一、西方公司治理模式

公司治理本質在于處理產權、決策權和收益權的權衡問題。任何經濟實體都是內部利益博弈的結果。采用何種公司治理模式，取決于：股東、董事、職工等關系人各自利益的博弈。公司治理可分為兩大理論，即傳統狹義的“股東治理模式”，即經營者要以股東利益最大化為治理目標；以及廣義的“利益相關者治理模式”，強調公司的價值體現在包括職員、債權人、社會影響等其他相關者的利益上。利益主體結構決定著著公司的治理結構，決定著各關系人在公司中扮演的角色，從而影響其積極性，最后影響整個公司的價值。資本主義國家的公司治理有以下四種模式：

1.股東利益最大化模式：英美國家的傳統公司治理模式，公司的唯一目標是最大限度地增大投資回報率；

2.利益平衡模式：以荷蘭和德國為代表，公司治理不僅考慮股東權益，還綜合考慮各相關者的利益；

3.公司利益模式：以法國為代表，在任何情況下，董事都應該為企業利益行事。

4.職工利益模式：以日本為代表，終身雇傭制、年幼序列制和企業工會是三大法寶，都體現了職工利益至上原則。

論文關鍵詞：公司治理模式；產生原因；不同模式；發展趨勢

論文摘要：傳統上，不同公司治理模式之間的比較著重于為企業提供資金機構的差異。依此，把公司治理模式分為以市場為中心的英美模式、以銀行為中心的日德模式和以家族經營為中心的家族監控模式。公司治理模式會在保持特殊性的前提下實現某些方面的趨同，公司治理的核心在所有模式中是一樣的，即有權治理公司的人之間的監督和制衡。

公司利益的實現通常表現為資產增值，規模擴大，信譽度的提升等。公司利益實現將帶來股東及與公司利益相關的主體利益的實現。本文所討論的公司治理是實現公司利益的手段和途徑，是“所有者、董事會和高級管理人員三者組成的具有制衡關系的組織結構”(吳敬璉，1994)，因此，公司治理的核心表現為有權治理公司的人與人之間的監督與制衡，以保證公司利益的實現。

一、公司治理產生的原因

公司治理并不是隨著公司的產生而出現的，它有獨立的發展歷史過程。

(一)公司規模擴大，公司治理開始萌芽

一、西方公司治理結構的兩種典型模式

市場主導型的英美模式與組織控制型的日德模式是西方公司治理結構的兩種典型模式，二者形成與發展于不同的制度環境，并因此呈現鮮明的導向差異。前者基于公司股權的高度分散與股票的流通便暢，強調通過股東“用腳投票”機制和活躍的公司控制權市場而實現對公司行為的約束與對人的選擇及監控；后者則回于股票市場的有限融資與股票灼流通困難，呈現以銀行為主的金融機構和基于相互持股的法人組織對公司及其人實施長期的內在控制。

1．市場主導型的英美模式

市場主導型的公司治理結構模式信奉股東財富最大化的經營導向，其在英、美、加拿大與澳大利亞等盎格魯薩克遜（Anglo－Saxon）諸國盛行，英美模式是其中的典型。追根溯源，英美公司治理結構模式根植于18世紀末，其時，兩國證券市場業已非常發達，大量企業以股份公司的形式存在，其股權高度分散并容易流通。公司股東依托龐大且發達的自由資本市場，根據公司股票的漲落，在通過股票買賣的方式抑或“用腳投票”的機制而實現其對公司影響的同時，促進公司控制權市場的活躍，并以此對人形成間接約束。外部發達的資本市場及其作用機制無疑是英美公司治理結構模式得以根植并在發展中得到強化的根源力量。盡管美國公司的機構持股力量在最近的20余年增長明顯，但銀行、保險公司及互助基金等機構持股勢力的膨脹卻受到了系列相關法律與法規的抑制，其在公司治理結構中的地位與作用亦因此依舊弱小。

2．組織控制型的日德模式

組織控制型的公司治理結構模式在德國、瑞士、奧地利與荷蘭等諸多歐陸國家和東亞日本得到了極好的發展，組織內在控制是日德模式的典型特征：其一，銀行等金融機構通過持有公司巨額股份或給公司貸以巨款而對公司及人進行實際控制；抑或，其二，公司及人決策受到基于公司之間環形持股的法人組織的支配。在日本，銀行基于特殊的主銀行制度，依其對公司的長期貸款與直接持股而實現對公司重大決策的參與，公司之間的相互交叉持股則抑制公司的獨立決策，而公司之間與主銀行之間相互交叉持股則又擋住了資本市場對其各自的壓力；在德國，銀行等金融機構同樣主導公司融資及公司控制，大銀行常依其在公司的巨額持股與對小股東投票權行使的而主宰公司的重要決策機構監事會，并以此對人施壓與激勵，同時，大銀行尚以其對公司巨額投資的長期化限制公司股票交易的數量。顯然，日本的主銀行制度、公司之間和銀行之間的相互交叉持股及德國的監事會，作為不同的制度安排，實質上都已經成為某種形式與程度上的組織控制。另外，日德模式對公司長期利益與集體主義的信奉，亦使其組織控制機制得到了強化。盡管世界金融市場的介入與主銀行制度自身的局限性對公司主銀行造成了巨大的沖擊，但制度變遷的“路徑依賴”（path－dopend）性一時尚難以使主銀行制度的核心作用很快消退。

