一、**公路發展基本情況

長期以來，我區落后的交通運輸一直是制約經濟和社會發展的主要因素之一。由于投入不足，歷史欠賬多，**公路交通條件仍落后于全國平均水平，公路密度僅為5.4公里/百平方公里，約為全國公路密度的1/4，二級以上高等級公路占總里程比例9.4%，約為全國平均水平的1/2，公路通達程度也處于較低水平。

解放初期，**僅有3361公里公路。1955年自治區成立起至1995的40年，**公路交通建設累計投資38億元，其中，中央投資23億元，占61%。1995年底，全區公路總里程30298公里，其中一級公路38公里，二級公路4271公里，三級公路9860公里，四級公路12814公里，等外公路3315公里，干線公路好路率66.6%。1996年至2000年，全區公路建設投資127億元，其中中央投資35億元,占27%。2001年至2005年，全區公路建設投資330億元，其中，中央投資119億元，占36%；自治區自籌211億元（含貸款），占64%。2005年底，全區公路總里程89530公里，其中高速公路541公里，一級公路883公里；二級公路6993公里；三級公路23880公里；四級公路39302公里；等外公路17931公里，干線公路好路率83.1%。

“貸款修路,收費還貸”是國家為加快公路建設而做出的一項重要決策,“貸款修路,收費還貸”政策為加快我區公路建設步伐起到了非常重要的作用。**利用貸款加快公路建設起步較晚，從1994年起利用外資貸款建設第一條收費公路起，到1998年建成第一條收費公路，比東部省區晚了近10年時間。自“九五”以來，特別是實施西部大開發戰略、加快基礎設施建設以來，我區積極利用“貸款修路,收費還貸”政策，通過向國內外金融機構貸款200多億元，加快了自治區公路建設步伐，除利用貸款建成一批高等級收費公路外，還利用貸款建設了自治區通縣油路、貧困縣出口路、縣際及農村公路等一大批非收費公路，使全區公路總量持續增長，通達深度、公路技術狀況不斷提高，明顯緩解了交通擁擠狀況，實現了公路交通跨越式發展。截止2005年底，我區公路通車總里程已達89530公里，比1995年增加公路里程59232公里，其中增加二級以上公路4108公里。

目前，我區已建成收費公路項目24個，收費里程4262公里，收費里程占全區公路總里程的4.76%。在收費公路中，有高速公路541公里，占收費總里程的12.7%；一級公路775公里，占收費總里程的18.2%；二級公路2946公里；占收費總里程的69.1%。在收費公路中，有國道3968公里，占收費總里程的93.1%；省道274公里，占收費總里程的6.4%；縣道20公里，占收費總里程的0.5%。全區現有收費公路站點64個，其中主線收費站49個，平均每站點覆蓋收費里程87公里；匝道收費站15個。現有人員5225人，其中收費人員2135人，管理人員832人，養護人員2258人（受公路管理體制的影響，難以準確區分收費路養護人員）。我區收費公路均為政府還貸性質，2005年底全區公路建設貸款余額197.3億元，其中收費公路項目貸款余額129.7億元，省級統貸（不含收費路項目貸款）余額67.4億元，縣市獨立收費公路貸款余額0.18億元。

