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［案情簡介］XXX信用社因自身結算渠道不暢，從商業銀行購買匯票憑證為客戶辦理結算業務，該憑證以購買價向客戶收取憑證工本費，該縣物價局以信用社未辦理收費許可證收取結算憑證工本費為由對信用社處以2萬元罰款。該信用社委托筆者。下面是該案件詞的原文。鄙陋之處，望各位行家指正。

詞

審判長、審判員：

根據行政訴訟法的有關規定，我們接受XX縣農村信用合作社聯合社的委托，擔任其訴訟人，參加今天的訴訟活動。庭前我們查閱了被告提交的答辯狀和證據材料，剛才又參加了法庭調查，對案件事實有了清楚的了解，本案的爭議焦點是被告的行為是否越權、處罰程序是否合法、處罰依據是否合法、處罰幅度是否適當。現依據事實和法律，發表如下意見：

一、原告有權收費且無需辦理收費許可證

國家發展計劃委員會《收費許可證管理辦法》第二條規定：“本辦法適用于實施收費的國家機關、事業單位及非企業組織。”非常明顯，應當辦理收費許可證的是非企業組織，針對的是行政事業性收費。申請人屬于經中國人民銀行批準成立的金融組織，屬于集體企業，收取的“憑證工本費”不是行政事業性收費，因此不屬于應當辦理收費許可證的范圍。

中國人民銀行《支付結算辦法》第二百五十七條明確規定：“銀行辦理各項支付結算業務，根據承擔的責任和業務成本以及應付給有關部門的費用，分別收取郵費、電報費、手續費、憑證工本費……”。申請人收取憑證工本費有明確的法律依據，不屬于違法收費。

主要針對經營者價格違法行為的《中華人民共和國價格法》和《價格違法行為行政處罰規定》詳細規定了對經營者各種價格違法行為的處罰，任何一條、一款和一項，都沒有對經營性收費或者經營性收費的違法行為作出規定，其他法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方規章，都沒有銀行收取“憑證工本費”需要辦理收費許可證的規定。

被告要求原告辦理憑證工本費收費許可證，原告需要向被告繳納憑證工本費收費許可證的工本費，被告等于為自己設定了憑證工本費收費許可證工本費這一行政性收費項目，但被告沒有提供實際也提供不出這一項目的收費許可證和收費依據；沒有收費許可證和收費依據，要求原告辦理憑證工本費收費許可證，被告只能自己把自己置于違法的境地。

二、被告行政處罰嚴重超越職權

行政機關行使行政職權，必須有法律、法規和規章的明確授權，沒有法律、法規和規章明確授權的事項，行政機關無權插手和處罰，這是行政法的基本常識。

《中華人民共和國價格法》第三十三條規定：“縣級以上地方各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監督檢查，并依照本法的規定對價格違法行為實施行政處罰”；該法第二條規定：“本法所稱價格包括商品價格和服務價格”。因此，價格法授權被告管理的范圍只能是商品價格和服務價格的違法行為，而不包括經營性收費行為。

《國家計委關于價格監督檢查證辦法使用管理范圍》第四條明確規定：“價格監督檢查證適用于監督檢查在我國境內發生的商品價格、服務價格和國家機關收費行為”，對原告收取的憑證工本費不在價格監督檢查證使用的范圍之內，被告人員持價格監督檢查證對原告收取憑證工本費的行為進行所謂的監督檢查，明顯超越了法定職權。

《河南省物價監督檢查條例》第二條規定：“價格監督的范圍包括政府定價、政府指導價、行政事業性收費及政府健身的居民基本生活必需品和服務價格”，很明顯，憑證工本費不屬于行政事業性收費及政府健身的居民基本生活必需品和服務價格，那么憑證工本費是否屬于政府定價、政府指導價呢？答案也是否定的。首先，被告沒有提供憑證工本費屬于中央定價或者地方定價的證據，應當視為對憑證工本費是否屬于政府定價、政府指導價沒有證據予以證明；其次，被告在行政處罰決定書沒有認定金融機構憑證工本費屬于政府定價或者政府指導價，庭審中即使如此辯解也不能作為其具體行政行為合法性的依據；再者，國家發展計劃委員會2001年7月4日的《國家計委和國務院有關部門定價目錄》明確排除了金融機構憑證工本費；第四，即使被告現在提供了包括金融機構憑證工本費的地方定價目錄，也因超出了行政訴訟的舉證時限和該地方定價目錄違反《中華人民共和國價格法》第十八條而無效。因此《河南省價格監督檢查條例》沒有授權被告對金融機構憑證工本費進行監督檢查，被告依據該條例進行的監督檢查和行政處罰均屬于超越職權。