一、中國社會轉型與社區建設的理論和實踐

近代以來幾乎所有的重大社會事件都和中國社會轉型有重大關聯，從一定意義上說，社會事件是中國社會轉型的必然反應。對任何社會現象的研究，不從中國社會轉型這個角度分析，都無法找到滿意的解答。至于如何理解社會轉型，不同時期不同學者有不同的理解。近年來將社會轉型定義為社會整體形態從傳統社會向現代社會轉變的過程，即"社會"現代化的過程，是眾多學者比較一致的看法。在這里社會整體形態包括社會結構、社會運行機制以及價值觀念等方面的轉換。

傳統社會和現代社會的差異，也有不同的學者從不同的角度給予了不同的解釋。如有人指出：傳統社會是農業社會，現代社會是工業-信息社會；傳統社會是封閉型社會，現代社會是開放型社會；傳統社會是匱乏型社會，現代社會是發達型社會等等。近年來一些學者從社會主體開始研究，認為傳統社會中的人處于臣民狀態，現代社會的人處于公民狀態。因此他們稱傳統社會為臣民社會，現代社會為公民社會。在臣民社會狀態下，政治是整個社會的核心，經濟和社會只是政治附屬；在公民社會狀態下，公民的經濟和社會自由得到保證，政府權力來自于公民的同意，經濟發展來自于公民通過市場進行推動，社會不再是政府的附屬而是公民自我管理自我組織的載體，整個社會處良性互動狀態。以此為基本結論，中國社會轉型的實質就是從臣民社會向公民社會轉變。

值得注意的是，中國社會轉型在1978年開始改革開放以來，其速度不斷加快，中國社會形態已深刻地改變了。1978年以前，經濟領域和社會領域則處于政治領域的嚴格控制之下，幾乎沒什么自主性。政治領域壟斷了整個社會的權力，整個社會高度政治化。這在期間達到了登峰造極的程度。在社會領域也不例外，政治控制直指家庭生活和個人的內心世界。"中國有7億人，只允許有一個思想"是當時的最真切的寫照。

1978年之后，這種狀態開始解構，社會的各個領域開始逐步明晰化。在政治領域，公民當家作主得到一定的體現，公民對政府的決策開始發揮作用，"權力來自于人民"逐步落到了實處。政府無限膨脹的權力開始受到限制，政府開始對公民的各項權利包括個人隱私進行保護，政府逐步在把屬于社會的事務交給社會，公民自治在農村和城市都得到了進一步發展，非政府非營利機構開始出現。政府對市場和資源配置干預在逐漸弱化，政府的主要職能是為社會提供公共物品。在經濟領域內市場主體以營利為目標，其主要職能是為社會提供私人物品。在社會領域內個人、家庭、非政府非營利組織是主體，其社會功能是提供非壟斷公共物品[1]（P31、P35）。

中國社會轉型還沒有完全完成，但其趨勢是在加快。最近中國社科院社會學家陸學藝也指出，在21世紀頭20年內中國將完成社會轉型。因此，在今天討論中國，社會轉型的背景更具有現實性。二、社區居民自治：中國社會轉型的產物

摘要：中國現代城市治理模式正在進行新的構建。其中日益發展的社區公民自治--包括村民自治和城市居民自治則是現代治理模式的奠基石。當然這塊奠基石仍處于打造之中，而轉換政府職能、完善公民自治制度則是打造這塊基石的鐵錘和鏨子。

關鍵詞：社會轉型；治理模式；政府職能；居民自治

自《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》（中辦發［2000］23號）下發后，社區建設在中國方興未艾，社區建設的理論研究也開始引起許多專家學者的關注。在這樣的背景下，如果能從中國社會轉型、中國治理模式轉換的角度來討論社區建設，或許能開辟更多的研究和實踐空間。

一、中國社會轉型與社區建設的理論和實踐

近代以來幾乎所有的重大社會事件都和中國社會轉型有重大關聯，從一定意義上說，社會事件是中國社會轉型的必然反應。對任何社會現象的研究，不從中國社會轉型這個角度分析，都無法找到滿意的解答。至于如何理解社會轉型，不同時期不同學者有不同的理解。近年來將社會轉型定義為社會整體形態從傳統社會向現代社會轉變的過程，即"社會"現代化的過程，是眾多學者比較一致的看法。在這里社會整體形態包括社會結構、社會運行機制以及價值觀念等方面的轉換。

傳統社會和現代社會的差異，也有不同的學者從不同的角度給予了不同的解釋。如有人指出：傳統社會是農業社會，現代社會是工業-信息社會；傳統社會是封閉型社會，現代社會是開放型社會；傳統社會是匱乏型社會，現代社會是發達型社會等等。近年來一些學者從社會主體開始研究，認為傳統社會中的人處于臣民狀態，現代社會的人處于公民狀態。因此他們稱傳統社會為臣民社會，現代社會為公民社會。在臣民社會狀態下，政治是整個社會的核心，經濟和社會只是政治附屬；在公民社會狀態下，公民的經濟和社會自由得到保證，政府權力來自于公民的同意，經濟發展來自于公民通過市場進行推動，社會不再是政府的附屬而是公民自我管理自我組織的載體，整個社會處良性互動狀態。以此為基本結論，中國社會轉型的實質就是從臣民社會向公民社會轉變。

【摘要】創新是推動社會和經濟發展的核心動力，但創新型中小企業在我國市場環境中，往往受到各種內外部環境的制約。本文針對創新型中小企業公司治理模式的特殊性展開深入的分析和研究，為理順創新型中小企業治理機制提供基本的理論依據。

