第一章總則

第一條為健全和完善我縣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，構(gòu)筑完善的社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障老年農(nóng)民的基本生活，根據(jù)國家和省、市有關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，制定本辦法。

第二條農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是按照農(nóng)民自愿、政府引導(dǎo)并給予適當(dāng)補(bǔ)貼原則籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，保障農(nóng)村勞動(dòng)者在年老時(shí)按照個(gè)人繳費(fèi)狀況領(lǐng)取養(yǎng)老金的一種社會(huì)保障制度。

第三條縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的行政主管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、制定政策和計(jì)劃，并組織實(shí)施。縣社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局(以下簡稱縣社保局)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳結(jié)算、養(yǎng)老金的發(fā)放和個(gè)人帳戶管理，提供與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)的咨詢服務(wù)等工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)服務(wù)中心協(xié)助和組織實(shí)施好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。

第二章參保范圍

第四條本縣行政區(qū)域內(nèi)，16周歲以上，具有本縣農(nóng)業(yè)戶口人員均可參加。

社會(huì)保障制度是指國家為公民提供一系列的基本生活保障，使公民在年老、疾病、災(zāi)害等喪失勞動(dòng)能力的情況下，從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的制度。西方世界農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立比城市職工社會(huì)保障制度的建立要晚一些。德國是世界上最早建立正式的社會(huì)保障制度的國家，在1883-1889年先后立法開始了工人“醫(yī)療保險(xiǎn)”、“事故保險(xiǎn)”和“養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但直到1957年才開始實(shí)施“農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”。日本是1941年開辦年金保險(xiǎn)的，1971年開始建立農(nóng)民年金保險(xiǎn)。國外農(nóng)村社會(huì)保障起步比較晚，但發(fā)展比較快，目前已經(jīng)成為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要內(nèi)容。

一、我國農(nóng)村社會(huì)保障制度供需矛盾的現(xiàn)狀

農(nóng)村社會(huì)保障制度是農(nóng)民生存和生活的“安全網(wǎng)”，是指國家和社會(huì)為農(nóng)民，尤其是貧困農(nóng)民提供的一種普遍的、預(yù)設(shè)的制度安排框架，使他們在面對外界各種風(fēng)險(xiǎn)威脅時(shí)，能夠通過這種制度幫助消除、緩解和應(yīng)付這些威脅及其對貧困農(nóng)民基本生計(jì)安全的影響。理論上講，社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)以政府為主體進(jìn)行提供。然而受我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的制約，長期以來，我國的農(nóng)村社會(huì)保障一直處于社會(huì)保障體系的邊緣，造成農(nóng)村社會(huì)保障的嚴(yán)重缺位。

1、地區(qū)差距大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。我國農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平不平衡，一般說來，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障水平較高，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，許多人連溫飽還沒有解決，農(nóng)村社會(huì)保障水平仍然很低。

2、社會(huì)化程度弱，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重。目前，農(nóng)村的社會(huì)保障工作僅在很小范圍內(nèi)實(shí)行，沒能在全社會(huì)范圍內(nèi)推廣，農(nóng)民參保水平較低。以吉林省某鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)7個(gè)村，29個(gè)行政屯，2500戶，共12500人，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?0％，享受最低生活保障的人數(shù)不足10％，還有20％的村民沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。

3、資金缺乏，來源不合理。目前，我國社會(huì)保障資金來源主要是以農(nóng)民個(gè)人繳納為主，而我國農(nóng)民收入水平偏低，直接決定了我國社會(huì)保障資金來源不足。據(jù)有關(guān)研究表明，在我國農(nóng)村約有1.4億的人群因收入低而不能維持其基本的食品消費(fèi)，這樣對社會(huì)保障根本無支付能力。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)社會(huì)保障資金的主要來源是政府撥款，而我國農(nóng)村社會(huì)保障資金的來源堅(jiān)持以“農(nóng)民個(gè)人繳納為主，集體次之，國家為補(bǔ)充”的原則。據(jù)資料顯示，我國政府用于社會(huì)保障的金額占中央財(cái)政總支出的比例只有10％左右。這樣不僅造成農(nóng)村社保資金的短缺，而且還嚴(yán)重影響了農(nóng)民參加社會(huì)保障的積極性，加大了推廣農(nóng)村社會(huì)保障工作的難度。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，我國60歲以上老年人口有1.67億人，而其中1.05億人是農(nóng)村老年人，其規(guī)模是城市的1.69倍；城市老年人口比重為7.97%，而農(nóng)村老年人口比重已超過18.3%，農(nóng)村人口老齡化程度是城市的2.3倍，這就意味著中國人口老齡化的重負(fù)大部分由農(nóng)村承擔(dān)。因此，農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決已直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解讀及實(shí)施現(xiàn)狀

