進實現良性循環，使那些渾水摸魚的入額人員被真正擁有法官能力的優秀人員所更換。另一方面，法官助理工作是培養入額法官的最佳途徑，如果放棄這一最佳途徑，僅從律師隊伍等其他渠道遴選法官，也許不能保證入額隊伍的充盈，恐難以應對日益增長的案件壓力。

目前我國在自主創新方面還存在著不少問題，造成這些問題的原因在根本上都涉及體制與機制問題，需要下大力氣去突破這類障礙。

要深化科技管理體制改革。由政府驅動型轉化為企業驅動型技術創新體制，企業驅動型創新更具可持續性。由科技部門統管體制轉化為科技部門協調體制，將科技行政部門確定為科技創新的政策制定、資源使用過程監督和驗收部門。實現研發模式的調整，盡快建立和完善以市場需求為導向的研發模式，使之成為主導研發模式。

繼續強化激勵自主創新的法制和政策環境。完善和落實有利于創新的財稅和金融政策體系；加強對知識產權的保護和有關立法支持，建立一個較為完整的包括知識產權創建、管理、保護和運用的體系。構建自主創新的利益激勵機制，加強政策引導，研究和探索技術作為生產要素獲取合理報酬的方式與手段。同時通過利益調整引導企業和個人技術創新的方向與社會需求發展相一致。

逐步建立健全科技成果轉化機制。要完善創新成果的評價體制和機制，立法由獨立的社會專業機構按照公開、公平和公正原則執行科技成果評價和獎勵，由政府主管部門和公眾共同依法加強監督；強化自主創新的導向機制，建立科研項目及其成果效益的公示制度，形成政府、社會和學術界多管齊下的監督機制；建立和完善科技成果轉化的保險體系、服務體系；深化研發機構改革，探索產學研結合的新體制，分類重組科研機構，優化科技資源配置。

今年是我縣全面深化旅游體制機制改革的開局之年，也是全縣旅游產業發展的重要一年。為貫徹黨的十八屆三中全會精神，落實省委、省政府《關于推進旅游強省建設的意見》和市委、市政府《關于深化旅游體制機制改革創新，推進旅游強市建設的意見》,積極策應全市“三山一江”旅游發展戰略，加快推進我縣旅游“三年大決戰”實施步伐，我們嚴格落實責任，強化工作舉措，形成部門協調合作、上下齊抓共管的良好局面。

一、主要措施

（一）深化旅游管理體制改革。一是完善旅游管理部門行政職能。進一步完善旅游管理部門職能，申請設立旅游質量監督管理所，加強旅游質量綜合管控和標準化體系建設，保障全縣旅游市場平穩有序運行。醞釀成立風景區管理辦公室，加強對景區的保護與開發，推動景區可持續發展。二是轉變旅游管理部門行政職能。進一步簡政放權，下放旅游行政管理權限，推進旅游管理部門向服務型機關轉變。按照“政企分開”、“政事分開”原則，加快旅游市場化進程。適時成立縣旅游行業協會，強化旅游協會行業服務職能和行業自律功能，發揮行業協會在旅游市場管理中的重要作用。

（二）深化旅游投融資體制改革。依托縣旅游發展總公司，探索建立健全旅游投融資機制。吸引社會資本和景區、酒店、旅行社、交通運輸、旅游商品等企業參股入股，以資本為紐帶，統籌旅游資源整合和產業化發展，努力將其打造成全縣旅游開發建設投融資平臺，并促進其融入市旅游投資股份集團公司。推進旅游全領域開放，制定旅游招商引資優惠政策，加大旅游招商引資引企力度，吸引大型企業或旅游產業集團和民間資本投資開發經營旅游景區、旅游產業園、旅游商品研發基地；支持旅游企業采取項目特許權、經營權、旅游景區門票質押擔保等方式擴大融資規模；支持集體與個人以物權入股方式參與旅游開發經營；鼓勵金融機構對符合融資授信的旅游企業和重點旅游項目實施貸款優惠，開展中小額旅游按揭貸款業務。

（三）推進旅游經營機制改革。策應創建國家旅游扶貧試驗區。以創新旅游扶貧機制為核心，準確把握原中央蘇區政策扶持機遇，大力促進融入國家旅游扶貧示范區建設。在白沙、水南及庫區沿岸鄉鎮先行先試，探索建立貧困地區、革命老區、生態屏障區“三區一體”旅游扶貧開發模式，加快構建全縣旅游扶貧村鎮、景區、產業體系。探索旅游景區景點經營新模式。對接融入全市“三山一江”旅游戰略，規劃實施全縣旅游景區景點聯票制度，實行統一市場營銷、客源組織、售票管理，促進景區經營市場化。探索景區景點通過合資、獨資、租賃、承包、托管等方式出讓景區經營權，推行所有權、管理權、經營權“三權分離”的經營模式。

（四）推進旅游營銷機制創新。一方面，推進智慧旅游強化營銷合作。建設旅游網、微信、微博等旅游電子商務載體，打造網絡查詢、門票預售等服務功能為一體的遠程營銷平臺，實現傳統營銷向智慧營銷模式的轉型。積極參加省市舉辦的旅游推介活動，加強與“三山一江”縣市（區）尤其是、、縣等周邊縣區的協作，開展“抱團式”聯合營銷，實現旅游資源共享、客源互送，促進區域旅游一體化，實現環中心城區旅游經濟圈。加強與康輝、中旅、中青旅等龍頭旅行社和自駕游協會的營銷合作，在景區品牌推廣、旅游活動策劃、客源組織輸送等方面實現雙贏。另一方面，設計精品線路開拓客源市場。整合全縣“紅綠古”旅游資源，精心包裝設計旅游線路。著力推出井岡山下廬陵文化游、歷史文化名村游、庫區水上休閑游、偉人故里紅色景區游等專題線路。在積極開發周邊縣市區客源市場的基礎上，瞄準長三角、珠三角、閩三角等國內重點旅游客源市場，組織開展旅游宣傳推介活動，拓展目標客源市場，擴大生態文化休閑旅游品牌效應。

