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本文作者：胡繼梅金萍工作單位：沈陽師范大學教育科學學院

教師作為教育教學工作的直接承擔者和實施者，其自身素質的高低直接關系到教育教學工作質量的好壞，也關系到青少年學生的健康成長，因此抓好教師繼續教育工作尤為重要。教師進修培訓權是教師提高業務技能和專業素養的重要途徑，也是法律賦予教師的一項權利。目前，在我國教師進修培訓的過程中，學校與教師之間存在進修培訓權的糾紛，由于糾紛得不到有效解決，學校與教師關于進修培訓權矛盾進一步激化，為此，教師應該運用法律武器去維護自己的權利，保障教師進修培訓權利的實現。

一、學校與教師進修培訓權糾紛的基本現狀

《中華人民共和國教師法》在第二章教師的權利與義務第七條第六款中規定了教師享有參加進修或其他方式的培訓的權利，又在第八條第六款中規定了教師有不斷提高思想政治覺悟和教育教學水平的義務，也就是說教師參加進修培訓既是權利又是義務。然而在我國教育實踐中，學校未履行應盡的義務導致教師進修培訓權受到損害，因為學校作為教師進修培訓的主要義務主體，學校與教師之間具有行政屬性的管理關系，使得學校在管理教師過程中有很大的自由裁量權，當這種自由裁量權缺乏監督與制約時，就會導致濫用而侵犯教師的合法權益，因而教師參加進修培訓的權利往往得不到保障，嚴重影響了教師對該項權利的行使。［案例一］陳某是某中學二級教師，參加工作十多年來從沒有參加過進修培訓。1998年9月，學校有教師進修培訓的機會，因此陳某提出了參加進修培訓的請求，學校以沒有人替他上課為理由，拒絕了他的請求。陳某認為校長是在故意和自己作對，因而與學校發生矛盾，陳某經常缺課。從該案例看，雙方爭議的核心在于能否參加進修培訓的問題。校方認為，由于學校課程的設置，陳某需要按時上課，而且沒有其他老師替他代課，所以陳某沒有時間參加教師進修培訓;陳某認為，工作這么長時間，沒參加過進修培訓，這次應該有權利申請參加進修培訓。因此雙方產生爭執，各執一詞。諸如此類教師進修培訓權得不到保障的例子很多，在此不一一列舉。在實踐中教師參加進修培訓的權利往往得不到保障，嚴重影響了教師對該項權利的行使，因此教師有必要拿起法律武器維護自己的權利。

二、現有階段解決糾紛的主要法律途徑及其存在的不足

教師要有權利意識，進修培訓權是法律賦予教師的一項法定權利，教師只有主動行使自己的權利，參加進修培訓，依法要求義務人履行法定義務，當權利受到損害時積極維護自身權利，法定權利才能轉化為現實權利。我國現有階段對教師進修培訓權利受到侵害時的主要法律救濟途徑為教師申訴、教育行政復議和教育行政訴訟。

(一)教師申訴

教師申訴制度是指教師合法權益受到侵害時，依照法律、法規的規定，向主管的行政機關申訴理由，請求處理的制度。［1］231《中華人民共和國教師法》規定了教師享有參加進修或其他方式的培訓的權利，也就是說教師進修培訓權是法律賦予教師的一項基本權利，因此教師有權在其進修培訓權受到侵犯時向教育行政部門提起申訴。從目前《教師法》、部門規章和地方性法規來看都確立了教師申訴制度，但是在實踐中，當教師權益受到侵害時，教師向教育行政部門提起申訴并沒有達到理想的效果，因為教師申訴制度仍然存在諸多的不完善，主要表現在:1．申訴受理部門不明確。《教師法》第三十九條規定，教師合法權益受到侵犯時可以向教育行政部門、同級人民政府或上級人民政府的有關部門提出申訴，規定中沒有說明教育行政部門、同級人民政府或上級人民政府的有關部門具體是哪個部門，這說明教育行政部門和人民政府沒有專門的教師申訴機構，因而也就沒有專門審理人員。這表明我國教師申訴機構設置界限模糊，受理部門不明確，缺乏權力和威望，在這種情況下教師申訴會因部門推諉而被擱置拖延，導致糾紛難以得到及時有效解決，教師的進修培訓權因而得不到及時保障，教師權益也就難免受到損害。2．申訴制度程序缺失。《教師法》雖然在教師申訴案件的管轄、程序、救濟方面作了規定，但在教師申訴制度程序方面仍不完善，如說明理由、回避、聽證等程序規范，尤為重要的是說明理由制度的缺失成為申訴處理程序的重大瑕疵，申訴部門對作出處理決定時所依據的客觀事實與法律法規往往不作詳盡說明，這就導致教師進修培訓權受到侵害時教師提出申訴，申訴部門不能公正解決教師與學校之間的糾紛。3．申訴制度救濟渠道封閉。《教師法》中只是規定了教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的、對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，然而《教師法》中并沒有規定教師可以提出行政復議和行政訴訟。但在實踐中，如果申訴機關對此案不受理、或者逾期沒有答復、或者教師不服申訴處理，能否還有其他救濟途徑，這些在法律上沒有明確規定。因此教師申訴復核在實踐中形同虛設，難以取得積極的救濟效果，教師進修培訓權也就得不到有效保障。

