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本文作者：趙爽易崇艷工作單位：西南政法大學

能源是經濟發展的重要動力和物質保障。在國民經濟高速發展的同時，能源生產總量和能源消費總量也呈同比高速增長的態勢，人們的生產、生活對能源的依賴程度日趨增強。有限的能源資源和人們日益膨脹的能源需求之間存在的矛盾同時也引發了一系列社會問題：在社會生產分配過程中，能源及能源產品所產生的利益更多的是由工業、城市、居民所享有，而農業、農村和農民等弱勢群體所獲得能源利益卻是很少的一部分。能源供需矛盾和能源利益分配問題的處置不當會使社會貧富差距問題進一步加劇。從法律制度供給公平的角度去關注用能弱勢行業、弱勢地區和弱勢群體，嘗試以有效的制度供給保障能源利益的公平分享極具理論價值和實踐意義。

一、能源利益公平分享之理論探究

基于人們對利益的不同解讀，人們對于能源利益的界定也因標準的不同而難以有一個統一的認識。筆者認為，鑒于自然資源具有多種功能，而其中及其重要的當屬經濟功能和生態功能，能源利益可以根據其價值屬性的不同主要分為能源經濟利益、能源生態利益（或稱能源環境利益）。所謂能源經濟利益，就是能源開發者、生產者、經營者和利用者在一定社會生產基礎之上通過利用能源獲得的滿足特定群體經濟需要的正向功效；能源生態利益則是能源利益相關者在能源開發、生產、經營和利用過程中對生態環境所產生的影響或功效。在我國的能源開發利用過程中，我們往往過多重視了能源經濟利益的發掘，而對于能源生態利益的維護關注不夠，同時在能源經濟利益的分配和能源生態負外部性的負擔上也長期存在不均衡的情況。能源供需矛盾、能源貧困、氣候變化、環境污染等問題的背后映射出的實質問題是能源利益的分配不公。在貫徹可持續發展理念的和諧社會建設背景之下，能源利益的公平分享應該兼顧正義性、可持續性、安全性的價值需求。能源利益公平分享的正義性，旨在平衡能源分配沖突，對能源供需市場進行調控。能源利益公平分享的可持續性，實質是保證社會整體的能源供應處于良好狀態，使其能夠持續性地滿足不同區域、行業和不同群體間的能源需求并不剝奪后代人發展對于能源的合理需求。能源利益公平分享的安全性，則要求解決能源有效供給經濟發展的同時，解決能源環境利益分享和生態成本負擔的外部性問題，在實現能源經濟安全的同時實現能源生態安全。［1］葛德文認為，正義的原則就是一視同仁。［2］因此，衡量正義與否的標準關鍵在于利益的分配狀態，在正義的天平中，任何過多獲取利益的行為都將破壞天平的平衡從而成為非正義的行為。羅爾斯的正義論則強調社會正義的實現應實行“最大的均等自由原則”和“差異原則”，［3］可見正義原則的基本要求即是社會成員能夠平等地分配權利和義務以及由社會合作所產生的利益和負擔；而分配制度應當給最少受惠者的利益帶來補償。［4］上述理論投射到能源領域即可以析出能源利益公平分享的實質內涵：首先，對于保障社會經濟發展和人們日常生活所必須的能源供應，應在社會分配中最大限度地追求正義原則的實現，使能源利益相關者能公平合理地分享由能源所產生的經濟利益和負擔維護能源生態利益的成本。無論是在不同的行業之間、不同的群體之間、不同的區域之間都應該最大限度的實現正義價值。其次，要保持能源利用的可持續性，既要滿足當前社會經濟發展過程中的生產生活的能源需求，又要滿足未來經濟社會發展的生產生活的能源需求。能源利益分享的過程中，應注重能源利益分享與自然環境和生態環境的和諧共存，能源利益的分享不應對人類自身的生存和發展環境構成威脅，更不應該以破壞生態環境為代價。能源利益的公平分享應將能源利益的生態價值作為基礎價值因素來考慮。