（一）新農(nóng)保制度解讀

國務(wù)院于2009年9月了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生，以下簡稱新農(nóng)保。意見主要內(nèi)容為：年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民均可自愿參加，依照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。新農(nóng)保制度與老農(nóng)保制度相比，在籌資結(jié)構(gòu)和支付結(jié)構(gòu)上都有了顯著的創(chuàng)新。其一，老農(nóng)保主要靠農(nóng)民自己繳費(fèi)，實(shí)際上是一種自我儲(chǔ)蓄，即使按最高檔次即每月20元繳費(fèi)，也很難起到養(yǎng)老作用。而新農(nóng)保采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，是政府直接對農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼，更強(qiáng)調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)問題上的主要責(zé)任；其二，老農(nóng)保主要是建立農(nóng)民個(gè)人賬戶，按照個(gè)人賬戶余額給予支付，而新農(nóng)保分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財(cái)政全額支付，地方政府對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼不低于每人每年30元，就是中國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金，提高了農(nóng)民對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付意愿，有利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。

（二）新農(nóng)保實(shí)施現(xiàn)狀

2011年7月，第三批擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)和首批城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作啟動(dòng)。截至2011年11月底，新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)試點(diǎn)總參保人數(shù)達(dá)3.02億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)7966萬人，積累基金1346億元。據(jù)有關(guān)報(bào)道稱，截至2011年6月底，吉林省新農(nóng)保參保人數(shù)為158萬人，參保率為83.45%，符合條件領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為38萬人，發(fā)放率達(dá)到99.54%；截至2011年10月底，陜西省37個(gè)國家試點(diǎn)縣（區(qū)），346.2萬人參保，參保率79.9%，共有76.93萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金；截止2011年8月底，湖北省已參保人數(shù)580萬人，綜合參保率達(dá)到94%，其中135萬名60歲以上的老年人已按時(shí)足額領(lǐng)取了養(yǎng)老金待遇。可見，新農(nóng)保試點(diǎn)工作已取得了一個(gè)良好的成績，但其中也暴露了一些問題，值得我們思考。

編者按：本文主要從建立相對獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的必要性；建立相對獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系涉及的具體問題；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系與城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑進(jìn)行論述。其中，主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的最引人注目的變化、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系是我國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系有助于推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的規(guī)范化改革、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系是保證城市社會(huì)保障體系及其他改革順利進(jìn)行的需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障的現(xiàn)狀及其成因、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障制度涉及的幾個(gè)具體問題、必然性、途徑等，具體請?jiān)斠姟?/p>

摘要：根據(jù)我國工業(yè)化的新格局與社會(huì)保障制度改革的實(shí)際進(jìn)程，目前，我國應(yīng)該建立相對獨(dú)立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)者的社會(huì)保障體系，以適應(yīng)我國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的規(guī)范化改革，保證城市社會(huì)保障體系的順利進(jìn)行。從長期看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會(huì)保障體系必將與城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

1978年以后，我國農(nóng)村改革的成功及對傳統(tǒng)的偏向重工業(yè)與基礎(chǔ)工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的調(diào)整，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”與迅猛發(fā)展。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達(dá)1.3億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值比1978年增長了近百倍，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值已經(jīng)占到全國工業(yè)增加值的近一半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化的同時(shí)，也推進(jìn)了農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程。到2000年底，中國城市及建制鎮(zhèn)總數(shù)已達(dá)2萬個(gè)，其中設(shè)市城市668個(gè)，比1978年增加475個(gè)，新增的中小城市大多是在原先的小城鎮(zhèn)特別是縣城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。此外，我國還有超過1.9萬個(gè)的建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)亦在我國的工業(yè)化與城市化中發(fā)揮著重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的最引人注目的變化，是對與舊體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局的一次重大的調(diào)整，它將對我國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改革并最終走向一體化產(chǎn)生更加積極的推動(dòng)作用。適應(yīng)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化并積極促進(jìn)這種變化，在原先的城市社會(huì)保障體系的改革尚未到位，在一定時(shí)期內(nèi)難以覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的從業(yè)人員，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員依然納入農(nóng)村社會(huì)保障體系又實(shí)際妨礙城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與對傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障體系實(shí)行規(guī)范化改革的情況下，建立相對獨(dú)立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會(huì)保障體系具有客觀必然性。同時(shí)，建立這一體系亦有助于推動(dòng)我國城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系的改革，并最終與前者實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