二、收費公路運營管理情況

美國公路收費概況

美國最早的收費公路是俄克拉何馬州（Oklahoma）收費公路，其歷史可以追溯到上世紀的1947年。1947年4月，該州通過立法，授權建立州收費公路局（OTA）并出售債券，修建俄克拉何馬市—塔爾薩市（Tulsa）收費公路。該法規同時指出，一旦贖回所有債券，經該州公路委員會同意，該收費公路應停止收費。該收費公路最初出售債券3147萬美元，并于1953年5月16日正式建成通車。迄今,俄克拉何馬州收費公路系統共有10條收費公路，總長度約975km。1949年，新澤西州立法建立新澤西收費公路局（NJTA）管理新澤西收費公路，該收費公路總長238km，于1951年11月30日建成通車。1952年，該州又建立新澤西收費公路局（NHA）管理另一條收費公路即花園州收費公路，該路全長約278km，于1954年開始通車。2003年，兩收費公路機構合并成現在的新澤西收費公路局。1950年，紐約州通過法規建立州收費公路局（NYST），最初出售債券97200萬美元。其第一條收費公路于1954年6月24日建成通車，迄今收費公路總長度約917km。上述收費公路，從其修建到運營再到養護維修，沒有得到任何聯邦資金，所有的費用來自于收費、投資和特許權租賃等收入。要注意的是，目前美國公路收費包括常規的收費（tolling）和定價(pricing)兩種。常規收費是對公路設施的使用征收通行費，費用多少可根據軸數或車重，按實際行駛里程進行計算。常規收費的目的簡單直接，即征收通行費用于公路建設、運營和養護維修。定價是指在一天中某特定的時間對公路設施的使用征收通行費，或對某特定的車道的使用征收通行費，其目的是調節交通量，減少擁擠和車輛的廢物排放。例如，在交通高峰期單向或雙向對車輛征收通行費，可減少高峰交通量從而減少擁擠堵塞。另外，可設立限制車道，如設立合乘車道專供多乘員（通常不少于2人）的車輛（如共乘車輛、公交車等）使用，而其他車輛使用合乘車道時就需付費。有些州在城市附近州際公路上設立快速車道，為所需的車輛提供快速、可靠的通行，并對使用快速車道的車輛征收通行費。由于限制車道占用了道路的空間或供特殊用戶使用，對其合理性、有效性和公平性的爭論一直不斷。目前，美國許多州已采納公路收費，除了用于相關的公路主線，還用于初期投資大且施工復雜的其他設施，如橋梁、隧道和車輛渡口等。圖1是美國所有收費公路設施（包括主線、橋梁和隧道）的功能類型和總長度，該圖是根據有關參考文獻[5]提供的數據繪制的。到2010年底，美國收費公路設施總長度約8633km，其中鄉村地區為4785km（55.4%），城市為3848km（44.6%）。對于鄉村地區收費公路設施來說，州際公路占70.9%（3392km），快速公路占1.6%（79km），各種干道占25.5%（1221km），集流道路占0.4%（19km），地方道路占1.6%（75km）。也就是說，鄉村地區收費公路主要是州際公路。對于城市收費公路設施來說，州際公路占45.5%（1750km），快速公路占45.8%（1762km），其他各種干道占8.1%（313km），集流道路占0.1%（5km），地方道路占0.5%（19km）。很顯然，城市收費公路主要是州際公路和快速公路。另外，從圖1還可以看出，在美國收費公路不限于高速公路設施，也用于普通公路和地方道路。表2是2010年美國不同功能公共道路總里程數。到2010年為止，美國公共道路總里程約655萬km，其中州際公路約75462km，其他快速道路約23520km。州際公路的64.4%位于鄉村地區，35.6%位于城市。而快速公路的22.6%位于鄉村地區，77.4%位于城市。從道路的總里程來說，州際公路里程只占所有道路總里程的1.15%，快速公路里程只占所有道路總里程的0.36%。比較圖1和表2中的有關數據，可以得出在美國鄉村地區，收費州際公路長度占州際公路總長度的7.0%，收費快速公路長度占快速公路總長度的1.5%。在美國城市，收費州際公路長度占州際公路總長度的6.5%，收費快速公路長度占快速公路總長度的9.7%。而其他功能道路的所有收費公路設施的長度不達其總長度的0.03%。根據美國聯邦公路局部2010年的統計數據，若按VMT（vehiclemilesoftravel，即車輛行駛里程）計算，美國公共道路2010年的總里程為2966500百萬km，州際公路的里程約為723340百萬km，快速公路的里程約為240464百萬km。也就是說，州際公路占所有公共場道路里程的24.4%，快速公路占所有公共場道路里程的8.1%。如前所述，美國州際和快速公路一起，約占道路總里程的1.5%，但承擔的運輸量占所有道路里程的32.5%，而貨運交通將遠遠超過這一比例。也就是說，對于州際和快速公路來說，是在大負荷下運營。圖2給出的是，設有不同收費交通運輸基礎設施的州占美國總州數的百分比，該圖是根據美國有關統計資料[5]重新繪制得到的。在美國50個州中，58%的州設有收費道路，42%的州設有收費橋梁或隧道，50%的州設有收費機動車渡口。若把這些收費設施計算在一塊，76%的州設有收費交通運輸設施。而其中5個州如加利福尼亞、特拉華、馬里蘭、麻馬薩諸塞、紐約、西弗吉尼亞、華盛頓、阿拉巴馬和伊利諾伊等，均設有收費道路、收費橋隧和收費機動車渡口。美國收費公路設施收費計算方法主要有兩種：一是有關限制車道的收費（定價），它主要同時間有關；二是收費公路設施的收費，主要同車輛軸數、車重和行駛距離有關。由于收費標準或費率同投資多少、交通量大小和償還期限有關，不同設施之間相差比較懸殊，本文無法一一加以說明。對于收費高速公路來說，小客車的收費標準一般為0.02~0.46美元/車•英里，卡車的收費標準一般為0.08~2.62美元/車•英里。對于高速公路收費橋隧來說，小客車的收費標準一般為0.39~5.08美元/車•英里，卡車收費標準一般為0.77~28.05美元/車•英里。卡車的收費標準變化大的主要原因是其軸數和重量變化大，卡車收費標準比小客車的收費標準高，橋隧收費標準比一般路段的收費標準高。