二、我國能源利益分配不公的現狀及其成因分析

（一）我國能源利益分配的現狀及問題1．區域能源利益分配不公我國的能源工業產業主要分布在東部及東部沿海地區，這些地區通過政府宏觀調控，在過去幾十年的經濟建設中得到了國家較多的能源分配。長期以來，我國工業的能源消費總量遠遠高于農業的能源消費總量。持續增長的經濟和消耗巨大的能源使這些東部城市發展迅速，但我國西部邊遠地區卻由于沒有工業產業帶動這些地方的經濟增長，人們仍然依靠傳統落后的農業維持生計。長期以來的高能耗發展模式將能源利用所帶來的經濟利益更多地留在了東部地區，而將能源開發帶來的生態負擔留給了西部地區，使西部欠發達地區難以公平分享到社會改革帶來的一系列成果。［5］以西氣東輸為例，其目的是促進我國能源結構和產業結構調整，帶動東、西部地區經濟共同發展。但在能源開發利用的過程中，能源產地往往會出現“富財政而窮百姓”的問題，而問題的背后是中央與地方、收益與分配、開發與保護之間的艱難博弈。在處理地方政府、企業和當地人民的關系時，需要做好能源開發利益的分配制度。［6］2．城鄉能源利益分配不公由于資源分布、能源運輸、社會經濟的發展等諸多因素的不平衡，目前中國農村人口為7．2億，約占總人口的56％，農村生活用能中，薪柴秸稈和煤炭分別占52％和34％，各類清潔能源比例僅有10％左右，農村能源供給能力不足、消費結構不合理等問題十分突出。同時，我國農村能源的消費水平相對城市而言很低，人均用能僅為城市的1／3左右。在近8億農村人口的消費群中，煤炭、成品油和電力等商品能源約占全國一次能源消費總量的23．2％。［7］且農村能源發展還面臨煤炭和液化石油氣等常規能源供應網點和服務站點分布不足的問題。此外，農村還缺乏戶用沼氣、太陽能等新能源和可再生能源的配套技術服務體系。農村能源貧困問題背后的實質就是我國能源商品利益的分配不公。3．農民與市民之間的能源利益分配不公城鄉二元結構的積弊使農民與市民沒有得到平等的能源福利社會保障。農村的經濟發展、能源管理、能源建設、能源服務都滯后于城市。以農村電網為例，首先，農村電網裝備水平落后，科技含量較低，從而導致農村電網電壓不穩定，線損率高，安全用電成為問題。其次，農村電工人員職業技能欠缺，服務水平不高，農村電網已成為當前各級電網中最易發生事故的區域。農村電網隨著國務院確立的農電“兩改一同價”的改造，雖然改變了農村城市兩種電價的境況，并取得了一定的成績，但仍然有諸多問題需要我們去正視。（二）我國能源利益分配不公的成因分析1．我國經濟發展戰略對能源利益分配的影響———能源利益博弈中的權利傾斜我國的經濟發展戰略決定了我國的能源發展戰略。工業用能在一、二、三產業和生活用能中所占能源消費比例居高不下、明顯偏高。這是由于我們國家一直以來的能源建設和能源服務都是圍繞工業發展和經濟建設展開的。為了保證國民經濟持續快速的增長，我國的能源利益分配在“農業支持工業建設，當工業發展到一定程度時，工業再反哺農業”政策方針的影響下也存在著明顯的傾斜。為了“保增長”，在計劃經濟時代我們國家大量能源利益都調配給了工業。這種能源利益分配模式可以說是受政策影響的產物，成為過往能源發展戰略的主流趨勢。