創新型中小企業，一般是指具有較健全的創新機制，以技術創新為核心，形成以技術、品牌、制度、管理、文化等全面而持續的創新能力，并借此獲取超額利潤的中小規模企業。同時由于自身特點，決定創新型中小企業獨有的公司治理模式。因此，筆者認為：創新型中小企業的公司治理是帶有層次性的“共同治理”模式，在此基礎上的經營業績評價需要各有側重地考慮利益相關者的需求。

一、創新型中小企業經營環境的特殊性

創新型中小企業特有的治理模式是以其所處的經營環境為根本的。研究創新型中小企業治理模式，首先應以此作為切入點。目前我國的創新型中小企業與絕大多數的中小企業有所相似，但仍然在下列特點上具有其特殊性：

（一）資本集中程度高

中小企業資本的集中程度遠高于其它企業，而創新型中小企業更甚。中小企業處于企業生命周期的誕生期或成長期，多是獨資或合伙經營企業，即使建立股份制，其資本結構也以一兩個股東高比例絕對控股為主體，而且也不無例外地陷入“中小企業融資困局”中。雖然在部分創新型中小企業的創新激勵機制中，部分經營管理者和技術團隊可持有企業股份，但通常是比例極低的股票期權，無法改變創新型中小企業資本高度集中的局面。

論文摘要：公司治理已經成為世界各國普遍關注的問題，由于我國從高度集中的計劃經濟發展而來，改革開放搞市場經濟的時間也不長，所以我國公司內部的問題尤其多，考察當今世界發達國家像美國、日本、德國等國家的公司治理模式，進行深入的比較，我們發現德國的公司治理模式更加合理而操作也更加有效，因此我們應吸取德國公司治理的先進經驗，以完善我國的公司治理結構。

論文關鍵詞：公司法股東大會公司治理

一、我國公司治理之現狀

我國公司制企業大多從原來國有企業的機制上發展而來，原來國有企業的治理模式為：廠長(經理)是整個企業的總負責人，在企業的經營管理中處于核心地位；廠長擁有除國家保留的對國有企業的某些決定權外，企業的經營決策權、業務執行權、生產指揮權和對外代表權均集中于廠長(經理)一身。這種模式同市場經濟對公司制度的要求差距甚遠，但它已經深深根植于人們的觀念中，潛移默化地影響人們的行為和思維方式。

實行市場經濟后，我國頒布了公司法并于2005年修訂了公司法，其所確定的有限公司的治理模式為：其一，股東大會。其由公司全體股東組成，是公司的權力機構，法律規定了它的11項職權，這些權力都是涉及到公司在經營管理過程中一系列事項的決策權，體現出股東大會處于公司的權力中心地位。其二，董事會。在股東大會之下的董事會是公司各項重大決策的執行機構，具有公司事務的執行權，其對股東大會負責。其三，經理。有限公司的經理由董事會決定聘任或鰓聘，它依照公司法或者董事會授予的職權行使具體的經營管理職能。其四，監事會。監事會是公司內的專門監督機關，負責對董事和經理等高管的經營管理行為進行監督。

從現行公司法及公司治理模式進行分析，我們發現仍存不少的弊病。其一，雖然現行公司法依然賦予股東大會的權力中心地位，但實際其地位不斷弱化，在經營管理過程中也很難對董事會、經理等進行有效的監督制約。其二，董事會的權力日益膨脹，使得對其無法進行有效的監督制約。公司法規定董事會成員中可以有公司職工代表而不是應該有職工代表，這為公司少數高層控制董事會提供了方便。公司法規定，公司董事會可以決定由董事會成員兼經理，①這為董事壟斷權力大開綠燈。其三，關于監事會，監事應該列席董事會會議，但是我國現行公司法規定，監事可以列席董事會之議，②不是應當列席董事會會議，怎么能促使監事積極行使監督權?分析公司法賦予公司監事的職權可以看出，財務檢查權，對董事、高管的監督權及要求董事、高管對損害公司利益行為進行糾正權都未落到實處，缺乏具體操作性。

摘要：追求善治是各國政府始終追求的目標。做到善治表現在以下幾方面：政府治理主體的選拔應當依照嚴格的法律程序；政府治理中政策的出臺應以符合全體人民利益為出發點；政府治理行為應當遵循法定、科學、民主的程序和方法；充分發揮政府監督機制的作用。本文對民主化的政府治理模式進行了探討。

關鍵詞：民主化政府治理善治

前言

追求善治是各國政府的共同目標，各國政府都在不斷尋求高效的政府治理模式。我國政府也不例外，改革開放30年來中國治理變革的主要方向是從一元治理到多元治理，從集權到分權，從人治到法治，從管制政府到服務政府，從黨內民主到社會民主。論文百事通治理改革的重點內容是生態平衡、社會公正、公共服務、社會和諧、官員廉潔、政府創新、黨內民主和基層民主。［1］時至今日，這些變革已取得了一定成效。然而由于受到兩千多年傳統官僚機制的影響，實現“善治”的目標似乎還很漫長，在實踐中還存在許多不盡人意的地方。在此，筆者就此問題和大家進行探討。