印第安納收費公路及其爭議

印第安納州位于美國本土中西部的大湖區（密歇根湖），2011年人口約652萬，面積94320km2，州府為美國大學籃球重鎮印第安納波利斯（Indi-anapolis），主要經濟為農業、制造業、醫藥等。印第安納東臨俄亥俄（Ohio）、西接伊利諾伊(Illinois)、南靠肯塔基(Kentucky)、北連密歇根(Michigan)。該州共有19630km公共道路，其中州際公路約1944km，國道約5340km，州道約12346km。美國州際公路I-80，全長約4671km，西起加利福尼亞舊金山（SanFrancisco），終止于東海岸新澤西的蒂內克（Tea-neck）。I-80從伊利諾伊進入印第安納西部，綿延約幾百公里后，從東部進入俄亥俄。由圖3可看出，在印第安納境內，I-80完全位于該州最北部，瀕臨密歇根湖，和大都市芝加哥（Chicago）遙遙相望。圖3印第安納州和I-80地理位置印第安納收費公路（IndianaTollRoad）實際上由該州境內的I-80組成，于1956年建成通車，目前全長約251km。它西接芝加哥天橋（ChicagoSkyway），東連俄亥俄收費公路，沿途和州際公路I-65、I-94等相交。自投入使用以來，印第安納收費公路不僅為沿途十幾個地方城市的主要交通干道，也是美國中西部都市區芝加哥、印第安納波利斯、克利夫蘭等的公路貨運交通樞紐。目前，該收費公路年平均日交通量近150000輛，卡車比例高達30%。最初，印第安納收費公路由印第安納收費公路委員會運營管理，1981年交付印第安納交通廳運營管理。2006年6月29日，印第安納州以38億美元價格將該收費路特許權租賃給一家由西班牙和澳大利亞有關公司組成的財團，由其運營、維護和收費印第安納收費公路，整個租期為75年。該財團為此組建了印第安納收費公路特許公司（ITRCC），于2006年6月30日正式投入運營。要了解印第安納收費公路的租賃及其引起的爭論，就有必要先了解米奇丹尼爾斯（MitchDaniels）和由其主導的稱之為“大動作”（MajorMoves）的印第安納州公路建設計劃。米奇為共和黨，為印第安納州第49和50任州長（2005—2012），印第安納普渡（Purdue）大學在聘校長。他畢業于美國普林斯頓（Princeton）大學公共和國際關系系，并在喬治敦（Georgetown）大學獲得法律博士學位。之前，他曾擔任美國總統喬治布什的管理和預算辦公室主任、美國著名醫藥生產禮來公司（EliLilly）副總裁。這些背景和經歷，使米奇在財政預算和控制赤字方面具有豐富的經驗。米奇當選州長主政后，于2005年主導開始了為期10年、投資118億美元的公路改善和擴建“大動作”，其中26億美元來自于印第安納收費公路的租賃，主要用于州際公路I-69的延長擴建。從印第安納收費公路租賃的第一天到現在，來自各方面的批評和辯論不斷。從被起訴、到民間和政客的反對[6]，使得米奇及其印第安納收費公路租賃成為美國頗具爭議的人和事件。反對的意見主要反映在以下三方面：a)印第安納收費公路租賃等于是把該路賣了，尤其是賣給外國公司。b)印第安納收費公路是用聯邦資金修建和維修的。c)印第安納收費公路租賃是短期權宜之計，把債務轉嫁給后代。其他反對意見還包括租賃收入的分配不公等。米奇在反駁時指出，印第安納收費公路租賃是出租而不是出售，它仍然屬于印第安納州，并且該州仍然控制從收費標準到運營路況標準等。另外，該收費公路從修建到養護維修沒有采用任何聯邦資金，是印第安納借錢修建和養護維修的，并通過收費所得收入償還本金和利息。除了得到38億美元租賃收入之外，該交易還使得租賃經營方在租賃期間共投入約44億美元用于該路的改善。從租賃得到的每一分錢都被用于該州長期資本投資項目，使得印第安納從“賣方”變成價值幾十億新資產的“買方”。另外，印第安納收費公路租賃后由此產生的近36000萬商業合同均發放給印第安納本地的公司，增加就業機會。前面提到，從該收費公路于1956年建成通車到租賃之前的2005年，印第安納收費公路完全由政府機構運營和養護維修。在該高速公路租賃之前，其每年收費收入從1957年的930萬美元，逐漸增加到2004年的8500萬美元，幅度達9倍之多，詳見圖4。但是，該收費公路每年運營所需資金（償還本利、養護維修等）估計近1億美元，也就是說在當時條件下，該收費公路每年收費收入無法平衡其運營和養護維修支出。因此，引入私人企業投資，通過政府—私人企業之間的合作，借助私人企業的管理經驗和效率，和政府一道分擔風險，并為私人企業帶來贏利，創造雙贏局面。也許就是本著這一愿望，ITRCC以高于第二高標價近10億美元的標價，競得印第安納收費公路的75年運營和收費權。但是，由于種種因素尤其是經濟不景氣的影響，到2011年該收費公路還沒能為投資方帶來贏利。對于收費公路來說，影響其收入的主要因素是交通量和收費標準。由于經濟長期不景氣，導致交通量尤其是貨運交通量下降。另外，在政府機構運營管理下，要提高收費公路的收費標準需經過長久的立法辯論，而有關的辯論常常被泛政治化。大多數人都認為，所付的聯邦機動車燃油和其他消費稅足以滿足公共道路的運營和養護維修成本要求。而另一方面，人們對路況的要求越來越高。因此，長期以來印第安納收費公路收費標準調整有限。在米奇入主州長辦公室的當年即1985年，他主導把收費標準提高了近70%。如表3所示，是印第安納收費公路租賃前后的收費標準。可以看出，租賃前后小汽車的收費標準變動不大，但4軸及其以上貨車的收費標準提高較大，尤其是7軸貨車。在印第安納，印第安納收費公路是唯一允許3掛列車通行的道路。另外，現行的收費體系鼓勵小汽車使用ETC。根據租賃合同，ITRCC每年可提高收費標準最大為2%。但是，提高收費標準也是一雙刃劍，很有可能減少用戶使用，尤其是在經濟不景氣時。在印第安納收費公路出租后，雙方還得到的一個經驗教訓是在緊急狀態如惡劣氣候時，道路是否應關閉沒有事先達成協議。在緊急情況下不關閉道路，將嚴重影響公眾安全，但關閉道路勢必影響運營管理方的收入，其損失由誰來補償。