在我國建國初期行政權力直接傾斜性介入的能源利益分配模式確實推動了國民經濟的建設和發展，使國民經濟得到快速的增長，但同時也存在著許多積弊。改革前的行政性能源分配，推動了我國城市和農村兩種截然不同的二元社會結構的形成，農村的能源供給讓位于城市能源供給，農村的能源基礎設施落后于城市的能源基礎設施，農村能源貧困和經濟落后。改革開放后，市場機制對能源利益分配的影響也并不樂觀，城鄉二元結構的長期發展，使農民和市民形成了兩種不同的階層，市民在工業化發展和經濟建設中享受了更多的利益，他們擁有較好的能源基礎設施，得到更多的能源供給保障，獲得更多的機會創造經濟財富，而在市場競爭中處于弱勢的農民，其能源利益基于其經濟上的弱勢地位更難得到公平合理的保障了。傾斜的戰略布局在加劇區域經濟發展不平衡程度的同時，也造成了能源利益分配在區域間的不公平。2．能源立法的價值定位及其對能源利益分配的影響我國城市建設在加速的工業化進程中迅速發展，“兩高一低”的傳統的經濟發展模式需要“輸血式”地將大量的能源輸送到高速發展的工業和城市建設中去。為保障高速的經濟發展提供有效的能源供應便成為我國能源立法的價值定位，并長期影響著我國能源利益的分配。在我國能源立法漫長而曲折的行進過程中，前期的能源立法多為政策性文件和行業法規，如《石油天然氣管道保護條例》、《中華人民共和國煤炭法》等，一直缺乏宏觀層次上統籌全局的能源基本法。從“一五”計劃到“七五”計劃的能源政策和相關法規可以看出，我國的能源建設和能源產業發展都是為了我國的工業發展和國民經濟建設服務的，農村、農業、農民的能源利益沒有得到合理公平的保障。［8］能源建設的長期工業服務傾向和城市偏好所形成的優先保障工業和城市的用能需求，也體現了這一時期能源立法方面的偏失。在“六五”計劃中對農村能源問題忽略的境況有所改善，初步確立了農村能源政策的框架，開始對農村能源問題加以考慮。直到“十一五”計劃，農村能源基本上朝著商品化、產業化的方向發展，并一直在能源節約和能源可持續發展方面曲折式探索前進。由能源消費產生的溫室氣體引發的全球變暖問題使得國家能源問題國際化，以可再生能源為主的農村能源被要求為國家減緩和適應氣候變化做貢獻，農村能源政策目標進一步多元化。能源立法價值定位的模糊使得能源利益實現公平分享的狀況堪憂。此外，我國能源法律制度的體系性缺陷也是導致我國能源利益分配不公的重要原因。如《能源公用事業法》的缺失，使能源供求環節和能源公用事業得不到合理有效的調整和規范；《能源法》意見稿雖早已被提上立法日程，進展卻一直十分曲折，使我國至今未有統籌全局的能源基本法。能源輸出地與能源使用地之間所獲取的利益不均衡、城鄉建設的懸殊發展、農村生產生活用能緊缺、對農民能源利益需求的忽視、均缺乏有效的法律對其加以規范。而區域之間、城鄉之間和不同群體之間的貧富差距等社會矛盾；以及經濟發展與生態環境之間產生的矛盾；高碳能源的大量使用與節能減排之間的矛盾等，其實質往往都是特定的能源利益群體通過擠占用能弱勢群體、弱勢行業和弱勢地區的能源利益而不恰當獲益造成的，能源利益分配的失衡對我國的改革成果的公平分享和和諧發展構成嚴重的威脅。

