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摘要：我國政府堅持實行積極的就業政策，落實以創業帶動就業的方針，使城鎮登記失業率均保持在4。0%—4。3%的較低水平，保持了就業局勢的基本穩定。但是，在推動和保持城鎮就業率的同時，要充分估計到失業率會隨著城鄉統一的人力資源市場的建立、經濟結構的進一步調整等情況的變化以及2008年全球金融危機帶來的部分企業特別是勞動密集型中小企業的生產經營困難，就業形勢不容樂觀。面對這一形勢，應進一步加強失業監控體系，完善失業保險制度，防范可能由于失業帶來的社會風險和公共危機。

關鍵詞：完善；失業保險制度；思考

十一五期間，我國的就業壓力不斷擴大。期間，共新增勞動力5000萬人。高校畢業生連年增加；全國勞動力供給增量中，約有60%是農村新增勞動力，其中絕大部分需要到城鎮尋找就業機會。

另一方面，國有、集體企業下崗失業人員再就業問題尚未全部解決。經濟增長過程中出現的資本深化現象，正迫使企業為提高競爭力而減少用工。

近幾年，我國政府堅持實行積極的就業政策，落實以創業帶動就業的方針，使城鎮登記失業率均保持在4。0%—4。3%的較低水平，保持了就業局勢的基本穩定。但是，在推動和保持城鎮就業率的同時，要充分估計到失業率會隨著城鄉統一的人力資源市場的建立、經濟結構的進一步調整等情況的變化以及2008年全球金融危機帶來的部分企業特別是勞動密集型中小企業的生產經營困難，就業形勢不容樂觀。

面對這一形勢，應進一步加強失業監控體系，完善失業保險制度，防范可能由于失業帶來的社會風險和公共危機。

一、我國失業保險制度的建立我國的失業保險制度的建設帶有明顯的時代痕跡。1951年2月頒布實施了《勞動保險條例》，由于當時理論界不承認社會主義存在失業問題，失業保險被排除在社會保險體系之外。

為配合國有企業改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，1986年國務院頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這標志著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》以當時國營企業的四類職工，即宣告破產的企業的職工、瀕臨破產企業的精簡人員、企業終止或解除勞動合同的工人、企業辭退的職工為實施對象；規定保險基金只由企業按全部職工標準工資總額的1%繳納，失業者個人也不承擔繳費義務。救濟金按本人標準工資的50%-75%發放，最長享受期為24個月。可見，《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業救濟性質明顯。

20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》。與《暫行規定》相比，《國有企業職工待業保險規定》的不同之處僅僅表現在：（1）享受對象增加了。按照國家有關規定被撤消、解散的企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。（2）重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%-150%發放。（3）規定失業保險基金實行市縣統籌，省可集中部分基金調劑使用。可見，《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

20世紀90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富余職工進入市場以后的基本生活的重任。

抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變失業保險嚴重滯后于經濟的發展而無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院了《失業保險條例》。

1999年1月22日，國務院《失業保險條例》。正式將“待業保險”稱為“失業保險”，將“待業救濟金”改為“失業保險金”，并擴大保險對象的范圍。至此，中國現代意義的失業保險制度才真正建立。

二、我國現行失業保險制度存在的主要問題現行失業保險制度還存在著一些矛盾和問題需要認真加以研究解決。具體問題集中在：（一）失業保險基金滾存數額龐大與失業保險給付水平不高我國失業保險按基金存儲和支付期限分類，屬于非積累性社會保障基金，即，現收現付性社會保障基金，以支定收，只考慮短期資金平衡。但2007年底，全國失業保險基金滾存余額達900億元。據2008年11月20日《羊城晚報》報道，隨著金融海嘯影響持續，加大投入促進就業成為重中之重。然而，廣東卻有超過100億元的失業保險基金正躺在銀行“睡大覺”。失業保險基金滾存愈來愈多與制度功能發揮不充分的矛盾十分突出。

失業保險待遇是由失業保險金、醫療補助金、喪葬補助金和撫恤金、職業培訓和職業介紹補貼等構成。失業保險待遇中最主要的是失業保險金，失業人員只有在領取失業保險金期間才能享受到其他各項待遇。按《失業保險條例》第十八條規定，失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定。目前，全國月均失業保險金水平只有300元。

（二）失業保險的覆蓋面亟待擴大我國失業保險制度面臨三大新難題，即農民工難以切實享受失業保險待遇、部分大學生得不到失業保險待遇、靈活就業人員難參保，應盡快擴大失業保險的覆蓋范圍。。

根據《失業保險條例》規定，城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人應該參加失業保險，用人單位按規定為農民工繳納社會保險費，農民合同制工人本人不繳納失業保險費。對于發放的標準，《條例》第二十一條規定，單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，本單位并已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。但在現實生活中，農民工參加失業保險和享受失業保險待遇是有很大難度的。

2006年5月末，中組部聯合十四個部門曾下發了《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》要求各地把高校畢業生就業工作納入就業再就業工作體系。通知要求，離校后未就業高校畢業生可到各類人才和職業中介機構登記求職，政府舉辦的公共就業服務機構、人才交流服務機構、高校畢業生就業指導服務機構應提供免費職業介紹服務。有就業愿望的應屆畢業生9月1日后仍未就業的，可到入學前戶籍所在城市或縣勞動保障部門辦理失業登記，勞動保障部門和人事部門應免費提供專門的就業服務，組織其參加職業培訓或就業見習。高校畢業生見習期間由見習單位和地方財政部門根據當地實際情況，對其提供基本生活補助。高校畢業生因短期無法就業或就業后生活仍有困難的，民政部門要及時按照有關規定為符合條件的高校畢業生提供最低生活保障或臨時救助，幫助他們度過難關。大學生是一個登記失業人員。即便如此，這些大學生也不能享受通常意義上的“失業保險”，因為他們之前沒有購買并參加“失業保險”，主管部門無權動用全體參保人的社保統籌基金解決這部分大學畢業生的問題。