對于公路建設、運營及其養護維修來說，資金短缺既是全球所面臨的問題，也是全球無法逃避的挑戰。目前，美國公路建設長期所依賴的聯邦機動車燃油稅收入，已經無法滿足龐大的資金需求。為此，美國各級政府和私人企業都在尋求和探討創新融資方法，以維護基礎設施的正常運營。尤其是印第安納收費公路的出租，為美國公路建設和運營融資邁出了艱難而大膽的一步，其經驗對于美國政府、私人企業和用戶的風險和利益共享、公路收費新嘗試等，都將產生很大的影響。公路收費在美國歷史悠久，但在相當長的一段時間內被大家所遺忘。隨著近十幾年來公路建設、運營和養護維修資金嚴重短缺，公路收費這一古老而又原始的融資方法越來越得到各方面的重新認識。但是，由于政治、經濟和社會等因素的制約，公路收費在美國一直頗具爭議，常常被政治化。為此，筆者撰寫本文為讀者介紹美國公路建設融資尤其是公路收費，意在拋磚引玉。坦率地說，只要收費標準合理而公平，所得的收入用途透明而公正，公路收費仍是當今公路建設和運營最有效的融資方法之一，尤其是對中國這樣的幅員遼闊、各地發展不平衡、公共交通運輸系統龐大的國家。

本文作者：趙隊家李碩工作單位：山西省交通科學研究院

一、收費公路對我國經濟發展的影響

1、支撐著高等級公路快速發展

在我國政府公路建設資金十分短缺的情況下,收費公路在融資建設和改造全國公路網中發揮了重大作用。據資料統計,20多年來,收費公路籌集的公路建設資金超過10000億元,占同期公路建設總投資的60%。

