失業是經濟運行過程中的必然產物，它既有支持經濟效率的意義，又有浪費資源、損失國民收入的弊端。如何使失業的這種雙重效應最終體現為對經濟運行的積極意義，關鍵的因素在于建立一個有效的失業保障制度。然而，我國現實的失業保障制度呈現嚴重失衡。

一、失業保障制度的需求分析

在傳統的計劃經濟體制下，一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業，而且還提供了包括住房、醫療、養老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經濟體制轉型，社會主義市場經濟被確立并要求不斷完善，因而，傳統計劃經濟體制下的“單位”在新的市場經濟環境下再繼續推行“單位福利社會主義”已力不從心，因而過去的充分就業被一種轉型期的失業增長所代替。在這樣的背景下，失業現實很自然地提出對失業保障制度的需求。

1.國有企業改革對失業保障制度的需求。

改革開放以來，搞活國有企業一直被作為改革的核心問題，然而，時至今日，國有企業的改革仍步履維艱。其中，一個最大的障礙是國有企業內部大量的富余人員無法釋放，嚴重地制約了國有企業改革的進程。因此，一個自然的邏輯是，要想繼續推進國有企業改革，就必須設法解決國有企業的富余人員。從理論上來講，解決富余人員一方面可以堰過擴大企業規模，提高勞動邊際生產力來內部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來，第一種方案似乎最憂，但是，它對資金和技術的要求，使其實現的成本很高，實施比較困難，如此，靠企業自身消化富余勞動力已缺乏現實性。所以，要想減輕國有企業的冗員負擔，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發的問題足以為實施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認同，要求在被釋放的同時，必須得到某種補償。因此，建立失業保障制度是國有企業深化改革的重要條件。

2.社會主義市場經濟體制建設對失業保障制度的需求。

可供選擇的失業保障改革思路—組合式失業保障體系[放棄失業保險制度，將對失業者的生活救濟、就業指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別承擔，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。]

組合式失業保障體系——一種可供選擇的改革思路

基于中國國情以及失業保險制度難以回避甚至無法解決的矛盾，我們提出一種新的失業保障思路供研究討論：放棄失業保險制度，將對失業者的生活救濟、就業指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別承擔，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：

1.全面推行雇主補償制度

雇主（用人單位）是產生失業問題的責任主體之一。放棄失業保險后，雇主不必再繳納保險費用，但雇主仍必須承擔相關責任。我們的意見是全面推行解雇補償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業者進入社會，則必須按照職工的服務期限等條件支付被解雇職工一定數量的補償費用。鑒于目前已經比較全面地實施了勞動合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續續簽合同，均應給予補償；雇員個人不愿續簽合同的不予補償。合同未到期時，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補償外，還應另外追加雇主違約責任賠償。當然，雇員違約也應承擔相關責任。

全面推行雇主補償制度的意義有二：一是通過給予失業人員一定數量的經濟補償，可以對失業者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔解雇補償責任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業壓力。

一、失業保障制度是反失業的“穩定器”和“安全網”

失業保障是國家通過立法強制實行的、由社會集中建立基金對因失業而中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度，核心內容是社會集中建立失業保障基金，分散失業風險，使暫時處于失業狀態的勞動者基本生活得到保障，并通過失業培訓達到就業安置。失業保障的基本功能有二：一是生活保障；二是促進就業。

我國現階段的失業通過兩種形式表現：一是公開失業，一是隱性失業，而且大量的是隱性失業。現在一般的看法，我國城鎮隱性失業人數不低于2000萬人，隱性失業率不低于20%。我國的隱性失業是傳統勞動就業體制的產物，其實質是勞動者未能與生產資料實現充分有效的結合，而處于部分閑置狀態。企業內滯存大量的隱性失業者，使空缺的職位日益減少，“外部勞動力市場”的人員無法進入企業空缺的職位，盡管他們比占據這些“空缺”位置的在職員工更優秀，而政府又堅持企業富余人員由企業自我消化的方針，更使得市場機制對勞動力存量結構調節作用十分有限。正是由于政府的這一政策的“保護作用”，讓人覺得隱性失業問題還不是十分嚴重，對社會的沖擊還不是很大。但是，企業一旦完全按市場經濟規律辦事，按照勞動力的邊際產品收益來確定用工人數，則不可避免地將隱性失業者推向市場，因為市場經濟條件下企業沒有“養人”的義務?！梆B人”是政府的應盡義務，但不是傳統的“送溫暖”、“獻愛心”的做法所能夠解決的，關鍵是構建一種制度，為那些暫時找不到工作或被企業解雇的人提供基本的生活保障，并通過對他們的再培訓實現再就業促使其自謀職業、自食其力。這種制度，只能是失業保障制度，而不是別的什么。