一、建立相對獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的必要性

(一)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系是我國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要

健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，必須重視特殊群體的養(yǎng)老問題，盡快確定農(nóng)村社保發(fā)展方向，解決農(nóng)村社保基金管理問題，處理好農(nóng)村新型合作醫(yī)療中“保大病”與“保小病”的關(guān)系，有條件的農(nóng)村地區(qū)可建立最低生活保障制度 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：第一，應(yīng)按照發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，改革政府行政職能，減少干部數(shù)量；第二，要進(jìn)一步深化財(cái)稅、干部人事制度改革，防止干部人數(shù)擴(kuò)張

農(nóng)村社會(huì)保障問題的最有效解決辦法是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民自我保障能力。因此，首先應(yīng)以金融改革為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，也應(yīng)建立健全全國統(tǒng)一的大市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

對建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，以及減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民自我保障能力，我有三點(diǎn)看法。

一是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。

首先，當(dāng)前要重視特殊群體的養(yǎng)老問題。因?yàn)楣I(yè)化、城鎮(zhèn)化永久失去土地的農(nóng)民，最早實(shí)行計(jì)劃生育的“無子戶”和“雙女戶”，農(nóng)村稅費(fèi)改革后的“五保戶”，這三類特殊群體的養(yǎng)老需要高度重視。前一陣子，我到江蘇省考察，了解到江蘇分別采取了“土地?fù)Q保障”、“財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、集體出一點(diǎn)、個(gè)人交一點(diǎn)”以及“納入縣級財(cái)政支出專戶”等辦法解決上述問題，這些經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

其次，應(yīng)盡快確定農(nóng)村社保發(fā)展方向，解決農(nóng)村社保基金管理問題。目前農(nóng)村社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)困難，影響了農(nóng)保隊(duì)伍的穩(wěn)定，也增加了已經(jīng)籌集起來的農(nóng)村社保基金的安全隱患。為此，應(yīng)盡快進(jìn)行全面、系統(tǒng)的研究，充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取因地制宜，分類實(shí)施的農(nóng)村社保體系。同時(shí)，通過與金融管理部門協(xié)商，將各地分散的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為“協(xié)議存款”，以保證基金增值高于個(gè)人定期存款的利率。

長期以來，我國社會(huì)保障制度改革一直把重點(diǎn)放在城市，將農(nóng)村放在次要位置，甚至有相當(dāng)部分社會(huì)保障內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排斥在外,從而導(dǎo)致我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)，并與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革相脫節(jié)。針對這一情況，黨的“*”報(bào)告提出了“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”的指導(dǎo)原則，一方面明確了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重要性；另一方面也指明了制度建設(shè)的重點(diǎn)。依據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度在保障功能、保障層次及制約因素方面的不同，本文對我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)如何重點(diǎn)突破談幾點(diǎn)看法：

全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)

完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的首要工作是全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)。農(nóng)村最低生活保障制度的前身是以“五保”供養(yǎng)和災(zāi)民臨時(shí)救濟(jì)為主的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度。這一制度在解決農(nóng)民貧困，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面曾經(jīng)發(fā)揮過較大作用。但改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的變化，傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的局限性開始顯現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是實(shí)施范圍窄，覆蓋面小，相當(dāng)部分貧困居民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助；二是標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以保障救助對象的基本生活；三是民政部門經(jīng)辦的社會(huì)救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足，滿足不了貧困人口的實(shí)際生活需要；四是救濟(jì)工作隨意性大，缺少科學(xué)性和一貫性。