目前,我國已建成的96%的高速公路,70%的一級和46%的二級公路都是依托收費公路得以實施的。正是收費公路對我國公路建設投資的巨大保障作用,我國公路交通只用了不到20年的時間,就走過了發達國家一般需要40年才能完成的發展歷程。

2、改善路網規模及等級結構

收費公路政策充分調動了地方政府在公路建設中的積極性,使二級公路建設和改造速度加快,全國公路網結構因此得到極大改善。2006年底達到345.7萬公里,二級及以上等級公路達到35.33萬公里,占公路總里程的比重增加到10.2%,高等級公路里程增加33.4萬公里。收費公路二十年的發展使得增加的高等級公路占目前高等級公路總里程的95%。我國高速公路2006年底達到4.53萬公里。二級公路由不足2萬公里,發展到26.27萬公里,占公路總里程7.6%。二級及二級以上高等級公路達到35.33萬公里,占公路總里程的比重由2%上升到10.2%。

第一章總則

第一條為了規范收費公路權益轉讓行為，維護轉讓方、受讓方以及使用者的合法權益，促進公路事業發展，根據《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)、《收費公路管理條例》（以下簡稱《收費條例》）制定本辦法。

第二條在中華人民共和國境內轉讓收費公路權益，應當遵守本辦法。

第三條本辦法下列用語的含義是：

（一）收費公路，是指按照《公路法》和《收費條例》規定，經批準依法收取車輛通行費的公路(含橋梁和隧道)。收費公路包括政府還貸公路和經營性公路。

政府還貸公路，是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路。

收費公路主要是指經過國家主管部門或地方交通主管部門批準，向過往的通行車輛收取車輛通行費的公路。根據收費目的不同，一般分為三種：收費經營公路、收費還貸公路和收費控制公路。我國的收費公路主要是指收費經營公路和還貸公路。

一、我國收費公路的現實狀況

公路是國家必備的公共基礎設施，而公路建設也是社會性的公益事業。在我國，收費公路是從國家開始實行“貸款修路，收費還貸”政策正式啟動的。從上個世紀的80年代中期，我國的經濟就快速的發展起來，交通設施的嚴重落后已經成為了經濟發展的絆腳石。隨之就提出了“貸款修路、收費還貸”。1984年，國家正式出臺了“貸款修路、收費還貸”的政策，明確提出了由國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資等一系列籌資政策，積極推動我國公路建設。貸款修路的政策適應了基礎設施籌資的特點，提高了地方修路的積極性，在收費公路的建設上，以極快的速度發展起來，這樣的舉措從根本上緩解了長期以來公路建設投資嚴重不足而造成的公路交通滯后的狀況。實踐證明，貸款修路已經成為了公路建設籌集資金的主要渠道，也證明了“貸款修路、收費還貸”政策的可行性。“貸款修路、收費還貸”政策出臺20年，是我國公路交通事業迅猛發展，規模強大，成就比較突出的時期。對于改善我國的路網結構，緩解公路建設的資金不足起到了關鍵的作用。但在實行“貸款修路，收費還貸”政策的同時，也出現了一些較尖銳的矛盾和問題。

(一)“收費還貸”問題

收費還貸公路指的是縣級以上的地方人民政府的交通主管部門利用貸款或是有償向企業和個人集資建設的公路，但收費還貸公路在還清貸款時就應立即停止收費。而在實際推行“貸款修路，收費還貸”政策過程中存在著還清貸款仍繼續收費和收費不還貸款卻挪作他用的問題。