從市場經濟國家建立失業保障制度的經驗看，失業保險和失業救濟對解決摩擦性失業有著積極的作用。失業救濟和失業保險之所以對解決摩擦性失業極為有效，是因為摩擦性失業是由于允許企業辭退職工和允許職工辭職所造成的，失業保險使工人在尋找新工作的失業期間無后顧之憂，使“雙向選擇”成為可能。我國的失業保險制度無疑要借鑒這一點。但是，我國的失業保障制度不是要鼓勵職工辭職，更不是激勵國有企業技術骨干隨意辭職，因此失業保障制度要特別強調是由于非本人主觀原因而失業（如自愿離職等）才能享受失業保險。至于周期性失業，如我國目前因為需求不足、經濟低迷所出現的失業，失業保障制度的功效顯然是有限的。我們主要應通過調整宏觀經濟政策和加強宏觀調控來熨平經濟周期，使國民經濟步入持續、穩定、協調發展的軌道的治本措施來減少周期性失業。當然，重視和發揮失業保障制度在解決任何類型失業人員（除非自愿失業）的基本生活需要的作用，依然是不容忽略的和不可替代的。

對由于某種技術崗位缺人而求職者又不具備上述技能而引起的結構性失業，則可以充分發揮失業保障制度的“再培訓”功能，全力辦好失業人員生產自救基地和轉業培訓基地，通過多種形式加強轉業培訓，提高結構性失業人員的技術技能，使他們盡快實現再就業。

失業保障制度的建立還有利于勞動力市場的形成與發展，是推動勞動力在全社會范圍內流動進而實現勞動力優化配置的制度保障。市場經濟是社會化大生產的產物，社會化大生產決定了勞動力管理的社會化，客觀上要求有社會化的失業保障制度與之相匹配。那些因主觀或客觀原因想脫離原企業工作崗位的人以及學非所用、不能發揮專長但又不能流動的人，除了人事、戶籍等方面的因素外，還有一個重要的原因就是缺少健全的社會化失業保障制度。如果有了社會化的失業保障制度，職工在離開原企業到再就業這段時期的生活保障問題有了著落，免除了后顧之憂，那么，就可能果斷地離開原來的企業或工作崗位去尋找更能發揮自己專長的勞動崗位。這樣，勞動力就在全社會范圍內自由有效地流動起來，就業效率和勞動力的整體資源配置效率將大大提高。

市場經濟運行中，失業無法避免。在我國，失業會日益加劇。新的世紀里，我國市場經濟運行機制將日趨完善，社會保障改革進程將不斷深入，既是社會“安全閥”，又是改革“減震器”的失業保險制度將走向何方？毫無疑問，失業保險制度的演變過程、面臨的挑戰均會影響失業保障制度未來的選擇。但可以肯定的是，就業保障將是我國失業保險制度的發展取向。

一、建立就業保障是失業保險制度應對挑戰的必然選擇

1.就業壓力帶來的挑戰。當前和今后一個時期，我國就業形勢依然嚴峻。越來越大的供需差距、經濟增長對就業的彈性逐漸降低都是不得不面對的客觀現實。

從勞動力供給看，“十五”期間，新生勞動力每年達到1400萬人，城鎮登記注冊的下崗失業人員截至2001年底已達到1250萬人，同時農村剩余勞動力已有1.5億人以上，“十五”期間每年還要新增加農村剩余勞動力500—600萬人，勞動力供給將是一個數以億計的龐大群體。而從勞動力需求看，勞動和社會保障部2001年的全國62個城市勞動力市場供求信息就已經顯示，100個求職者只有75個就業崗位，供給已大于需求。2002年，各大城市的就業形勢依然嚴峻，以北京市為例，勞動力市場供求比例大致為1.4：1，即100個求職者中僅有71個就業崗位，供求矛盾由此可見一斑。

