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摘要：本文系統地介紹了美、日、德、法、英五國的義務財政轉移制度，這對我國建立規范的義務教育財政轉移支付制度有著重要的借鑒作用。文章首先介紹各國的財政轉移支付制度；其次，歸納了義務教育管理的兩種基本類型；最后，概括出義務教育財政轉移支付的四種模式，并以日本為例探討了義務教育財政轉移支付制度的變遷過程。

關鍵詞：發達國家；義務教育；財政轉移支付制度；教育經費分擔

作者：劉澤云（1975-），男，云南麗江人，北京師范大學教育中心博士研究生（100875）

規范的義務教育財政轉移支付制度，是解決一國義務教育經費總量不足和地區不平衡的主要措施。一個多世紀以來，西方主要發達國家經過不斷探索和實踐，各自建立起了適應本國國情的義務教育財政轉移支付制度，較好地解決了這兩個問題。本文將對美、日、德、法、英五國的義務教育財政轉移制度加以介紹，以期對我國建立規范的義務教育財政轉移支付制度起到借鑒作用。義務教育財政轉移支付制度是財政轉移支付制度的一個組成部分，并且與國家的義務教育管理體制密不可分。因此，在比較各國的義務教育財政轉移支付制度之前，首先必須了解各國的財政轉移支付制度和義務教育管理體制。

各國財政轉移支付制度

美國和德國是聯邦制國家，日、法、英三國是單一制國家，國家制度各有不同。每個國家的地方政府劃分為地區政府（regionallevelsofgovernment）和當地政府（locallevelsofgovernment）兩級（表1）。每一級政府都有自己獨立的財政預算，各級預算的編制、程序和項目分類大致相同。

表1：五國地方政府1

國家地區政府當地政府

美國州郡、市、縣、鎮

日本都、道、府、縣市、町、村

德國州市、鎮

法國大區和省2市、鎮

英國郡區

1：資料來源：財政部財政制度國際比較課題組(1998)

2：這里把法國的大區和省兩級政府合并稱為地區政府

政府間財政轉移支付指上下級政府間和同級政府間的無償資金轉移。一個國家的財政轉移制度主要涉及以下兩個問題。

一是轉移支付的模式。政府間財政轉移支付可以采取單一的自上而下的縱向轉移支付模式和以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式(蒙麗珍，1997)。前者僅依靠上下級政府間的縱向轉移支付；后者以上下級政府間的縱向轉移支付為主，輔之以同級政府間的橫向轉移支付。美、日、英、法四國普遍采用縱向轉移支付模式，而德國政府間轉移支付以縱向為主，但州級政府之間的橫向轉移支付規模也不小，是后一種模式的典范。

二是轉移支付的形式。從使用的目的和方式來看，政府間財政轉移支付可分為一般性轉移支付和專項轉移支付（王善邁等，1998）。前者通過公式法撥款，不規定資金的使用方向，也不附加條件，主要用于平衡地方政府之間的財力，縮小不同地區間的收入差別；后者通過項目運作的方式撥款，規定了資金的特定用途，接受方無權變動，而且通常還要接受一些附加條件（如必要的配套資金），一般用于提供特定的公共產品。德、法、英三國主要采用一般性轉移支付的辦法；美國的聯邦補助以一般性轉移為主，州補助以專項轉移為主；日本的地方交付稅是一般性轉移，而國庫支出金是專項轉移支付（表2）。

表2：各國財政轉移支付制度

國家一般性轉移支付專項轉移支付其它轉移支付形式

美國1、聯邦對州：經常性收入共享計劃

2、州對基層政府：州補助聯邦補助聯邦對州和地方的某些稅收項目的減免

日本地方交付稅國庫支出金地方讓與稅

德國1、中央對州：增值稅共享、聯邦補充撥款、統一基金

2、州際橫向轉移支付

3、州對市鎮：一般撥款1、中央對州：共同2、任務撥款

3、州對市鎮：專項撥款

法國一般性補助專項補助1、中央政府代替某些無納稅能力的或人向地方政府交稅

2、中央政府的退稅

英國地方收支差額補助專項補助

資料來源：同表1

二、各國義務教育管理體制

按照管理集權程度劃分，這些國家對義務教育的管理采取以下兩種形式（相關可：張斌賢，1996）。

（一）中央集權型

在這五個國家中，法國的義務教育管理最集中。國民教育部對全國各級公立學校實行嚴格的管理和控制，全國所有公立學校的教職工都是它的雇員。法國全國共分為28個學區，每個學區由數個省組成，學區總長對隸屬該學區的學校擁有廣泛的管理和監督權力。學區內的各省設有省級督學員，負責省內初、中等教育事務，在初等教育領域的職權很大。