（三）失業保險繳費缺乏激勵機制一些經濟效益比較穩定的國有單位及其職工不愿意進入失業保險，或不愿意繳費，覺得交這一筆保險費純粹是為他人作

貢獻。

企業也不想參加失業保險，他們把失業保險看成是一種額外的負擔，許多用人單位長期交費而沒有裁減人員。對這些履行繳費義務的企業，現行制度沒有對其予以支持的功能和有效的激勵手段，不利于調動用人單位和個人參保的積極性。

三、對完善我國失業保險制度的幾點建議隨著失業問題呈現的顯性化、持久性和累積性的特征，失業率居高不下的情況在我國可能成為一種常態，甚至有激化成社會風險的可能。因此要有切實可行的制度安排，應對失業帶來的個人風險和社會風險。

（一）切實加強失業保險制度防范風險的功能目前我國失業保險制度覆蓋面小，雖然從1997年-2006年，全國參加失業保險的人數年均增長4%，到2006年，參加失業保險的人數達到1。1187億，但依然存在想參保和最需失業保險制度保障的群體無法加入到制度中來的問題。失業保險金的給付標準設計要在一個“適度區域”，如果太高，失業保險在保護失業者利益的同時，也在某種程度上創造著失業，換句話說，過高的失業保險金有抑制再就業的負面影響，會“養懶漢”。而失業保險制度給付水平不高，無法保障基本生活，也是制度功能發揮不充分的表現。因此，如何使失業保險制度容納更多的群體，當失業發生時，如何切實保障失業人員的基本生活，是完善失業保險制度建設、發揮失業保險制度防范個人風險和社會風險的的當務之急。

（二）加強失業保險制度促進再就業方面的作用據統計顯示，1985年，我國GDP增長一個百分點可以多提供240萬個工作崗位；2003年的時候，我國經濟每增長一個百分點，還大約可以增加100到150萬的就業崗位；而2005年，GDP增長一個百分點僅僅能多提供90萬個工作崗位。在全球金融危機的影響下，隨著我國GDP增長速度放緩，就業崗位會更加緊缺。

在如何增加就業這個問題上，現有的措施包括：一方面，政府對勞動力市場進行指導和干預，通過優惠政策提供全方位的就業服務，鼓勵創業、開發社區公益工作崗位等。另一方面，按照《失業保險條例》規定，失業人員在領取失業保險金期間可以接收免費職業培訓和職業介紹，增強失業人員的就業能力和就業機會。

針對目前我國失業保險基金滾存余額過大，失業保險基金只能存入銀行和購買國債，如遇通脹，還有較大的貶值風險這一狀況，失業保險金的使用上是否可以考慮突破其原來較窄的使用范圍。比如在參保對象中，允許使用基金滾存余額實行小額貸款等措施鼓勵創業，發揮滾存余額的潛在效用。在一些國家，為了促進就業，鼓勵失業者地區間流動就業，社會保障部門會提供搬家費或者兩地分居補貼，都是可以有效地促進就業。可以看出，這種制度的設計是非常人性化的。

（三）建立繳納失業保險費的激勵機制美國在失業保險制度上實行“經驗稅率”的繳費制度。它是按照雇主解雇雇員的情況而確定的企業繳納失業保險稅的稅率。聯邦政府規定，失業保險稅率為應稅工資總額的5。4％，但是為了鼓勵企業盡量保留雇員和限制企業的解雇行為，美國的大多數州都實行了按企業員工就業穩定的記錄情況確定繳納失業保險稅率的辦法；另外有少數州則根據企業解雇人數來決定企業繳納失業保險稅率的辦法。這也就是說，企業解雇的人越多，企業繳納的保險費率越高，最高可達職工工資總額的10。5％。這種交費機制，類似于工傷保險繳費的辦法。

實施“差別費率”和“浮動費率”，既可以起到鼓勵企業盡量保留雇員和限制企業的解雇行為的作用，另一方面，也激勵了用人單位和個人繳納失業保險費的積極性。

（四）建立失業預警制度失業預警制度是指政府要監測失業并適時采取措施，將失業率控制在安全水平以下。主要工作包括：確定失業控制目標，也就是要劃定預警失業（國際通用的的標準是5%）、失業警戒線（7%）、惡性失業線的控制目標。建立失業監測系統，對失業進行調查、統計、預測和報告，為決策部門采取措施、制定政策提供依據。

在國際上，失業率4%—5%左右，通常被認為是達到了充分就業的理想狀態。我國最近幾年的城鎮登記失業率均控制在4%左右。城鎮登記失業率是一個怎樣的概念呢？它是僅僅面向城鎮戶口的失業者，并且僅僅把那些到就業服務機構求職登記的失業者視為失業人員，這種統計口徑是很窄的，不同與國際上其他國家的計算方法。失業造成的壓力對國家、社會和個人來說，都是極其嚴峻的挑戰。因此，失業預警制度應當成為我國失業保險制度的重要組成部分。這種完備的失業保險制度是中國社會的現實要求。

在當今中國，失業問題已成為社會普遍關注的敏感問題，并進一步演變成為社會風險的一大誘因，因此，未雨綢繆，通過完善失業保險制度加以規避風險，不失為筑起一道安全的防線。