中國已經加入wto，將來各行各業會逐漸融入國際市場的競爭中去，這樣一來，雖然在新興產業、新興正規部門和非正規部門會創造新的就業崗位，但傳統正規部門會進一步減少，預示著勞動力市場的需求會進一步減少。

更為嚴重的是，一方面由于下崗職工在勞動力市場上的競爭力較弱，再就業率將會逐漸下降，失業大軍將不斷擴充；農村剩余勞動力的增多，每年的外出流量仍會大于返鄉量，勞動力的供給將會不斷增長?？梢?，勞動力供給與需求的矛盾將越來越尖銳。

摘要：失業保險是我國社保體制中的重要組成部分，是由國家所頒布的一項保險制度。通過失業保險可以保障一定時期內失業人員基本的物質生活，同時還可以通過提供再就業的相關指導和培訓，幫助失業人員掌握再就業的技能，抵抗失業所帶來的風險。就目前我國失業保險的保障情況而言，雖然失業保險可以為失業人員提供基本的生活保障，但面對失業人員在再就業方面所面臨的困境，尚且缺乏行之有效的解決能力，制約了失業保險在指導失業人員再就業方面的作用。本文通過探討我國失業保險制度保障的水平以及存在的問題，提出借助失業保險幫助失業人員走出再就業困境的路徑，為提升我國失業保險的保障水平提供參考。

關鍵詞：失業保險；制度；保障水平；再就業；失業基金

失業人員的再就業問題一直是我國社會保障制度建設中的重要問題，失業保險制度的建立就是為了保障失業人員的基本生活，并幫助失業人員順利度過失業時期，提升再就業的能力，降低失業率。但是從目前我國失業保險的保障水平進行分析，我國的失業保險制度一直存在著“重保障而輕就業”的問題，雖然失業保險為失業人員提供了生活保障，但在失業人員再就業的幫扶方面力度不足，尤其是在各地就業形勢不斷嚴峻的情況下，更加制約了失業保險在促進再就業方面的作用[1-2]。因此，為了更好地提升失業保險在促進再就業方面的保障水平，必須結合當前失業保險制度中存在的問題，以促進再就業為目的進行優化調整。

1我國失業保險制度保障水平與再就業困境

1.1失業保險機制不夠健全

我國失業保險設立的目的是為了解決失業人員的基本生活保障問題，在失業保險制度當中，失業保險的征收以及失業保險的發放是整個失業保險體制中的重點，在失業保險的保障體制中也確實發揮出了保障失業人員基本生活的作用。但是從失業保險的整體保障水平而言，失業保險制度的大部分保障機制都是在保障失業人員的物質生活方面，但對于促進失業人員再就業問題的幫扶和指導力度相對比較薄弱，難以發揮出幫助失業人員再就業的作用，也無法為失業人員提供充足的就業機會。同時，在失業人員再就業的相關幫扶以及培訓工作中，相關的人員、技術和體系方面的投入不足，專業人員短缺，尤其是對于基層失業人員的幫扶力度不足，也導致了失業率居高不下的困境[3]。長此以往，這種“重保障、輕就業”的失業保險機制使得失業人員再就業面臨著重重的困難，就業壓力一再增加，就業機會不斷減少，給失業人員的再就業問題造成了極大的阻礙[4]。

【作者簡介】夏杰長中國社會科學院財貿經濟研究所

【內容提要】本文首先論述了失業保障制度在治理失業中的積極作用，認為它雖然不能從根本上解決周期性失業問題，但卻是反失業政策體系中不可或缺的組成部分，是反失業的“穩定器”和“安全網”；接著通過一個社會福利博弈模型闡述了過高的失業保障水平對解決失業問題的負面影響；最后對如何構建和完善失業保障制度提出了一些初步設想。

【英文摘要】Thepaperfirstdiscusstheactiverolesofunemploymentinsurancesystemtothesetlementofunemploymentproblem,andconsidersalthoughtheunemploymentinsurancesystemcannottaketheperiodicalunemploymentproblem,itistheindispensablecomponentintheanti-unemploymentpolicysystem.Itisthestabilizeandsafenetworkofanti-unemployment.Thepaperalsosetsforththeviewpointthatexcessiveunemploymentinsurancewillproducenegativeinfluncebyuseofthesocial-welfaregamemodel.Intheendthepaperputsforwardthepreliminaryideainordertosetupandperfectunemploymentinsurancesystem.