（二）地方分權型

1、以地區政府為主：德國、英國

德國在文化教育領域實行“文化聯邦制”，即地區政府（州政府）在文化教育政策上享有絕對的主權。州負責教學計劃、課程表的制定以及教師的指派等等，市鎮則負責提供學校的地基、校舍、物質裝備以及行政人員等。英國義務教育管理的權力掌握在地方教育當局手中，地方最高權力機關（郡議會）委托地方教育行政當局行使其在義務教育領域的權限。

2、以當地政府為主：美國、日本

美、日兩國的義務教育管理權限基本上在當地政府。美國的學區行使管理中小學的職責，其決策機關是學區教育管理委員會或學校董事會。日本中央和地方在教育方面的分工原則為：中央政府負責高等教育，都道府縣負責高中教育和特殊教育，市町村負責義務教育、幼兒教育和成人教育。

義務教育財政轉移支付制度

（一）義務教育經費在各級政府間的分擔模式

1、中央集權模式：法國

法國的中央財政通過國民教育部把義務教育教師工資直接劃撥到他們的個人賬戶，從而承擔了70%以上的義務教育經費（表3）。義務教育的校舍建設與學校行政經費則由地方政府負擔，市鎮政府和省級政府分別負擔小學和初中的相應經費。

2、地方分權模式：德國、英國、美國

所謂地方分權模式，是指一國義務教育經費主要由地區政府或當地政府承擔，或者主要由地區和當地兩級政府共同承擔。（1）以地區政府為主：德國。德國的義務教育經費主要由州政府負擔。教師工資由州政府直接撥入教師個人賬戶，地方政府負擔公用經費和基建經費。在義務教育公共支出中，州政府承擔了四分之三的份額，市鎮政府承擔了五分之一的份額，中央政府所占比重僅在3%左右（表3）。（2）以當地政府為主：英國。英國實行由地方教育當局管理基礎教育財政的體制，義務教育經費的承擔主體是當地政府，即區政府。區政府一般負擔了義務教育經費的80%左右（表3）。（3）地區政府和當地政府共同負擔：美國。90年代以來，美國州和當地兩級政府共同負擔了的義務教育經費的90%以上（表3）。

3、共同分擔模式：日本

在日本，中央、地區和當地三級政府都負擔了相當比例的義務教育經費。日常性經費中，義務教育教職員的工資由中央政府和都道府縣政府各負擔一半，教職員以外的圖書管理員、伙食調理員、警備員等的工資由市町村政府負責；學生的補助和獎勵由中央和市町村各出一半；教科書由中央政府承擔，其它教材、設備、圖書等由中央和市町村各承擔一半。基本建設費則由中央政府承擔三分之一到二分之一，其余由市町村承擔（陳國良，2000）。九十年代以后，中央和地方政府分別承擔了義務教育經費的四分之一和四分之三（表3）。

（二）各國義務教育財政轉移支付制度比較

各國的義務教育財政轉移支付制度存在不少共同之處。首先，各國義務教育財政轉移支付的主要目的都是縮小地區之間義務教育服務水平的差距，促進教育公平。從實際效果看，義務教育財政轉移支付從目標和撥款模式設計上促進了教育公平的實現，也為地區發展和穩定做出了貢獻。其次，各級政府對義務教育的事權劃分比較明確，各級政府嚴格按照規定履行各自應當承擔的責任。再次，一般性轉移支付的額度按照因素法確定，建立在完整、準確的統計數據基礎上，合理，減少了隨意性。最后，義務教育財政轉移支付的實現由各項制度和法令來予以規定和保證，制度化、化的程度較高。