[摘要]：1998年、2001年和2005年下半年，河南省基于緩解地方財政短缺的壓力和減輕農民負擔的考慮，主要圍繞著“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”進行了三輪鄉鎮機構改革。但在前二輪改革中，省、市、縣、鄉四級政府之間互相推脫分攤改革成本的責任，結果這兩次改革都變成了虎頭蛇尾的“假改革”；在第三輪改革中，省委、省政府強化了相關配套措施的跟進，統籌考慮各方利益主體之間的關系協調，著力解決改革中所引發的各種復雜矛盾，最終形成了有效整合、協調一致的合作型博弈機制，僅用3個多月就解決了長期困擾河南農村發展的“老大難”問題，因此稱得上是善始善終的“真刀真槍改革”。下一步，我國將重點進行市、縣兩級政府機構改革。為防止出現低效率的重復博弈，建議黨中央、國務院直接領導這項復雜而艱巨的改革工程，省一級具體負責組織實施。

[關鍵詞]：河南鄉鎮機構；合作型博弈；改革動力機制；農村綜合改革

河南省是中國第一人口大省，擁有9600萬人，其中農民人口就有7300多萬人，“三農”問題尤為突出。據統計，到1998年底，全省鄉鎮總數為2137個，行政村總數為4.9萬個，村民組總數為40.46萬個，農村基層管理人員多達150萬人以上，每年支出經費在100億元左右[1]。為了緩解地方財政短缺的壓力和減輕農民群眾的負擔，河南省分別于1998年、2001年和2005年下半年進行了三輪鄉鎮機構改革。但由于前二輪改革沒有形成有效整合、協調一致的動力機制，其結果都變成了虎頭蛇尾的“假改革”；“而這一次，河南省強化了相關配套措施的跟進，不再‘為改革而改革’，著力解決改革中所引發的各種復雜矛盾”[2]，因此可稱得上是善始善終的“真刀真槍改革”。截止2005年底，全省撤并鄉鎮236個，合并各類事業站所3117個，精簡鄉鎮領導職數接近1/3，清退鄉鎮臨時人員20551人，分流鄉鎮超編人員170022人[3]，僅用3個多月就解決了長期困擾河南農村發展的“老大難”問題。它的最大成功之處在于，省委、省政府統籌考慮各方利益主體之間的關系協調，并對其進行有效整合，最終形成了一種良性互動的合作型博弈機制。這對當前我國正在開展以鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政體制為主要內容的農村綜合改革，具有極其重要的實踐借鑒意義和理論價值。本文重點從分析改革動力機制入手，試圖在河南省三輪鄉鎮機構改革中發現一些帶有規律性的東西。

一、河南省第一輪鄉鎮機構改革緣何“中途流產”？

1998年12月，河南省制定出了《關于開展鄉鎮機構改革的實施方案》（以下簡稱《方案》），拉開了第一輪鄉鎮機構改革的序幕。當時，我在豫南大別山區某鎮擔任黨委書記，直接參與了這次改革的全過程，現在回想起來仍記憶猶新。

省里《方案》統一規定，鄉鎮機構設置為五大辦公室（即黨政綜合辦公室、農林水辦公室、財經辦公室、社會事務辦公室、科教文衛辦公室），“七所八站”一律改成服務中心，統一核定鄉鎮編制人數，清退臨時聘用人員和分流超編人員。但在具體操作上，該《方案》對如何解決鄉鎮超編正副科級干部待遇的問題，如何解決鄉鎮工作人員競爭上崗的問題，如何解決辭退人員和分流人員補償的問題，如何解決新分配大中專畢業生和復員退伍軍人安置的問題，如何解決鄉鎮機構合并后與縣以上部門機構工作銜接的問題，如何解決縣、鄉政府之間“事權”與“財權”合理劃分的問題，都沒有制定具體的相關配套政策措施。因此，這次改革基本是“走過場、搞花架子、玩數字游戲”。

為了進一步加快文化體制改革和文化產業發展步伐，根據渭南市委、市政府《關于加快推進縣級文化單位體制改革的實施意見》精神，結合實際，特制定我縣文化單位體制改革實施方案。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，牢牢把握先進文化的前進方向，遵循市場經濟規律和文化藝術自身發展規律，以發展為主題，以改革為動力，以體制機制創新為重點，以增強活力、壯大實力、多出精品、不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需要為目的，建立適應社會主義市場經濟要求、符合社會主義精神文明建設特點和規律的文化管理體制及運行機制，為推動縣域經濟又好又快發展提供強有力的文化支撐。

二、基本原則

堅持社會主義先進文化的前進方向，以改革促發展，以發展促繁榮。堅持以人為本，依靠職工，轉變觀念，樹立新的文化發展觀。堅持把社會效益放在首位，實現社會效益和經濟效益的統一。堅持文化事業和文化產業協調發展。堅持政府扶持、社會支持、分類指導、循序漸進、穩步推開、規范操作，確保國有資產不流失。

三、目標任務