(二)收費站點過多過濫問題

根據《自治區人民政府辦公廳關于印發自治區收費公路專項清理工作方案的通知》（內政辦發〔〕66號）要求，為確保全市收費公路專項清理工作順利開展,制定本方案。

一、組織機構

為切實做好該項工作，成立收費公路專項清理工作領導小組（下稱領導小組），組成人員如下：

組長：

副組長：

成員：

自1988年國家“貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定”（1988交公路字28號）以來，公路投資打破了原來單一依靠養路費的局面，出現多種籌集資金的方式。“貸款修路、收費還貸”政策的實行，促使公路建設取得了飛速發展，從而為改革開放、經濟建設和人民生活的改善發揮了重要作用。在此背景下，收費公路與收費產應運而生。徐州市普通收費公路建設開始于1989年，第一個收費站是新沂沭河大橋收費站。從1990年徐州建設三環路開始到1994年，徐州在全省率先完成市縣一級公路建設。工程建設資金采取以地方借資、銀行貸款為主，國家適當補助的形式，由于當時正值銀行貸款高利息時期，收費公路建成后，一些收費站由于收費數額有限，還貸能力本來就不強。2000年以后，徐州的高速公路建設進入了快速發展的階段，至2010年底，徐州市的高速公路基本連線成網。高速公路由于路況好，設施齊全，干擾少，快速通行能力強，從普通公路分流了大量的車輛，造成普通公路通行費收入急驟下降，而且總體上呈現每年都在減少或徘徊狀態。以徐州市寧宿徐公路凌城收費站為例，在高速公路開通前，該站每年的通行費征收額在1400萬元左右，收費站的還貸能力還比較樂觀。2004年寧宿徐高速公路開通后，該站每年的通行費征收降到了600萬元左右，下降了接近60%，該站還貸付息的能力和速度都驟然下降。而凌城收費站的情況只是全市乃至全省普通公路收費所面臨的實際情況的一個縮影。在此環境下，如何化解普通公路收費站沉重的債務負擔，是擺在我們面前的一道難題。

一、普通收費公路的債務組成

1.收費公路建設工程貸款，包括公路部門的貸款、交通部門的貸款，省幫貸等等。

2.政府部門向社會各界群眾的借資款。

3.收費站站點建設貸款，這一部分貸款是收費站開征時經省級公路部門核準由收費站用貸款解決，列入收費償還的站點建設資金。

4.收費公路在運營過程中為保持路況而發生的網化工程改善費用支出。收費公路建成后，在批準的收費期限內，經過上級部門批準，需要對收費公路進行網化改善工程，其產生的費用列入收費站的還貸計劃中；

第一條為了規范收費公路權益轉讓行為，維護轉讓方、受讓方以及使用者的合法權益，促進公路事業發展，根據《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）、《收費公路管理條例》（以下簡稱《收費條例》）制定本辦法。

第二條在中華人民共和國境內轉讓收費公路權益，應當遵守本辦法。

第三條本辦法下列用語的含義是：

（一）收費公路，是指按照《公路法》和《收費條例》規定，經批準依法收取車輛通行費的公路（含橋梁和隧道）。收費公路包括政府還貸公路和經營性公路。

政府還貸公路，是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路。

經營性公路，是指國內外經濟組織依法投資建設或者依法受讓政府還貸公路收費權的收費公路。

1收費公路的發展現狀和投資問題

1)收費公路發展現狀。收費公路就是在車輛需要通過某段公路時，行駛人需要繳納一定的費用才能通過此段公路，收費公路收的通行費是在回收建設公路的成本和公路持續維護的資金費用。收費公路作為我國基礎的交通設施，可以給廣大人民群眾的安全出行提供便利，同時，交通基礎設施條件的改善和提高也對我國的經濟發展和社會建設奠定了有利條件［1］。但是，從建設資金方面來說，收費公路基礎建設和后期維護需要的資金費用是巨大的，為了國家交通公路的覆蓋面和公路發展的持久，國家就會對某段公路收取一定的費用。2)收費公路存在的投資問題。我國的公路是國家和人民的準公共產品，是具有公益性質的交通基礎設施，由于我國公路數量巨大，國家有限的財力并不能承擔交通設施的一切建設和維護，就必須實行貸款修路、收費還貸的建設模式來解決我國公路交通供給能力。但是在公路投資方面存在著諸多投資風險問題:①我國收費公路的規模大但結構不合理，最近幾年，隨著我國對高速公路建設的資金投入，就形成了不合理的收費公路等級結構，就很難達到收費公路應有的高效率;②收費公路的債務和投資風險大［2］，根據調查可知，我國各省的收費公路負債率都很高，償還貸債的能力也不均勻，就逐漸形成了借新還舊、以貸還貸的惡性循環，我國收費公路面臨的負債與還款的壓力都無形中加大了債務和投資風險，這不利于我國收費公路的持續健康發展。