但是，由于各個國家在財政轉移支付制度、義務教育管理體制及義務教育經費分擔等方面存在一定的差異，因此形成了各有特色的義務教育財政轉移支付制度。一般來說，政府對義務教育的財政轉移支付有三種形式，一是通過一般性轉移支付平衡地方政府財力，間接地保證地方政府投資義務教育的力度；二是中央政府直接承擔占據義務教育經費最大比重的教師工資并直接撥付給教師個人，一方面減輕地方政府的壓力，另一方面可以防止地方政府出于短期利益的考慮減少對義務教育的投入；三是建立義務教育專項轉移支付，直接規定下級政府必須將該項資金用于義務教育。第一種方式給予地方較大的自主權，但要求地方財力盡可能地接近，并且要有強有力的監督機制保證地方政府對義務教育的投入。嚴格地說，第二種方式不屬于政府間轉移支付，但為了比較的方便暫列于此。第三種形式從制度上給予義務教育較大的優先權，防治義務教育經費被挪作它用，同時便于監督和管理。

表4：西方發達國家義務教育財政轉移支付模式比較

一般性轉移支付義務教育專項轉移支付

一般性義務教育轉移支付專項義務教育轉移支付

美國州政府對學區的州補助聯邦對州和學區的聯邦補助

英國地方收支差額補助的一部分中央對地方教育當局和直接撥款學校的撥款

日本地方交付稅的一部分國庫支出金

法國中央政府承擔教師工資

德國聯邦通過一般性轉移支付平衡各州財力，由州政府負責教師工資

如果對義務教育專項轉移支付進一步細分，可稱不指定用途的為一般性義務教育轉移支付，稱指定用途的（如必須用于人員經費支出、教材支出、學生補助、基建支出或某種類型的教育）為專項義務教育轉移支付（表4）。這樣，可以把五個國家義務教育財政轉移支付制度概括為以下四種模式：

1、中央政府負擔教育工資：法國

法國義務教育財政的重心為中央政府，中央政府負擔了義務教育公共支出的70%以上。這部分支出是由國家直接轉移到教師個人賬戶上，因此，義務教育經費的政府間轉移支付力度很小。1992、94、95年，中央政府僅向地方政府分別轉移了義務教育公共總支出的2%、1%、1%（表3）。由于義務教育教師的工資得到了國家的強有力的保障，地方政府只需負擔份額較小的基建和行政經費，同時輔之以政府間一般性轉移支付和對處境不利群體、地區的特別扶持制度，這樣就大大降低了地區間義務教育發展的不平衡性。

2、一般性轉移支付為主：德國

德國義務教育財政重心在州一級，教師工資由州政府直接劃撥到教師個人賬戶，即由州政府直接轉移給教師個人，這部分轉移不體現為義務教育專項轉移支付。州政府承擔了義務教育公共經費的75%左右（表3），僅有極少量的部分由州政府轉移給市鎮政府。但是，州政府之所以有能力承擔教師工資，是因為州政府的財力通過完善的州級財政平衡得到了保障，人均財力的州際差異縮小到了盡可能小的程度。德國并沒有專門設計一套義務教育財政轉移支付制度，但并不等于德國不存在義務教育轉移支付，各州間義務教育財政的平衡體現為事前平衡，即通過一般性轉移支付實現的州際財政能力的平衡。

3、義務教育專項轉移支付為主：英國、美國

（1）一般性義務教育轉移支付：英國

英國義務教育財政轉移支付包括對地方教育當局所屬學校的轉移支付和對中央直接撥款學校的轉移支付。1994年英格蘭學校撥款局（負責中央直接撥款學校的撥款）成立以前，中央政府負擔義務教育的比例在10%以下，轉移支付的力度很小。此后，中央直接撥款學校發展很快，中央政府在義務教育領域的負擔比重有一定程度提高，但這部分經費是撥給直接撥款學校的，不體現為政府間轉移支付。1994、95兩年，中央政府的轉移支付額僅占義務教育公共總支出的5%左右（表3）。總之，英國義務教育財政轉移支付的力度較小，一方面是因為地方政府承擔了大部分義務教育經費，另一方面是因為中央的義務教育經費大都投入不歸地方政府管轄的直接撥款學校。

（2）一般性和專項義務教育轉移支付兼備：美國

美國的州政府通過一般性義務教育轉移支付支持義務教育的經常性經費，在平衡州內各學區間義務教育服務水平差距上發揮了極大作用；聯邦政府則主要以專項補助的形式滿足特殊教育需求，特別針對貧困兒童。兩級政府各司其職，互為補充。1992、94、95年，中央政府轉移了義務教育公共支出總額的7%左右，州政府轉移了約47%（表3）。相較而言，州政府的作用要大得多。