(二)教育行政復議

教育行政復議制度是指教育管理相對人認為教育行政機關作出的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法請求行政復議機關對該行政行為進行審查，以保障其合法權益，行政復議機關依法定程序復查并作出決定的法律制度。教育行政復議是一項重要的救濟制度，同時也是教育行政系統內部重要的監督和糾錯機制，由于是利用教育行政體系上下級領導監督關系來解決糾紛，因而十分有利于復議決定的落實，再者行政復議不收取任何費用，對處于弱勢群體地位的教師而言，無疑是最佳的救濟途徑。然而由于復議是上下級領導關系，行政復議存在一些不足之處，表現在:1．行政復議缺乏公開性。由于教育行政復議太過強調書面審查方式，忽略應有的公開性與透明度，因此當教師與學校發生進修培訓權糾紛時教師沒有辦法享受到辯論、質證等權利，因而最終影響行政復議應有的權威性與公正性。2．行政復議缺乏獨立性。我國教育行政復議機構是由教育行政機關直接控制，因此在機構的設置、人員的任免、財政補貼等等方面都受到教育行政機關的影響，在復議案件之時難免會受到上下級領導關系的影響，會出現教育行政部門作出具體行政行為之前，先報上級教育行政機關然后再做處理，因此當出現爭議后再經復議顯然意義不大，無法確保復議過程公正、獨立，因此當學校與教師發生進修培訓權糾紛，復議對于處于弱勢地位的教師作用并不是很大。

(三)教育行政訴訟

教育行政訴訟制度是指教育行政管理相對人認為教育行政機關或教育法律、法規授權的組織的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院起訴，請求予以法律救濟，人民法院對教育行政機關或教育法律、法規授權的組織的具體行政行為的合法性進行審查，維護和監督行政職權的依法行使，矯正或者撤銷違法侵權的具體行政行為，對行政相對人的合法權益給以保護的活動。［1］251與教師申訴、教育行政復議等其他教育行政救濟制度相比，教育行政訴訟屬于司法救濟，前兩者屬于行政系統內部的救濟，體現了行政的自我監督、自我糾正的性能，其以“在確保行政效能的前提下尋求公正”為價值追求，而教育行政訴訟體現了司法權對行政權的制約，屬于外部監督，其以公正為首要價值。因此教育行政訴訟是對教育行政最為有力的監督，更由于法院的地位最為超脫，其對相對人的保護程度最高。此外，教育行政訴訟的法制化密度最高，其程序設置最為嚴格，其裁決最具權威性，教育行政訴訟是解決教育行政爭議最重要的環節。［2］207－208教育行政訴訟是教育行政糾紛解決的最后保障，也是教育行政管理相對人合法權益保護的屏障。從我國現狀來看，教育行政制度并沒有發揮其真正的作用，主要由于:1．憲法訴訟制度的缺失。憲法訴訟是指以憲法為訴訟裁判依據的一種訴訟形式，即指司法機關在審判中使用憲法來作出判斷。憲法訴訟制度是公民直接援引憲法中的權利條款保障自己權利的最終救濟途徑。由于憲法訴訟制度的缺失，憲法監督便失去了最強有力的手段，憲法中規定的公民基本權利受到侵害若運用部門法無法解決時公民將投訴無門。也就是說，當教師進修培訓權受到侵害時，由于憲法訴訟制度的缺失導致教師訴訟無門。2．缺乏專門的審理機構。近年來我國教育事業飛速發展，教育行政糾紛日益繁多，但是現實卻沒有專門審理教育糾紛的相關機構，對于教育糾紛現在大多數也是由法院直接審理，然而法官對教育專業化缺乏深度認識，難免會導致差錯影響案件的公正性。因此教育法庭的設立是教育發展的必然要求。