2收費公路投資風險因素的研究

收費公路的投資具有投資大，回收周期長的特點，收費公路的整個建設周期分為很多建設階段，如，公路選段研究規劃階段、投資融資模式的選擇、公路建設動工和投入運營管理等，每一個階段都會面臨著不同的風險類型。其風險主要有:①在前期規劃中存在著風險，可能在現有資金、材質需求、各省公路局償還債務的能力以及公路后期的養護費用方面存在著很多不確定的影響因子和彈性問題，對前期財務資金的估算出現偏差，從而帶來不確定的風險。②基礎設施建設的融資投資模式的選擇風險不容忽視，公路建設需要龐大的資金鏈來維持，在選擇融資投資的時候，由于不同的融資和投資模式就會產生層次差異的利率和匯率問題，連帶著也增加了信用風險。通常為了保證收費公路的順利建設，投資公司就要不斷地開發新的公路投資項目，對公路新項目的評估都會帶來一定的風險。③建設成本增加的風險，我國收費公路基本上都是處在地形復雜、河流山川較多的地方，在建筑過程中就需要打通隧道、跨過河流才能完成公路的建設，無疑就會增加建設工程的規模、延長建設的周期，同時，還可能存在技術方面的問題，這些都可能導致正在建設的公路不得已被迫終止，這就會增加建設成本的風險。④竣工后投入運營也會存在著風險問題，例如，在收費公路運營過程中遭遇到臺風、地震、泥石流等自然災害時，就會不同程度地損害公路，影響公路的正常運營，減少了交通流量，就會減少了資金回收，當然，對大規模損害公路進行的養護費用，這些都會造成收費公路的運營風險［3］。為了保護投資企業的經濟利益和正常的企業運行，降低運行過程中企業經濟投資的偏差，公司往往會針對自身的特點來對收費公路投資風險的因素進行詳細研究，并對其風險進行規避和控制。⑤收費公路的收支存在著偏差。收費公路的建設是一項大工程，在公路建設之前沒有進行相應的預算，收費公路建設的成本也是相當大的，如果不經過提前預算，收費價格的高低就可能導致投資難以回收。我國公路行業存在著多重利益關系，導致收費資金的去向更加不明確，存在著客觀的風險問題。

3控制和規避收費公路投資風險的對策

1)合理規劃建設路線，建立完整的監控管理體系。無論是收費公路還是免費公路的建設，都牽動著國家的公路的發展和運營，因此，在開始規劃公路建設時就應該合理地規劃公路網，爭取從源頭上就有效地控制投資風險。當然，為了更好地對收費公路投資風險進行管理和監督，制定一套全面可行的監督管理體制是非常重要的［4］。應該注意的是，在建立收費公路的投資風險監督管理體制時，要建立起覆蓋整個流程的監管體系，在實際的工作中，任何一個建設流程環節的工作出現失誤都會對公路投資風險造成一定程度的影響和損害，因此，公路管理部門建立的監督管理體系要覆蓋所有的流程。構建了合理的收費公路網和投資監督管理體系才能保障收費公路收費水平的穩定，避免了不必要的風險問題。2)加強公路融資投資管理者之間的溝通。在收費公路部門制定投資風險監督管理體制時，要對投資公司職員的職責進行明確的區分，對公司每個部門乃至每個員工的具體工作職責進行非常嚴格的劃分，這樣使他們之間明確自己的職責所在，這樣就可以有效地促進不同職位員工對自身工作的關注度，從而保證員工的具體工作的質量。同時要對公司不同部門之間的工作協作上進行一定的加強，各個部門之間互相協作，有條件的話可以組織不同部門之間進行一定的技術交流研討會，公司應該鼓勵員工發表自己的想法和見解，并且對一些較好的想法或者建議進行采納，這樣可以保證投資公司的發展與風險管理平行推進，從而可以實現對風險的過程控制。3)根據投資風險類型來構建適合自身發展的風險管理體系。不同類型的公路部門有著不同的自身發展特點，包括經營目標的差異、具體企業的資本實力的差異、適應財務風險以及應對風險的能力，這些不同的具體情況對于投資企業構建自身的財務風險管理體系具有非常重要的參考意義。因此，投資公司在對自身的財務風險管理體系進行構建時，要充分考慮到這些因素，并對此進行深入的分析和思考，從而制定出適合企業自身發展的投資風險管理和監督體系。4)選擇多種融資渠道，分散債務風險。我國收費公路建設資金的來源主要是通過融資借貸，這就是債務性建設資金。當收費公路收支不平衡時，就會形成負債的惡性循環，背負的債務風險就越大［5］。那么可以采取優化資金結構、通過多層次的渠道進行融資，這樣可以有效分散債務風險。例如，收費公路建設資金可以通過把銀行借貸、股票融資、經營權轉讓融資聯合起來進行融資。因為每一種融資模式都有自己的優缺點，那么把這些融資方式結合起來可以揚長避短，充分利用各種融資方式的優點，建立合適的融資組合模式，能有效分散債務風險。