【關鍵詞】失業保障/反失業/博弈/保險基金Unemploymentinsurance/Anti-unemployment/GameInsurancefunds

【正文】

一、失業保障制度是反失業的“穩定器”和“安全網”

[摘要]失業是我國最常見的問題之一，失業率太高會嚴重影響經濟的發展，影響人們生活水平，為日常生活帶來諸多問題。蓋州市經濟結構單一，經濟發展主要依賴于當地的重工業。文章從蓋州市當前的就業背景出發，首先闡述了發展蓋州市失業保障的重要意義，并對蓋州市失業人群的需求和供給情況進行了實證分析和總結；其次對蓋州市失業保障發展中存在的主要問題進行了梳理，同時系統分析了導致問題出現的原因；最后提出了一些具體的促進蓋州市失業保障健康發展的對策和建議。

[關鍵詞]社會保障；失業保障；失業人員

一、引言

較高的失業率不僅是經濟問題，而且是社會問題。據相關數據統計，我國每年的失業人數都在大幅度增加，通過失業保護，可以看出在失業期間需要改善生活的失業者達到200萬人。目前，失業問題已經成為我國亟須解決的焦點問題之一。

二、蓋州市失業保障建設現狀

（一）失業保障政策發展背景

按照市委學習實踐科學發展觀領導小組統一部署，本人近期深入到市勞動和社會保障局、民政局、經濟局、教育局等相關單位，走訪了勞動局職業技術培訓中心、迎賓橋社區和職教中心，分別就失業保障及再就業、就業培訓、社區服務、企業用工和大中專畢業生就業等情況同相關人士進行了座談?，F將具體情況匯報如下：

一、相關工作基本情況

（一）城鎮失業人群現狀和形勢。從去年九月以來，全市共有34家企業停產，40家企業半停產，截止月底，全市仍有60余家企業處于停產半停產狀態。主要是來料加工、服務型個體私營中小企業。市丹傳公司、志誠公司等工業企業雖受金融危機影響，但都沒有出現大量裁減人員現象。截止今年5月，全市共有城鎮從業人員80151人，實有登記失業人員3791人，城鎮登記失業率為4.5%。當前，金融危機已逐漸波及到實體經濟領域，就業問題較為突出。

（二）失業保險費征繳工作進展情況。目前，全市失業保險參保人數為35397人。20*年至今年5月底，全市共征收失業保險費721.27萬元，其中今年元至五月份征收131.5萬元；累計審核發放失業金和醫療補助金1352.13萬元，其中今年元至五份發放462.8萬元，失業保險基金累計結余333.74萬元。未發生虛報冒領現象，做到了應發盡發，確保了失業職工在失業期間的基本生活保障。

（三）再就業工作穩步推進。面對復雜的經濟形勢，市勞動保障部門積極落實再就業扶持政策，通過開發公益性崗位，開展以“送政策、送信心、送信息、送項目、送崗位、送培訓”為主要內容的就業再就業援助活動、“充分就業社區”創建活動和大型專項招聘活動等，多形式多層次全方位地實施再就業援助，不斷強化就業服務。20*年至今五月底，已幫助756名就業困難群體人員、3219名下崗失業人員實現了就業再就業；為符合貸款條件的1*名下崗失業人員辦理了小額擔保貸款380萬元；使186名城鎮“零就業”家庭人員相繼得到了妥善安置，有效地促進了全市政治穩定和社會和諧。

（四）創造就業條件增加就業崗位。為創造就業條件，積極增加就業崗位，市勞動保障部門按照立足當前、著眼長遠、科學布局、輻射帶動、功能完善、機制健全的要求，大力加強公共就業服務體系建設，特別注重人力資源市場綜合性服務功能的不斷完善，有效促進了城鄉勞動力就業。20*年以來，全市城鎮新增就業崗位7247人，安置7247人：其中20*年新增就業崗位5257個，安置5257人；今年元至五月新增就業崗位1990人，安置1990人。