1.政府治理的目標

目標是每個組織、團體和個人行為的方向，沒有目標的行為是盲目的行為，是注定走向失敗的。因此，任何組織的成功都離不開正確的目標。善治是政府治理始終追求的目標。何為善治？有學者稱善治是公共利益最大化的管理過程。在此，我們不妨與企業利益最大化做一比較。企業要想取得利益最大化，就必須以最小的成本換取最高的報酬。而這一切都來自于產品的銷售，只有生產出的產品得到消費者的青睞，企業才能立于不敗之地。那么，產品如何才能受到消費者的青睞呢？其核心在于產品的服務必須以顧客為中心，顧客的需要就是產品發展的目標。同樣，政府要想達到真正的善治，也必須以其服務的客戶為出發點，一切以公眾利益至上，公眾利益的最大化就是政府目標的最優化。因此，政府部門也應樹立以客戶為中心的服務理念，一切以服務的大眾為中心，真正做到民主化的政府管理。

[內容提要]非政府組織的興起，改變了傳統政府的治理邊界，也改變了傳統的公益與私益物品提供的組織模式。面對非政府組織這一新的組織力量，政府應當積極變革自身，讓非政府組織參與到公共事物中，發揮非政府組織在提供公益中的優勢，從而構建政府新的治理模式。[關鍵詞]非政府組織治理模式變革一、社會結構轉變與非政府組織的興起社會結構，主要是指一個社會中社會地位及其相互關系的制度化和模式化了的體系。1978年底開始的改革開放，標志著中國社會進入了從傳統社會向現代社會轉型的加速期。在此以前，中國的國家與社會結構是“整體性社會”。整個社會都以單位化為組織基礎，以一元化社會形態為特征。80年代以后，以家庭聯產承包責任制為開端，國家逐步放松對社會某些領域的控制，并開始向市場經濟轉變。國家對經濟和社會有意識地放松管制，成為推動社會結構轉變地第一推動力，社會漸漸獲得自主地活動空間，新生的經濟力量如個體戶、鄉鎮企業、私營企業漸次出現。整個社會一元化的格局被打破，多元化的社會特征日益明顯。同時，社會的各種變化、新生事物的出現，又成為推動社會結構轉變的第二推動力。社會在自主的活動空間里進行組織重構和利益界定，并在某些領域要求政府繼續轉變職能，而社會的日益多元和復雜使政府在計劃經濟時代所依賴的許多制度失效。這時，政府也需要尋找一種能控制和管理社會的新的機制。于是在一定程度上允許社會自主組織、自主管理成為政府主動的選擇。非政府組織便在這時獲得了活動空間。非政府組織，英文為Non-GovernmentalOrganizations，是指各種形式的開展公益性、互益性活動的非營利民間組織。在我國，主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織；民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事公益性社會服務活動的非營利民間組織。①改革開放以來，社會結構的轉變及政治、經濟、文化觀念的巨大變化，使非政府組織快速發展。據統計，到1998年底，全國性社會團體達到1800多個，地方性社會團體總數達到16.56萬個。據估計，全國各種形式的民辦非企業單位可能達到70多萬個。②非政府組織的發展，在一定程度上又推動了社會結構的轉變，加速了社會組織的重新建構。也因此，社會以組織化的形態獲得了更大的發展空間，非政府組織在社會、經濟、文化、福利等領域日益顯示其生命力。社會的權力結構，由單一的國家主體逐步向國家、市場、社會的三主體轉變。這種轉變，對整個社會權力資源的重新整合，對政府在其中所扮演的角色都提出了強有力的挑戰。二、基本理論的挑戰1、政府和市場的二元劃分一般認為，市場的分散決策機制，在產權界定清晰、維護產權的成本低廉條件下，市場能有效對資源進行配置，并推動經濟和社會的發展。但是，在很多情況下，比如公共物品的供給方面，市場由于投入的成本相對于收入而言并不合算，所以市場在面臨這些問題時常常失敗。這時，就需要由政府來解決，因此，政府能起到對市場的協調、補充和市場所需的基礎設施和環境的供給作用。自亞當·斯密以來，隨著“看不見的手”——市場的優勢被人們認識以后，市場便成為經濟增長的重要力量，它與霍布斯以來關于政府的認識一道，使“政府與市場”的框架成為學者的基本分析思路。此后，政府和市場一直被看作社會的最重要的兩大組織發揮作用。③但是，隨著非政府組織的興起，“政府與市場”的分析思路變遇到了理論盲點，它無法將非政府組織整合到自己的分析框架之下。因為，非政府組織既不是政府，也不是市場；既不能以理性經濟人為分析假設，也不能以政治人為分析前提。但非政府組織又迅速發展著，并越來越發揮其重要作用。而且，非政府組織的出現，對傳統的政府與市場二者各自的作用范圍、作用方式的界定構成了挑戰。在傳統的二元分析下被認為是應由政府或應由市場發揮作用的領域，在現實可能交給非政府組織更有效。所有以上這些，要求政府、市場、社會（非政府組織）的三元分析來彌補過去二元理論分析的缺陷。正如沙爾普所言：“顯然，在純粹的市場、等級制的國家機構以及避免任何一方統治的理論能夠發揮作用的范圍以外，還有一些更為有效的協調機制，是以前的科學未能從經驗數據和理論思維兩個方面加以把握的。”④沙爾普所認為的“更為有效的協調機制”，便是以非政府組織為代表的社會力量。二、公益與私益的認識近20年來，有大量的文獻關注公益物品和私益物品問題。區分公益與私益的最主要標志是消費排他性。當物品或者服務能排除潛在用戶消費時，這項物品或服務就存在排他性；而如果只要有人供給某一物品，潛在用戶也可以從該物品中受益，便意味著不具有排他性。一般認為，私益物品具有排他性，公益物品不具有排他性。傳統理論認為，公益物品由于非排他性，市場沒有提供這種物品的激勵，所以，公益物品一般只能由政府提供。而私益物品的提供可以通過收益的激勵和市場的交易實現。