［摘　要］本文通過對折舊的概念和作用、收費公路資產的特點、政府還貸公路企業的建設經營狀況、經濟負擔、運轉模式，現行國家公路收費政策、財務會計政策分析，提出了收費公路資產應當計提負折舊的觀點；并對計提負折舊在促進企業賬實相符、改善企業財務狀況和經營成果、有利于企業對外融資、確保國有資產保值增值，有利于抑制經營性公路暴利行為，增加國家稅收，實現兩類企業公平競爭等方面現實意義進行了闡述。

［主題詞］ 收費公路資產;　負折舊　;依據　;意義

一、負折舊概念的引出

從2006年起，筆者開始對政府還貸高速公路資本金未到位、項目超概算、公路資產折舊、貸款利息、公路大中修、收費站改擴建、服務區改擴建等影響公路建設融資、工程決算、企業運營周轉、企業財務狀況和經營成果、企業生存與發展的一系列重大疑難問題持續給予積極關注和深入研究。

1.政府還貸公路不宜計提折舊

根據《收費公路管理條例》、政府還貸公路財政預算管理、收支兩條線管理辦法、公路的公益性、基礎性、先導性特征，政府還貸公路收入與支出的特點、公路養護支出特點等等，筆者最初一直主張政府還貸公路不宜計提折舊。理由一，政府還貸公路不以盈利為目的，免征營業稅、所得稅，無須抵扣所得稅。由二，公路的耗損是通過日常養護和大中修工程實現價值補充和性能提升，非一般固定資產使用到一定壽命期限就需要報廢重新購買。公路的使用壽命非常長，即使發生地震、洪災等重大自然災害，一條公路也只是局部受損，不可能發生全線數十公里、數百公里全部被毀、無法使用，必須報廢重建的情況；計提折舊與日常養護大中修目的完全相同，但同時采用兩種方法會出現重復計算成本支出現象，虛增企業虧損。理由三，會扭曲企業的經營成果和財務狀況，這對以“貸款修路、收費還貸”為基本職責的政府還貸公路經營企業籌融資非常不利。理由四，貸款是政府還貸公路建設資金的主要來源。沒有貸款，新的公路建設項目很難開工上馬，不僅影響地方經濟發展計劃執行，而且影響國家國民經濟和社會發展計劃落實，影響國家和地方政府拉動內需、應對國內國際金融危機、保穩定、促增長目標的實現。理由五，貸款是政府還貸公路企業經營周轉資金必不可少的來源。在公路通車運營之日，便是開始還本付息之時。因前期收入少，常常收不抵息。公路貸款還本支出、付息支出，公路日常養護、收費、路政、治超、服務區、管理費、開辦費、稅費支出，后續資本性支出，如公路大中修、水毀搶修、收費系統升級改造、收費站改擴建、服務區改擴建、治超站點建設等等，多達十幾項的必須支出，僅僅一項通行費收入加上少量的路政收入、服務區收入根本無法滿足，維持公路正常運營，需要用貸款彌補的事項多、頻次高、額度大。政府還貸公路建設期實際使用貸款量占到概算批復總投資的80%以上，占到實際總投資的90%以上。建設項目先天供血不足，后天造血能力低下，企業的利息負擔非常沉重。多數企業通行費收入僅能維持與利息支出持平，企業的五大運營支出、管理支出、稅費支出、后續資本性支出必須借助外部輸血，即靠銀行貸款才能滿足需要，企業虧損已經無法改變。若再計提折舊，虧損會更大，銀行貸款評級系統很難通過。沒有貸款，企業就無法生存。筆者的這一觀點被陜西省交通運輸主管部門采納，上報省政府后，經陜西省人民政府專題會議研究（見省政府2014年6月9日印發的第51次會議紀要，省長婁勤儉主持會議，常務副省長江澤林、副省長莊長興、省政府秘書長陳國強出席會議），出臺了《關于我省交通運輸工作有關問題的會議紀要》。其中紀要第三部分“提高公路建設融資能力”中寫到：“省高速集團、省交建集團管理的高速公路固定資產不計提折舊，為我省高速公路建設創建良好的融資條件。”