4、一般性轉移支付與義務教育專項轉移支付相結合：日本

日本的義務教育經費由三級政府分擔，從表3可以看出，1992、94、95三年，約占義務教育公共支出的22%～24%的經費由中央政府轉移給了地方政府。中央對地方的義務教育轉移支付資金來自兩個方面：國庫支出金和地方交付稅。地方交付稅是一般性的轉移支付，在地方交付稅分配額的中，中央政府規定了對于義務教育支出項目的標準。國庫支出金中的國庫教育支出金的95%被用于義務教育，屬于義務教育專項轉移支付，而且專門規定了用途，分別負擔義務教育的人員工資、津貼、教材費、基建費、修學獎勵經費等，因此還是專項義務教育轉移支付。

（三）義務財政轉移支付制度的變遷——以日本為例

西方發達國家現行的義務教育財政轉移支付制度并非一蹴而就，而是經歷了不同的階段，理解這一過程對于發展家的制度選擇具有別重要的意義。下面以日本為例簡單地描述以下義務教育轉移支付制度的變遷過程。

日本義務教育的發展始于明治維新，可以劃分為三個階段。義務教育的目標、經費來源和管理模式在每個階段各不相同，由此決定了義務教育財政轉移支付形式的發展變化（表5）。第一次世界大戰之前，義務教育經費主要來源于地方政府，管理權限也在地方，中央對地方基本沒有義務教育轉移支付。一戰至二戰期間，國庫支出金作為專項轉移支付用以保證落后地區的義務教育經費，起到了均等化的作用，國家對義務教育的控制也因此加強。二戰以后，地方自治呼聲高漲，中央試圖通過地方交付稅平衡地方政府財政能力，以擴大地方的自主性。由于不指定地方交付稅的具體用途，又取消了針對全體國民征收的教育費附加，并大大減少了國庫支出金的數額，導致地方政府未能按時足額保障義務教育經費，引起很大混亂。因此在1955年前后，日本政府減少了地方交付稅的金額，重新恢復國庫支出金的力度，自此，這種專項轉移支付與一般性轉移支付相結合的方式被固定下來，一直保留到了今天。

表5：日本義務教育財政轉移支付制度變遷

發展階段義務教育目標義務教育

經費來源義務教育

管理模式義務教育財政

轉移支付模式

第一階段

（明治維新——一戰）擴大初等教育地方稅（固定資產稅）、教育費附加地方管理中央監督地方政府負擔義務教育經費

第二階段

（一戰——二戰）提高初等教育質量地方稅、國庫支出金強化中央政府管理以專項轉移支付（國庫支出金）為主

第三階段

（二戰以后）延長義務教育年限地方稅、國庫支出金、地方交付稅強調地方自主性專向轉移支付與一般性轉移支付（地方交付稅）并重

此外，美、法、德三國在19世紀末推行義務教育之初，也曾將義務教育公共投資的責任全部交給基層的當地政府。這種低重心的投資體制使得當地政府不堪重負，嚴重了義務教育的普及進程。后來，這些國家同日本一樣，都逐步加大了中央和地區政府的投資責任，提高了義務教育財政的重心。

參考文獻

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CenterforEducationalResearchandInnovation(CERI).1993.1995.1998.EducationataGlance-OECDIndicators.Paris

FiscalTransferSystemsforCompulsoryEducationinWesternDevelopedCountries

Abstract:articlepresentsasystematicintroductiontofiscaltransfersystemsforcompulsoryeducationintheUS,Japan,Germany,France,andtheUK.It’susefultoestablishastandardizedfiscaltransfersystemforcompulsoryeducationinChina.Thearticleisbegunwithanintroductiontofiscaltransfersystemsinthesecountries.Secondly,twobasictypesofcompulsoryeducationadministrationwillbegiven.Finally,fourmodelsoffiscaltransfersystemsforcompulsoryeducationwillbegeneralized.Theevolutionoffiscaltransfersystemsforcompulsoryeducationwillalsobediscussed.

Keywords:developedcountries;compulsoryeducation;fiscaltransfersystem;educationalexpendituresharing