但是，越來越多的實踐告訴我們，完全由政府提供公益物品，既不能達到效益最大、效率最高，也不能保證所有社會成員都平等地享有。政府的官僚體制、官員自利傾向等，都可能使公益物品的供給無效。而要使市場能有效提供私益物品，又需要政府提供如產權維護、基礎設施、公平競爭規則等。因此，公益與私益各自完全由政府和市場提供，在理論和實踐上都難以達到理想效果。況且，隨著社會利益的日趨分化，整個社會的組織結構、利益需求日益復雜。如何設計一套既能有效提供公益物品，又能有效配置私益物品的組織體系和制度框架，是現實對理論界提出的要求。其實，在物品屬性的光譜分析中，純粹的公益物品和純粹的私益物品處于光譜的兩端，而在中間，還存在大量介于兩者之間的物品。美國學者奧斯特羅姆根據物品排他性和消費共同性兩個特征，將物品分為四種類型：①私益物品。特點是具有排他性和分別使用，如面包、鞋、汽車等物品；②收費物品。特點是具有排他性和共同使用，如劇院、夜總會等；③公共池塘資源。特點是非排他性和分別使用，如地下水、海魚、地下石油等；④公益物品，特點是非排他性和共同使用，如國防、天氣預報等。⑤上述的后三種物品，按目前學界的一般劃分，又可以分為準公共物品和純公共物品：收費物品和公共池塘資源屬于準公共物品，而奧斯特羅姆所界定的公益物品，所指的是純公共物品。奧斯特羅姆通過對物品屬性更為細致的劃分，深化了過去對物品的粗糙認識，也使得改變物品供給的組織結構在理論上成為可能。比如傳統中認為應由政府來提供的公益物品，可以在一定程度上實現由市場供給。近年來西方國家在“重塑政府”中所推行的市場化改革便是例證。而某些過去認為由于集體行動的困境而必須求助政府強制實施或須界定產權來保證資源持續有效利用的領域如公共牧場等，也可以由社會自組織解決。⑥另外，就公益物品來說，其生產和提供在很多情況下是兩個可以相互分離的程序。政府可以提供公益物品，而政府所提供的這種公益物品的生產，則可以交給市場或非政府組織解決。因此，在物品供給的組織體系中，政府生產和提供純粹公益物品、某些關鍵性的收費物品和一些社會自組織尚無法解決的公共池塘資源的分配；非政府組織生產或提供某些公益物品、公共池塘資源；市場生產某些公益物品（賣給政府）、提供私益物品和一些收費物品。就某一物品而言，可能是市場生產，政府提供；就某一地域而言，則是既有當地政府，也有非政府組織，還有非當地政府（上級政府或同級其他政府）提供公益物品。可以說，物品供給的組織體系變得復雜而多元。近年來的盛行的新公共管理和治理理論，便是對物品供給的多元組織網絡的理論闡述。它尋求的是各種組織在一定的制度框架下的相互合作，達到資源的有效供給。三、變革政府治理模式“治理”一詞在新近治理理論的語境中，首先出現于1989年世界銀行所使用的“治理危機”（crisisingovernance）一詞中，“此后‘治理’便廣泛地用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。”⑦對于治理，學者有多種定義，這些定義或從政府管理出發，或從社會發展出發，或特指某一領域的管理活動如公司治理來概括。但是，至今沒有能被各方普遍認可的權威界定。盡管如此，目前學者對治理的定義基本上未超出治理的核心理念，就是尋求多主體協作參與，對事務能作出有效應對的一系列管理活動。如治理理論的主要創始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）認為，治理是“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。”⑧本文對政府治理模式的探討，借鑒治理理論中的多主體參與的治理理念，主要強調政府如何通過積極作為，讓各種力量尤其是新興的非政府組織力量參與到政府治理和社會公益的提供中。本文認為，適應非政府組織興起的現實和治理理論的價值取向，在權力重新界定、鼓勵社會組織化參與和協作提供公益物品方面，政府能發揮最主要作用，推動政府治理模式的變革。1、權力的轉移與政府作用1978年以來的變化，改變了中國社會的基本結構，也使中國社會的權力格局發生變化。在此以前，中國是典型的“單極權力格局”，經濟領域和社會領域幾乎絲毫沒有自主性，這兩個領域都受政治領域的強有力的控制，整個社會高度政治化。⑨但是，78年以來的經濟社會改革，使原來“單一權力格局”打破，各項改革使得經濟和社會領域的自主性不斷擴大。不過政府依然通過各種制度性措施努力控制經濟和社會領域，所以，經濟和社會領域的自主性是不完全的。盡管如此，政府單一主體控制整個社會的時代已經結束。如果將權力作為一種整體資源來看，目前這種資源正不斷向經濟和社會領域擴散，也即，政府、市場和社會都因此成為權力的擁有者。政府應努力促成權力由政府單一權力主體向政府、市場、社會三權力主體的良性轉變。這是一個多層面相互交錯的復雜過程，至少可以將這個過程分為三個層面：制度層面、意識層面和操作層面。制度層面是指國家的法律制度對權力歸屬的界定；意識層面指權力的主客體對權力的歸屬和運行的認同與否；操作層面則指權力的實際運行狀態。完整的權力轉移，應當是在制度層面，意識層面和操作層面一致的狀態，否則，權力便被認為還正處于轉移的過程中，或者權力轉移沒有完全。一般認為，以上三個層面不一致時是某項權力不穩定的狀態，對此，政府應當積極介入，發揮作用，努力促成以上三層面的一致。在權力的轉移過程中，政府的基本作用是，迅速順應目前社會結構變遷，重新界定自己的職能范圍，確保市場和社會領域的自主性。既在意識層面認識到權力主體的多元選擇；在制度層面積極框定有利于社會自主發展的法律環境；在操作層面積極為社會自主發展創造條件。使政府在權力轉移中占據主動之利。2、社會組織化參與參與是政治民主的重要內容，民主政治的發展離不開一套民主參與機制的確立。