三、我國能源利益公平分享法律機制構建芻議

愛爾維修認為，公民之間勢均力敵是公正的前提，而保持這種平衡應當以立法來實現。通過法律機制的作用來促進能源利益的公平分享，可以解決能源利益分配不公所產生的問題，進而使能源利益的公平分配獲得現實的制度保障。建立一種公平合理的能源利益公平分享法律機制勢在必行。該機制建設應主要包括以下幾個方面：

（一）探索多元化的能源輸出地與能源使用地共同發展機制

1．區域合作發展機制黨中央、國務院在國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要中指出要充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。并且要充分發揮資源優勢，實施以市場為導向的優勢資源轉化戰略，在資源富集地區布局一批資源開發及深加工項目，建設國家重要能源、戰略資源接續地和產業集聚區。依據法律的規定，我國能源資源屬于全民所有，由能源產生的利益亦應由全民公平享有。能源輸出地與能源輸入地的合作發展機制將使兩地在具體的區域合作規劃中通過多種形式（如能源市場融資方式、兩地通過私營和公共部門在能源開發、輸送、利用過程中建立伙伴或合作關系等）實現能源商品利益的公平分享，從而使能源輸出地得到相對從前更多的利益（該利益包括貨幣性利益和非貨幣性利益，如在合作過程中協議制定或加強能源輸出地的能源資源保護及可持續利用方面的科技教育和培訓計劃；開發并加強能源資源保護的可持續利用設施；合作提高能源輸出地的綜合能力等。），同時使兩地產業得到互補式發展，以此解決我國能源利益在區域之間的分配不公狀態，促進弱勢地域社會經濟的快速發展，加快縮小區域差距的步伐。2．能源市場調控機制能源市場調控是相對政府宏觀調控而言的。由于我國體制性的歷史原因，我國能源市場較多的由政府通過稅收和補貼的方式進行干預，使能源市場中存在能源價格無法真實反映能源供需狀況，能源企業怠于創新，阻礙提高能效節約能源的生存發展方式等弊病。能源市場調控機制有利于形成健康的能源市場，使能源價格通過競爭性定價機制產生，除了能源產品的生產成本，其生態成本、環境損害成本、資源稀缺程度和能源市場供求關系也應在這種價格中得以體現。健康的能源市場將有利益于區域之間的能源合作和共同發展，為當地居民帶來更多的利益，推動能源產業的可持續發展。這里絕不是要將能源市場調控和政府宏觀調控對立起來。當市場失靈時（如經濟危機，壟斷的形成，公用事業的需求等）我們就需要政府宏觀調控來加以干預從而保證能源市場的穩定，平衡能源利益的合理分配。［9］能源公用事業領域亦需通過政府宏觀調控加以干預，能源領域的市場調控機制與政府宏觀調控的恰當并用，才能確保能源利益的公平分享。就當前來看，我國能源市場調控機制在能源輸出地與能源使用地共同發展中的功效發揮更應迫切地獲得關注。

（二）構建用能弱勢群體能源利益保障機制

1．用能弱勢群體能源基礎設施建設推進制度我國農村貧困落后的根源之一在于能源建設的發展滯后、能源利益的政策性割讓。城鄉利益的公平分享需要從農村能源基礎設施建設開始。我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要中指出要加強農村能源建設，繼續加強水電新農村電氣化縣和小水電代燃料工程建設，實施新一輪農村電網升級改造工程，大力發展沼氣、作物秸稈及林業廢棄物利用等生物質能和風能、太陽能，加強省柴節煤爐灶炕改造。因此，地方政府應當根據當地的能源資源稟賦，建設與之相適應的能源基礎設施，這是我國用能弱勢群體和用能弱勢地方獲得能源產品和能源公用事業服務逐步改善的第一步。農村能源基礎設施建設可以通過政府扶持或補貼來進行，還可以通過市場融資或招投標方式并用加以補充。但政府對能源基礎設施的建設負有監管職責，以此保障能源基礎設施建設項目在能源獲益弱勢地區成功展開。因此，健全完善的能源基礎設施建設是能源持續供應保障的前提，［10］同時也是弱勢群體能源利益得到公平分享的保障條件之一。2．用能弱勢群體能源供應保障制度有效的能源供應保障將協調城鄉之間的能源利益，使弱勢群體的能源利益分享趨于公平。構建弱勢群體能源供應保障機制將以弱勢群體的能源利益保障為價值本位，為弱勢群體提供公平、無歧視的能源輸送服務，以及價格合理的能源商品。應鼓勵建立多元的能源供應渠道，完善能源運輸體系建設，加強地方政府有關部門能源供應的組織協調能力，保障農村能源供應的持續性、穩定性、安全性。在我國推行“三農”建設的方略下農村能源基礎設施數據在農業部的統計數據中持增長，但對農村能源基礎設施建成后的使用效果關心還十分缺乏，造成能源基礎設施建好后閑置或者因為缺乏配套技術維修服務，壞了無人維修而停止使用等問題，必須克服地方政府片面追求政績而注重只農村能源基礎設施“面子工程”的弊端。能源供應保障機制不但能解決基礎設施閑置浪費等問題，而且使弱勢群體的能源供應狀況真正得到改善。