三、行政處罰的法律依據不足

《河南省價格監督檢查條例》第二十一條針對“違反行政事業性收費、經營性服務收費規定的違法行為”，涵蓋行政事業性收費、經營性服務收費兩種不同性質的行為，被告認為不管是針對行政事業性收費的規定還是針對經營性服務收費的規定，只要符合該條規定，都可以處罰，是對法律的片面理解。在法律、法規和規章沒有規定經營性收費應當辦理收費許可證的前提下，“無收費許可證”針對的只能是非企業單位的行政事業性收費，而非原告收取的“憑證工本費”的所謂經營性收費。

《中華人民共和國價格法》第十四條規定的經營者的不正當價格行為并沒有包括無收費許可證收費，很明確地說明經營者不存在“無收費許可證收費”這種所謂的違法行為。同時該法只規定了“法律、行政法規禁止的其他不正當價格行為”，沒有授權地方性法規對其他不正當價格行為做出補充。《河南省價格監督檢查條例》第二十一條第（二）項針對的是行政事業性收費，退一萬步說，即使針對經營性收費，也因其與《中華人民共和國價格法》的規定相抵觸而無效。

根據《中華人民共和國立法法》的規定，河南省物價局作為省政府的下屬部門，沒有立法權，在沒有法律、法規、規章為依據的前提下所做出的規定，是沒有法律效力的。《河南省經營性收費許可證管理辦法》、《河南省經營性收費許可證制度實施范圍的通知》依據國家物價局（1992）價費字458號文確定金融機關憑證工本費應當辦理收費許可證，但國家物價局（1992）價費字458號文已被計價費［1996］184號文明文廢止，河南省的規定自應同時失效。

四、豫價費字［2000］第115號文不能作為被告具體行政行為合法的依據和證據

1、該文件的制定者之一的中國人民銀行鄭州中心支行屬于中國人民銀行的分支機構，不具備機關法人資格，沒有制定或者聯合制定收費文件的權限，該文件的制定主體不合法。

2、該文件明確規定其制定依據是國家計委、中國人民銀行計價費［1996］184號文件及《中華人民共和國中國人民銀行法》的規定，但查遍上述兩個文件，都沒有關于金融機構需要辦理憑證工本費收費許可證的原則規定或者具體規定，因此該文件屬于沒有法律、法規、規章依據的無效的規范性文件。

3、計價費［1996］184號文件對銀行匯票和支票的憑證工本費作了具體的規定，該文只授權省級物價部門會同人民銀行制定其它憑證工本費的標準，而沒有授予其對銀行匯票和支票的憑證工本費做出同該文不同規定的權限，因此河南省物價局、中國人民銀行鄭州中心支行對銀行匯票和支票的憑證工本費作出不同規定，超出了該文的授權，屬于越權制定的規范性文件，根據法律規定，越權制定的規范性文件沒有法律效力。

4、參照《中華人民共和國立法法》第七十六、七十七條的規定，規范性文件應當同時在部門公報和本行政區發行的報紙上公布，但該文件沒有依照法律規定對外公布，根據《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款的規定，未經公布的，不得作為行政處罰的依據。

5、該文明確規定自2000年5月1日起執行，根據《國家計委關于價格文件執行日期有關問題的通知》規定，通過《物價公報》定期向管理相對人公布的價格文件，一般應以每月的15日作為執行日期，因此該文件應自2000年5月15日起執行。被告沒有理由依據該文，對原告該文件生效日前的行為進行行政處罰。

6、該文件被告沒有在處罰決定書中沒有引用，不是被告作出具體行政行為時的證據，根據最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第30條第1款第1項的規定，應認定是被告在作出具體行政行為后自行收集的證據，人民法院不能作為認定被訴具體行政行為合法的根據。

7、該文件屬于規范性文件，根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件依據的是法律、行政法規和地方性法規，參照規章，“通知”和“答復”不是規章，不具有參照效力，當然不能作為定案的依據。

五、行政處罰明顯失當

《國務院關于貫徹實施的通知》第二部分規定：“對經營活動中的違法行為，有違法所得的，設定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元，沒有違法所得的，設定罰款不得超過10000元”；《國家計劃委員會關于貫徹實施有關問題的通知》進一步明確：“對非經營性活動中的違法行為，罰款不得超過1000元；對經營活動中的違法行為，罰款不得超過10000元。”也就是說，即使申請人的行為違法，被告對原告的罰款最高也不得超過10000元，被告對原告處以20000元的罰款，顯然超出了法律的規定。

《河南省價格監督檢查條例》第三十二條規定了無違法所得，可處以五千元以上三萬元以下的罰款，原告即使屬于違法行為，也是輕微的違法行為，被告按照該條授權處以二萬元的罰款，明顯屬于濫用職權。