改革開放以后，隨著經濟的市場化、社會的組織化和溝通的網絡化，各種利益表達的需求也日益多元。過去與計劃時代相適應的政府體制和政治參與機制難以對這種需求作出制度性的應對，也即，政府意志和社會意志之間的相互溝通存在制度性的障礙。比如，作為非政府組織一部分的行業協會，其維護的是本行業的利益，當政府的決策與某一行業密切相關時，政府如何了解這一行業的狀況？如何讓這一行業的利益需求得以表達？如何保護這一行業？對于這些問題，目前的參與機制難以作出完全回答。因此，在目前的參與渠道基礎上，應當順應目前社會自組織力量不斷增強的新形勢，推動社會的組織化參與。也就是說，不但要讓每個單個的公民表達自己的利益需求，在非政府組織日益興盛的今天，也應讓這些組織表達自己組織的利益。這在政府的制度設計上，就不但要安排公民參與的制度，還要安排社會組織參與政府的制度。并且，這種制度設計是開放式的，即隨著各種新興組織的出現，要能為新興組織的參與提供空間。否則，政府就有可能不能真正代表社會的利益，可能變成為部分群體、部分人所壟斷的權威工具。社會組織化參與，并不提倡西方的利益集團對政府的作用，而是在整個社會的治理理念和框架下，謀求政府和各社會組織的多種信息溝通，讓社會各組織充分發揮自身的組織優勢，讓政府協調各組織間可能的利益矛盾。當然，社會的組織化參與，如果認識不清，很可能會成為部分個人或組織謀取自身利益，損壞整體利益的渠道。對此，需要把握組織化參與的原則內容：其一，社會組織化參與應是公開、透明和制度化的。即所有的組織利益表達，都是以先定的制度為前提的，公民有權了解整個參與過程；其二，組織化的參與，是以各組織所擁有的社會義務為前提的，即組織的活動應當在社會正義的原則下進行，履行社會公共責任，從而獲得社會合法性，并因此得到政府制度化承認。其三，組織的參與是在共產黨領導下進行的，黨組織對利益進行整合。3、公益物品的混合式供給公益物品是否必然須由政府提供？前面關于“公益和私益”的論述已經對此作了否定性的回答。社會自主組織、自主治理能力的增強；產權制度安排的進步；人們對社會可持續發展的認識，已經使公益物品供給的渠道、層次變得極其復雜。（1）分層性供給。公益物品往往是服務于特定領域的公益物品。在某一層次的公益物品，在更大層次上來說，就是私益物品。因此，公益與私益也是相對而言的。政府部門在提供公益物品時，必須認清消費的對象，因為政府是代表普遍公益的權威組織，政府不能因某一區域、某一領域的利益而損壞其他利益。所以，政府在提供公益物品時，就需分清公益物品消費對象的層次性。比如，凡屬地方利益的領域，上級政府就不應作過多的介入，主要由代表地方利益的政府來提供地方性公益物品；而隨著社會自治的發展和自組織能力的增強，許多社會領域能通過自我組織和制度安排來解決資源分配問題，對此，政府的目標選擇是幫助社會自我服務制度的形成，除此之外不做過多干預。這樣，公益物品的提供在縱向上就表現出明晰的層次性：自治組織和各種非政府組織——地方政府——中央政府。這種層次性組織提供公益物品的原則是向下原則，即凡是下級組織能提供的公益物品，上級組織不應過多介入。（2）競爭性供給。在經濟環節，我們比較熟悉競爭在推動經濟發展中的作用。在公益物品的供給上，同樣需要通過競爭來提供。政府之間，有橫向的政府競爭，通過競爭，各同級政府都努力為本區域提供更優質、更具合法性的公益物品；在市場領域，可以由政府協調，向各企業公開招標等辦法提供更廉價優質的物品和服務；而隨著非政府組織的發展，由非政府組織通過競爭來提供某些產品也成為重要方式。比如，在同一區域可能有多個相似的非政府組織存在，這些非政府組織就存在競爭，誰能提供更優質的公益物品，誰就獲得更大的支持和更多的生存空間。一些國家如新加坡就通過非政府組織競爭的辦法來提供社區服務。哪個非政府組織能以更低的價格提供社區服務，該組織就能獲得政府的財政支持。因此，政府之間、非政府組織之間和政府、市場、非政府組織之間都存在競爭，競爭能以更小的成本投入，為社會提供更多的公益物品。在治理下，政府應積極促成這些組織之間的競爭，從而增強組織的活力，提高效率。（3）合作性供給其實，前面所述的分層性供給和競爭性供給，只就某一相對獨立的物品或某一物品的提供環節而言的。實際上，許多公益物品的提供，從整個過程來看，往往需要各種組織的相互合作。比如政府將本來屬于自己職責范圍的公益提供通過訂立合同轉包給非政府組織；有些公益物品可以分離出許多市場成分（比如前面論述的將公益物品的生產和提供分離），于是，政府將可以由市場生產的部分轉交給市場，而自己則監督協調這些物品的供給。因此，許多公益物品，往往是政府、市場、非政府組織合作的結果。所以，在現代社會的供給體系中，只強調某一組織的優勢或缺陷都是片面的，政府的強制供給的優勢有效率不足的缺陷；市場的效率在公益物品上卻很難發揮作用；非政府組織只在提供部分公益物品上有優勢。因此，通過這三種組織在一定程度上的合作，可以發揮各自的優勢，達到社會各種資源最有效率且最充分的配置。四、總論上述論述，力在闡述非政府組織的興起對過去理論認識的沖擊和重新整合的可能；闡述非政府組織對政府傳統管理方式的挑戰，以及政府在非政府組織這一新生力量發展下如何積極應對。在這一系列的關系變化中，治理理論所反映的各國政府不完全壟斷一切合法權力，在政府之外，承認社會上還有一些其他機構和單位在維持社會秩序中的積極作用，與非政府組織興起后的社會現實是一致的，從某種程度說，治理理論正是因非政府組織的興起而出現的。中國政府在后發現代化的壓力下，具有重要的發展使命，對此，需更加重視政府的作用也是不言而喻的，但是，并不能因此而忽視其他組織尤其是非政府組織的力量。政府的理智選擇應是變革過去的管理傳統，充分發揮各種組織的積極性，從而為我們快速持續發展爭取更大的空間。