目前中國面臨的城鎮失業問題相當嚴峻，主要表現為兩種形式：一是一般意義上的失業問題，包括因各種原因失去工作的城鎮勞動力和無法獲得就業機會的城鎮新成長勞動力。按照勞動與社會保障部公布的數據，1999年末，全國城鎮登記失業人數約580萬，登記失業率為3.1％。二是在中國經濟體制改革特別是企業改革過程中發生的一種特殊形式的失業——即國有企業、城市集體企業及其他公有經濟部門的職工“下崗”問題。據政府有關部門統計，1999年末，全國城鎮需要重新就業的國有企業、城市集體企業下崗職工，總數大約有1050萬人。

面對巨大的失業及下崗壓力，中國政府采取了積極的政策措施，形成了具有中國特色的二元失業保障制度體系，即針對失業人員的失業保險制度和針對下崗職工的特殊形式的失業保障制度——下崗職工基本生活保障與再就業制度。這些政策在保障下崗和失業人員基本生活及促進就業和再就業等方面發揮了明顯的作用，成效是顯著的。但由于下崗及失業人員數量很大，情況復雜，下崗及失業人員的基本生活保障等問題并沒有得到徹底解決，二元失業保障制度本身的運行面臨著越來越大的壓力，因失業而引發的社會矛盾也有加劇之勢，對中國經濟體制改革的推進和社會穩定產生了明顯的消極影響。因此，進一步改革和完善中國的失業保障制度，已經成為政府當前的緊迫課題。

由于目前存在兩種不同“身份”的失業人群，以及針對兩種不同對象的失業保障制度，下一步改革必須分步實施。下崗問題是改革過程中出現的特殊問題，本質上是個短期問題。政策調整的核心及主要目標，是如何妥善地處理舊體制的遺留責任。只要這個問題解決好了，下崗職工的“身份”問題就不存在了，城鎮失業保障也就可以完成從二元制度體系向統一制度體系的過渡。而一般性的失業問題則屬長期問題，幾乎是任何社會、任何時期都無法避免的。因此，改革的目標是建立一套符合中國國情，制度本身能夠長期穩定運行，能夠有效地為失業人員提供基本生活保障及各種形式的就業服務，且有利于中國經濟長期發展的失業保障體系。

一、有效實施“下崗”與失業的并軌

（－）下崗問題的實質和特殊失業保障制度的形成

大量下崗人員的產生，是經濟增長速度變動。經濟結構調整，以及企業制度改革等多種因素共同作用的結果。問題在于：為什么政府選擇了讓這些失去了工作崗位的公有經濟部門職工“下崗”而非直接失業？理由是：在計劃體制下，政府、企業與職工之間，客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關系。政府和企業對實行勞動合同制以前參加工作的職工，有一種事實上的終身就業承諾及相關的養老、醫療保障承諾；同時，也通過低工資制度對職工的勞動貢獻進行了部分的“預先扣除”，并形成了一部分國有資產積累。正是基于這種特殊的歷史“遺產”，同時考慮到涉及人員數量很大，時間相對集中，政府和企業才沒有，事實上也不可能采取讓職工失業的簡單處理辦法，而是選擇了讓職工離開工作崗位，但保留與企業之間勞動合同關系的“下崗”方式。同時也就形成了專門針對下崗職工的基本生活保障和再就業制度。

放棄失業保險制度，將對失業者的生活救濟、就業指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別承擔，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。

組合式失業保障體系——一種可供選擇的改革思路

基于中國國情以及失業保險制度難以回避甚至無法解決的矛盾，我們提出一種新的失業保障思路供研究討論：放棄失業保險制度，將對失業者的生活救濟、就業指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別承擔，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：

1.全面推行雇主補償制度

雇主（用人單位）是產生失業問題的責任主體之一。放棄失業保險后，雇主不必再繳納保險費用，但雇主仍必須承擔相關責任。我們的意見是全面推行解雇補償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業者進入社會，則必須按照職工的服務期限等條件支付被解雇職工一定數量的補償費用。鑒于目前已經比較全面地實施了勞動合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續續簽合同，均應給予補償；雇員個人不愿續簽合同的不予補償。合同未到期時，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補償外，還應另外追加雇主違約責任賠償。當然，雇員違約也應承擔相關責任。

全面推行雇主補償制度的意義有二：一是通過給予失業人員一定數量的經濟補償，可以對失業者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔解雇補償責任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業壓力。