河南省人大常委會的地方性法規和國家發計委的規章對無違法所得的違法行為規定了不同的處罰標準，而國家發計委的規章有《國務院關于貫徹實施的通知》這一直接的行政法規依據，而《河南省價格監督檢查條例》卻沒有明確的法律和行政法規根據，因此處罰標準應當適用國務院和國家發計委的規定而不是河南省人大常委會的規定。

六、行政處罰適用法律不當

既然被申請人認為申請人的行為違反了省物價局豫價房字（1995）第111號文和《河南省價格監督檢查條例》第二十一第（二）項的規定，而處罰時僅僅引用了《河南省價格監督檢查條例》第三十二條的規定，而沒有引用被申請人認為的全部法律根據。同時被申請人也沒有引用法律授權、處罰程序、處罰權限、救濟途徑的法律根據，實際屬適用法律不當。

七、被告行政處罰程序嚴重違法

1、違法立案。根據國家發計委《價格行政處罰程序規定》第十二條第二款和《河南省行政機關執法條例》第二十三條第（一）項的規定，被告只有在確認原告有違法事實的情況下附上相關材料才可立案，被告《立案呈批表》以原告無證收費立案，但在2001年4月20日前被告沒有任何證據證明原告實施了無證收費行為。這一行為只有在被告2001年4月25日、2001年4月27日調查取證后才可發現。被告的立案要么屬于當時無證據的立案，要么屬于先調查取證后立案的行政程序倒置。根據規定，《立案呈批表》需要行政機關負責人簽署意見，但被告的局長黃國民并沒有簽字。

2、被告提供的證據材料，三個非承辦人參與了執法，其執法行為是無效的。執法人員在筆錄上的簽字前后不一致，有明顯代簽痕跡，違反了執法人員必須在筆錄上簽字的規定。

3、被告從原告處復印的材料，根據國家發計委《價格行政處罰程序規定》第十九條的規定，應當由資料出具人即原告逐頁簽名或蓋章，沒有簽名和蓋章，該證據形式不合法，沒有證據效力。

4、被告調查終結報告應當報請但沒有報請負責人審查，應當報送上級主管部門備案而沒有備案，都違反了法律規定。根據規定，案件審理委員會應當由被告的負責人參加，被告的案件討論記錄沒有該局局長的簽字，案件審理委員會的組成違法，因此其作出討論的程序為嚴重違法。

5、《河南省價格監督檢查條例》第三十二條涵蓋有違法所得和無違法所得兩種性質的行為，被告《行政處罰事先告知書》沒有明確告知原告的行為屬于那一種，使原告無法有針對性地行使陳述、申辯的權利，等于變相剝奪了原告的陳述和申辯權。該告知書送達原告的副主任，違反了行政處罰法和國家發計委關于送達的規定，該送達不生效力，應當視為沒有送達。

我們能夠在莊嚴、神圣的法庭上，在審判長公證的主持下，參加今天的訴訟活動，法律賦予我們能夠與地位不平等的被告在這里向法庭陳述我們的認識和意見，是我們難得的機會。

行政機關做出行政處罰應當按照有利于行政管理目的的實現、有利于促進社會主義法制建設和有利于保護自然人、法人或者其他組織合法權益的標準，而不是按照有利于罰款的標準去進行。被告如果認為原告的行為屬于其管理的價格工作范圍，為什么第一次針對原告前后同一性質的行為，第一次行政處罰引用的是《價格違法行為處罰規定》，而第二次卻引用《河南省價格監督檢查條例》呢？我們想，只有一個合理的解釋，那就是條例對所謂的經營性收費設定有罰款規定，而價格法及國家發計委的規定都沒有罰款的規定！《河南省價格監督檢查條例》第三十二條同時要求行政機關對相對人的違法行為同時必須給予警告和罰款的行政處罰，而被告知看到了罰款的規定，而唯獨沒有看到沒有罰款內容的警告的規定，其處罰目的是“司馬昭之心，路人皆知”！

根據XX縣治理和優化經濟環境工作的部署，被告肩負治理和查處檢查亂收費、亂罰款的重任，但是現在我們很遺憾地看到，被告的行為構成自己治理和查處的對象。在某些行政機關的眼中，監督檢查也好，管理也好，其內容和實質就是收費和罰款，收費和罰款就成了他們職權的全部內容。近幾年，XX縣的經濟為什么落后于全市其他兄弟縣區，我想大家都很明白，那就是某些行政機關為一己私利、制造四亂形成的惡果！

在“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法的今天，希望被告不要繼續特權思想，應當公平、公正、文明執法，為XX縣經濟發展創造良好的外部環境，為XX縣經濟發展撐起一片藍天！

以上意見，請合議庭在評議時予以充分考慮。