①民政部．社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理暫行條例、事業單位登記管理暫行條例［Z］，北京：中國法律出版社，1998．②吳忠澤．我國NGO的發展現狀及其管理，載中國非營利組織管理干部培訓班報告集［R］．北京：清華大學NGO研究中心編．1999．③［美］林德布洛姆．政治與市場——世界的政治-經濟制度［M］，上海：上海三聯書店，1994．12．④俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．56．⑤[美]邁克爾•麥金尼斯．多中心體制與地方公共經濟［C］，上海：上海三聯書店，2000．101．⑥參見埃莉諾•奧斯特羅姆．公共事物的治理之道［M］，上海：上海三聯書店，2000．（在該書中，作者通過對全球各地的自主治理狀況的分析，得出類似公共池塘資源的自主治理的制度條件和可能。）⑦俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．1．⑧俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．2．⑨康曉光．權力的轉移［M］，杭州：浙江人民出版社，1999．60．

北京市東城區作為首都功能核心區，早在2010年就作為全國及北京市社會管理創新綜合試點區，此后通過推動建立各利益相關方相互合作的公眾參與社區治理機制，啟動社區社會組織孵化培育工程，有效整合了社區建設的多方力量，初步構建起“以街道工委為領導核心、街道辦事處為責任主體、社區居委會為共治載體、社區各利益方為參與主體”的社區協商共治體系，目前已形成了具有東城特色的社區治理實踐經驗與發展模式。

一、社區自治方面形成的經驗與工作優勢

（一）推進居民自治制度化建設。首先，以居民常務代表大會的形式將居民與社區聯結起來，將居民按人數分成若干小組，從中選取居民代表，在此基礎上產生居民常務委員，定期召開居民常務代表會議，針對居民需求協商解決路徑形成了社區與居民共商共治的制度基礎。其次，確立分層議事制度。即由社區居委會搭建社區議事廳、網格議事會以及黨員會客廳，初步形成“網格事務網格議，社區事務社區議”的工作方法，在此基礎上深入到網格、胡同、院落甚至樓宇等更小治理單元上，暢通了解社情民意的多種渠道，推進社區共建共治共享的“精細化”。再次，推進“五民工作法”，圍繞民事民提（收集居民反映的各類急、難、熱點問題）、民事民議（以社區議事廳為平臺，邀請利益相關方討論、達成共識）、民事民決（達成共識后，拿出解決方案）、民事民辦（用項目的方式，由居民自己實施）、民事民評（對項目進行評議反饋）五個節點，編制了《社區協商運行流程指導手冊》，針對協商內容、協商主體、協商方式以及協商結果的落實及評估都予以明確說明，健全了民意收集和表達機制、社區事務決策和實施機制。最后，制定居民自治公約。在社區黨組織和居委會的引導下，東城區涌現出一批如院落自管會、停車自管會、網格自治小組、鄰里服務中心自管會等小微自治組織，并通過協商制定居民公約和自治章程來保障維護自治成果。目前，全區已有116個社區通過協商修訂了《社區居民公約》，125個小區（或胡同街巷）制定了本地區的《居民自治公約》，另有12個小區（或胡同街巷）針對停車管理問題專門成立了停車自管會，制定了《停車自治公約》。朝陽門街道朝內大街216-218號院自我管理委員會（以下簡稱“自管會”）于2017年修訂了《自管公約》，明確了自管會的性質、人員架構、管理及議事規則，并對物業管理方式、業主共同管理的權利和責任、物業的使用和維護以及違約責任等進行了詳細規制。東四六條12號院的居民在共商共議基礎上制定了《小院公約》，其中針對鄰里互助、公共衛生、投放垃圾、參與街道歷史風貌保護工作等方面予以明確約定。崇外街道崇東社區22樓自2014年對機動車試行管理，由居民協商共議形成《停車協議》，并在此基礎上于2018年9月訂立自治管理辦法，涉及自行車、小汽車、嬰幼兒及老年人輪椅車等的管理及設備維護。（二）通過推進社區專員進社區的工作方法創新社區治理模式。作為北京市率先啟動街道管理體制改革的試點區，東城區出臺了全市首個街道管理體制改革辦法，并于2018年5月18日在三個街道正式啟動“大部制”改革試點，將街道機構由原來的25個科室和4個事業單位精簡為“六部（綜合保障部、黨群工作部、社區建設部、民生保障部、社區平安部、城市管理部）一隊（從公安、工商、食品藥品監管、交通、消防等5部門抽調執法人員）四中心（黨建服務中心、保留社區服務中心、社保所更名為政務服務中心、整合為民服務分中心和環衛所，組建網格化服務管理中心，加掛‘綜治中心’牌子）”；與此同時，東城區一方面加大對街道、社區層面的政策、財力物力支持，另一方面在東直門、東四、朝陽門三個街道試點社區專員，派正科級干部擔任“社區專員”下沉到社區，指導、協助社區居委會開展工作，以此破解社會治理“最后一公里”難題。