由于國家至今尚未出臺(tái)針對農(nóng)村最低生活保障制度的具體指導(dǎo)意見，所以各地也都處于探索階段。綜合各地的實(shí)踐情況，我們認(rèn)為,有效解決以下四個(gè)問題將有助于更好地推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)：（1）如何確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，保障標(biāo)準(zhǔn)定得不宜過高；并且由于各地情況不同，各地的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)強(qiáng)求一致。實(shí)際操作中，各地應(yīng)在綜合考慮農(nóng)民基本生活需要、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及地方財(cái)政承受能力等多種因素的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)適合本地區(qū)的較為科學(xué)且可行的標(biāo)準(zhǔn)。（2）如何界定最低生活保障對象。保障對象的確定是當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的一個(gè)主要難點(diǎn)。原則上，農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象應(yīng)該是最需要保障的困難群體；但在具體實(shí)施方面，各地應(yīng)在全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合所確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，并嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行操作。（3）如何籌措農(nóng)村居民最低生活保障資金。資金問題是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心問題。我國農(nóng)村最低生活保障資金是由地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)共同負(fù)擔(dān)的。就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀來看，許多地方財(cái)政為赤字財(cái)政，而財(cái)政赤字一般依賴于收費(fèi)等預(yù)算外收入來彌補(bǔ)。隨著國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)費(fèi)改稅政策的試行及逐步推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入將越來越少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)也將越來越重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的保障金實(shí)際上難以落實(shí)。為了確保最低生活保障對象都能享受或領(lǐng)取到足額的保障金，最低生活保障資金除了主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)外，還應(yīng)加大中央財(cái)政的支持力度，并進(jìn)一步擴(kuò)大其它輔助來源，如組織捐贈(zèng)、義演等慈善活動(dòng)，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。（4）如何保證農(nóng)村最低生活保障金的按時(shí)足額發(fā)放。保障金不能及時(shí)發(fā)放到位，是目前各地在建設(shè)最低生活保障制度過程中普遍存在的問題，特別在一些貧困地區(qū)尤其如此。針對這一情況，我們認(rèn)為各地可借鑒城鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，在資金發(fā)放上采取由財(cái)政部門按指定賬號劃撥資金，由銀行統(tǒng)一發(fā)放的形式。

積極發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

通過總結(jié)恢復(fù)和重建合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院于2003年1月出臺(tái)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，并在農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資、管理體制、補(bǔ)償模式、監(jiān)督機(jī)制等方面都進(jìn)行了不同程度的創(chuàng)新和突破。但目前新型合作醫(yī)療制度只是停留在原則性政策層面上，為了保證該制度得以貫徹落實(shí)，并解決具體實(shí)施過程所可能遇到的問題，在此提出以下五點(diǎn)建議：

摘要：所謂社會(huì)保障，是指國家通過國民收入再分配的方式，給予所有社會(huì)成員最基本生活保證的一種社會(huì)安全措施。社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品，它是國家和社會(huì)依法對社會(huì)成員的基本生活提供保證的社會(huì)安全制度。獲取社會(huì)保障是每一個(gè)社會(huì)成員享有的基本權(quán)利，然而在我國農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展相對落后，在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等各方面，農(nóng)民很難享受到應(yīng)有的保障。社會(huì)保障的責(zé)任主體是政府，社會(huì)保障屬于政府社會(huì)職能的范圍，扶弱濟(jì)貧、保障全體社會(huì)成員，特別是農(nóng)村人口的基本生活需要是政府義不容辭的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障；現(xiàn)狀；思考

中圖分類號：d920.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1008-7508（2009）02-0060-04社會(huì)保障（socialsecurity）又被翻譯為“社會(huì)安全”，最早出自于美國1935年頒布的《社會(huì)保障法》。社會(huì)保障制度是指國家為公民提供一系列的基本生活保障，使公民在年老、疾病、災(zāi)害等喪失勞動(dòng)能力的情況下，從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的制度。西方世界農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立比城市職工社會(huì)保障制度的建立要晚一些。德國是世界上最早建立正式的社會(huì)保障制度的國家，在1883-1889年先后立法開始了工人“醫(yī)療保險(xiǎn)”、“事故保險(xiǎn)”和“養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但直到1957年才開始實(shí)施“農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”。日本是1941年開辦年金保險(xiǎn)的，1971年開始建立農(nóng)民年金保險(xiǎn)。國外農(nóng)村社會(huì)保障起步比較晚，但發(fā)展比較快，目前已經(jīng)成為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要內(nèi)容。