三、完善現有階段的法律機制，保障教師進修培訓權利的實現

由于我國現有階段解決學校與教師進修培訓權糾紛法律機制的不健全，在實踐中難以發揮其應有的作用，因而亟待將法律機制規范與完善，使其具有更強的可操作性與現實有效性。本文在對現實中的各種救濟途徑存在的缺陷作出分析的基礎上，結合我國現行法律規定，以期建立和完善學校與教師進修培訓糾紛解決的法律機制。

(一)教師申訴制度的完善

1．設立處理教師申訴的專門部門。處理教師申訴案件應該設立專門受理部門，在各級教育行政機關內部設立專門的申訴委員會，申訴案件由申訴委員會的人員獨立處理，各級政府和教育行政機關應該在組織和運行上確保申訴委員會發揮其應有的作用，切實保障教師權益免受侵害。2．教師申訴制度程序的完善。隨著社會法制化的要求和案件日趨復雜，想要提高教師申訴案件處理的時效性，應該在原有立法基礎上進一步完善申訴制度的程序:第一，教師認為學校的具體行為侵犯其進修培訓權利，應該在學校作出具體行為之日起15個工作日內，向教育行政機關的申訴委員會提出申訴，教育行政機關申訴委員會在接到申訴之日起30個工作日內，作出復查結果并告知申訴人，申訴人因不可抗力因素導致逾期應向申訴委員會說明理由，請求申訴委員會許可。第二，申訴委員會對申訴初步審查決定是否受理，不管是否受理都應向申訴人送達通知書。第三，申訴委員會在處理案件時應利用說明理由、聽證制度、回避制度等，并進一步明確這些程序的基本內容。3．教師申訴后救濟渠道的完善。《教師法》中有教師申訴制度，這說明了立法者對教師權益的關注，同時也說明了教師申訴權利有其存在的必要。為了教師權益免受侵害，申訴不應該是唯一的和最終的救濟途徑，應該有完善的救濟制度，正確把握申訴制度、行政復議、行政訴訟等關系，建立完善的教師申訴救濟渠道，確保教師申訴權利落到實處。

(二)完善教育行政復議制度

1．教育行政復議應具有其獨立性。由于我國行政復議機構直接受行政復議機關領導，因此在經費和人員安排上也受其制約，因此教育行政復議很難公正和公平。如果在行政復議機關設置行政復議委員會，使其承擔案件的復議，并作出裁決，行政復議委員會由同級人大常委會規定組織機構、成員任期、身份保障等，使其保持獨立性，行政復議委員會獨立審理教育行政糾紛案件，無須請示行政機關，只有堅持獨立和公正才可能樹立行政復議的權威和公正。2．用盡內部救濟原則。因為教育行政復議是上級對下級具體行政行為的審查和監督，因而是在行政系統內部進行，審理程序實行一級復議。但相對復議來說的訴訟是人民法院對行政機關所做具體行政行為的監督，審理程序實行兩審終審和開庭審理。可以看出，行政復議是更為有效、快捷的解決途徑，因而當教師權利受到侵犯時，把行政復議作為前置程序在教育行政系統內部使糾紛得到解決，比通過司法程序解決更為有效和全面。

(三)完善教育行政訴訟制度

1．建立憲法訴訟制度。憲法中規定的受教育權是公民的基本權利，是通過普通法律加以細化和實施，但是普通法律不能替代憲法的權威性。一般法律尚不完備，存在某種局限，通過其訴訟途徑不能有效地保障公民基本權利，侵害了公民權益。受教育權是公民的一項基本權利，隨著受教育權的侵害引起的教育行政糾紛日益增多，普通法律卻不能有效地解決，因而有必要援引憲法，通過憲法訴訟，使得公民被侵犯的權益得到保障。［3］2．設立專門的教育法庭。教育行政糾紛有時事關重大，法官對教育專業化認知程度不深，難免會出現差錯，也易使當事人對判案結果產生質疑，影響判案的社會效果。由于近年我國教育事業飛速發展，相對地教育行政糾紛也日益繁多，因而我們有必要建立教育法庭，教育法庭成員應該由法官和教育法學專家或者優秀教師擔任，在遵循教育規律的前提下，依法處理教育行政糾紛，從而達到公正與公平的和諧統一。任何一種單一的救濟途徑都無法滿足不同主體的需要，因此面對糾紛解決的實際情況和不同主體的要求而言，我們應該基于公平與效率理念，建立多種渠道的救濟途徑，建構和完善教師申訴制度、教育行政復議制度和教育行政訴訟制度，有利于教師從自身利益出發合理地選擇糾紛的解決方式。總之，教師進修培訓權利的有效實現，還需全社會共同努力，在法律和政策范圍內保護教師來之不易的進修培訓權和教師進修培訓權的行使。