二、社會組織培育與作用發揮方面的經驗優勢

隨著北京市社會治理格局由“共建共享”向“共建共治共享”的轉變，社會組織的地位因而也隨之凸顯。在社會組織培育方面，東城區在近年來的治理實踐中形成了以下優勢與特色。（一）以區級平臺為中心，加大社會組織培育力度，形成了區—街—社區三級平臺的社會組織服務體系區級層面，東城區區級平臺創益匯已于2015年投入使用，北京恩派等4家支持型社會組織也已入駐，由專業組織為東城區社會組織持續性發展提供專業支持與引導的格局正在形成。街道層面，目前，朝陽門街道、建國門街道等已成立街道級的社會組織服務中心，中心以居民需求為導向培育新生組織，以項目運作為手段提供社區服務，以專業組織為平臺促進人才成長，以社區自治組織為基礎完善發展機制，現已取得初步成效。朝陽門街道近年來著力于孵化、培育、提升社會組織，形成了“2+1+9+N”的工作模式，即街道層面設置兩個樞紐型社會組織（社區基金會、社區社會組織聯合會）、1個發展中心；社區層面9個涵蓋助殘助老、環境衛生、文化活動等多維內容的示范性社區社會組織以及培育N個社區各類組織，以此帶動社區居民自治能力的提升，促進社區治理創新。建國門街道也在街道層面成立了社會組織聯合所，既開展社區社會組織培育孵化，也注重街道與社區資源之間的對接整合，在此基礎上整理形成了《社區社會組織孵化流程及樣本》，推動了街道社區社會組織的規范化管理。此外，值得一提的是，崇外街道于2015年成立東城區首家街道級民非樞紐型社會組織，搭建了由工委及辦事處、專業社會機構、街道樞紐型社會組織三方合力運行的社會治理新體系，并通過公益微創投項目化機制引導社區自組織的進一步發展完善。由上可見，區—街道—社區的社會組織服務三級平臺的搭建及運營為有效發揮社會組織在基層社會治理工作的基礎性作用提供了堅實保障。（二）基于街道級樞紐平臺促進三社聯動。“三社聯動”具體是指社區、社會組織（專業機構、社區自組織）、社會工作者（專業社工師、社區工作者）三者之間的有機結合與不同分工，其核心內容在于不同要素之間的“聯”及“動”。依托區—街—社區三級平臺的搭建，東城區在促進社區、社會組織以及社會工作者之間的融合發展層面已具有一定實踐成效。其一是培育社區建設三級人才梯隊。以街道層的社會組織聯合會為紐帶，引入專業社工機構，挖掘以社區成員為主體的社區公益人才隊伍、以社區工作者為核心主體的平臺運營類人才隊伍，搭建起了街道社會公益分布式人才梯隊。其二是推動了專業社會組織、社區社會自組織之間的融合發展、協同共治機制的形成。東直門街道、朝陽門街道、建國門街道、崇外街道等分別成立社會組織聯合會，并與多家專業機構如“北京市先河社會服務中心”“恩派非營利組織發展中心”“引行社工事務所”合作互動，探索建構長效合作機制。運用社工專業知識及理念指導社區一線社工實踐工作，形成了以“研究、解決社區治理問題、探索社區發展新模式”為主旨，以“孵化培育多樣化的社區社會組織”和“培養具有專業技能的社區工作者”為兩翼的工作模式，通過培育社區社會組織、培養專業社區工作者、培植品牌社區活動，引領多元主體共同參與地區社會治理。（三）從社區層的改革與探索實踐。來看，社區層面已初步形成較為規范化的社區社會組織架構一方面，涌現出一批規范化程度高、自主性強、經驗成熟的社區自組織。例如東直門街道“綠色工體”、崇外街道“停車自管會”、東四街道“守望崗”“花友匯”“幫幫團”等社區社會組織，在工作理念上由過去的被動接受轉變為自主開展活動，在組織管理上有完善的組織章程和志愿者準入退出機制，成為了東城區具有品牌特色的社會組織。另一方面，社會治理主體逐漸趨于多元。比如東環社區以“老樂會”“潔雅小分隊”“東環書迷俱樂部”等搭建起社區融合的平臺，輻射不同年齡層次及職業群體，形成多元主體參與社會治理的格局，在社區內形成了社會組織發展的有機生態環境。

三、推進東城區社區基層治理工作的路徑