一、我國農(nóng)村社會(huì)保障制度供需矛盾的現(xiàn)狀

農(nóng)村社會(huì)保障制度是農(nóng)民生存和生活的“安全網(wǎng)”，是指國家和社會(huì)為農(nóng)民，尤其是貧困農(nóng)民提供的一種普遍的、預(yù)設(shè)的制度安排框架，使他們在面對外界各種風(fēng)險(xiǎn)威脅時(shí)，能夠通過這種制度幫助消除、緩解和應(yīng)付這些威脅及其對貧困農(nóng)民基本生計(jì)安全的影響。理論上講，社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)以政府為主體進(jìn)行提供。然而受我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的制約，長期以來，我國的農(nóng)村社會(huì)保障一直處于社會(huì)保障體系的邊緣，造成農(nóng)村社會(huì)保障的嚴(yán)重缺位。

1、地區(qū)差距大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。我國農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平不平衡，一般說來，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障水平較高，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，許多人連溫飽還沒有解決，農(nóng)村社會(huì)保障水平仍然很低。

為進(jìn)一步建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)村居民養(yǎng)老保障問題，確保我區(qū)新農(nóng)保試點(diǎn)工作順利開展，樹立勞動(dòng)保障系統(tǒng)良好形象，加快推進(jìn)湄洲灣港口城市中心城區(qū)核心區(qū)建設(shè)營造良好的法治環(huán)境。現(xiàn)結(jié)合勞動(dòng)保障工作實(shí)際，經(jīng)研究，把“建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)村居民養(yǎng)老保障問題”，列為年度的評議政風(fēng)行風(fēng)選題評議內(nèi)容，特制定如下實(shí)施方案。

一、目標(biāo)任務(wù)

1、我區(qū)于5月日經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)申報(bào)省第二批新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)單位，并將于10月1日舉行啟動(dòng)儀式。

2、在制度建立后，實(shí)現(xiàn)百分之百60周歲以上農(nóng)村居民按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

3、年內(nèi)力爭45—59周歲農(nóng)村居民參保率達(dá)50%，2011年參保率達(dá)90%，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民人人有保障。

4、在制度建立后，對沒有建立金融機(jī)構(gòu)的村（居）委會(huì)安裝移動(dòng)POS機(jī)，實(shí)現(xiàn)60周歲以上村民，足不出村即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，是國民收入的再分配。和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開完善的制度框架，社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)重要的“社會(huì)安全制度”，其完善與否，直接影響到和諧社會(huì)的構(gòu)建。農(nóng)村社會(huì)保障制度是我國社會(huì)保障制度的重要組成部分。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較大發(fā)展，但農(nóng)村社會(huì)保障制度卻嚴(yán)重滯后，尤其是隨著改革的深入，城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)保障制度已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一大障礙。因此，為了解決我國的“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)，必須加快我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的步伐。

一、中國農(nóng)村社會(huì)保降現(xiàn)狀與存在的問題

改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會(huì)保障體系，而在廣大的農(nóng)村，社會(huì)保障制度的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。近幾年，農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療和最低生活保障的改革試點(diǎn)，真正意義上的社會(huì)保障才剛剛起步，但是統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟(jì)性差，管理水平低，可持續(xù)性較弱的現(xiàn)象仍然十分突出。概括起來看，農(nóng)村社會(huì)保障存在著以下問題:

(一)農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)偏低

現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有打破原有的城鄉(xiāng)居民之間社會(huì)保障的不公平狀況，反而有所強(qiáng)化。第五次全國人口普查結(jié)果顯示，我國城鎮(zhèn)人口為4.56億人，占全國總?cè)丝跀?shù)的36.09%，農(nóng)村人口為8.07億人，占總?cè)丝跀?shù)的63.91%。而根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局的候矛動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，36%的城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育社會(huì)保障支出占社會(huì)保障支出總數(shù)的99.6%，而占全國人口總數(shù)64%左右的農(nóng)民享受的社會(huì)保障支出僅占總數(shù)的0.4%。由此可以看出，在投入一定的情況下，這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障實(shí)際上是以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)的，國家將本應(yīng)平等投向全社會(huì)的社會(huì)保障資金中的大部分投向了城市，廣大農(nóng)民卻無緣與城鎮(zhèn)居民一道共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

(二)傳統(tǒng)的家庭保障功能的淡化

為加快建立完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，切實(shí)解決好農(nóng)村居民的老有所養(yǎng)問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見》以及《市人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見》文件精神，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、基本原則

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）制度的基本原則是：“廣覆蓋、保基本、有彈性、可持續(xù)”。按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求，逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題。

一是堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合，保障權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)；

二是堅(jiān)持籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障水平與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；

三是堅(jiān)持政府主導(dǎo)和農(nóng)村居民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保。