（三）能源利益公平分享中的監管機制和金融機制

1．能源利益公平分享監管機制能源利益公平分享監管機制是指對弱勢群體能源利益的分配狀況進行管理、監督，為弱勢群體能夠穩定、持續地利用能源而服務。首先，對能源基礎設施建設的建后服務進行監管。地方政府應設定專門的能源主管部門負責本行政區域內的能源管理工作，同級人民政府的其他有關部門在各自職責范圍內負責相關能源管理工作。通過設立專門的部門和辦公室，對基礎能源設施建成后出現的問題進行維修處理，維持基礎能源設施的正常運作，對基礎能源設施的使用進行技術指導，必要時對弱勢群體進行基礎能源設施使用技術培訓。其次，是能源基礎設施的監管服務。對于弱勢群體能源利用的相關財政撥款，只能用于扶持能源基礎設施建設和發展。但這些財政撥款有沒有切實的用于弱勢群體能源基礎設施建設等專項建設項目中來，和多大程度的用于該專項項目的能源建設呢？這就需要引入第三方績效審計制度。政府可以通過委托第三方進行績效審計，對能源建設項目的實際執行情況進行專項審計。各級部門項目的檢查應該由審計部門統一進行檢查。引入第三方進行績效審計，不僅可以查看弱勢群體們是不是真正得到實惠，同時也加強了監管服務。第三，建立用能弱勢群體代表參與制度。在目前的能源建設項目當中，從項目規劃到項目建設再到項目投入使用，以及資金的使用和分配狀況，主要由政府安排。用能弱勢群體在該項目流程中的利益代表缺位，對該能源項目缺乏弱勢群體代表意見，也就難以維護弱勢群體的能源利益，進而真正體現弱勢群體對基礎設施的需求。所以在決策弱勢群體利益相關的能源項目時，應讓弱勢群體參與其中，廣泛征求他們的意見，以弱勢群體的真正需求，去決定扶持資金投入的方向和方式。2．能源利益公平分享信托機制實踐表明，對農村實行“投資式”能源建設阻力眾多。以節能效益分享型合同能源管理為例，因為農村節能改造項目一般標的較小對其進行節能改造投資后又存在成本回收困難等問題，所以節能公司大多不愿做農村節能改造項目，農村、農民也就無法享受到這種節能改造所帶來的利益。相反，“福利式”的能源補貼制度更容易在農村、農民這些用能弱勢群體和用能弱勢地方施行。但要改變城鄉發展懸殊消滅城鄉差距，僅僅憑借“福利式”的能源補貼政策來解決根本問題是不可行的，其只能作為一種輔助性的政策。可考慮將本應由農民或農村集體公平享有的確定的能源利益委托給受托人由受托人對能源利益進行支配和運用，在此期間將作為委托財產的能源利益交由第三方（托管人）托管，此即能源利益公平分享信托模式。我國《信托法》第六十條規定將發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；發展醫療衛生事業；發展環境保護事業，維護生態環境；發展其他社會公益事業為目的而設立的信托，屬于公益信托。第六十二條規定公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構批準。未經公益事業管理機構的批準，不得以公益信托的名義進行活動。公益事業管理機構對于公益信托活動應當給予支持。所以建立能源利益信托機制是于法有據的，委托人可以公共利益為目的設立能源利益公益信托，也可以其他目的設立信托，我國鼓勵發展公益信托。通過能源利益信托機制可以有效的實現能源利益最大化，從而加速城鄉差距的縮減，真正實現能源利益的公平分享。注釋：①國家統計局2011年2月28日的《中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2010年全國能源消費總量為32．5億噸標準煤，比上年增長5．9％。我國已成為世界上能源消耗的第二大國。2010年我國進口原油2．39億噸，同比增長17％，石油對外依存度上升3個百分點，超過55％，成為僅次于美國的第二大石油進口國和消費國。②據2007年統計數據，農、林、牧、漁、水利業的能源消費總量為8245萬噸標準煤，工業的能源消費總量為190167萬噸標準煤。數據來源：中華人民共和國國家統計局編《2009中國統計年鑒》，中國統計出版社，第六章能源章。③能源基礎設施：是指保障能源基礎公共服務的設施，包括輸配電網絡、石油天然氣輸送管網、能源儲備設施、能源專用碼頭、液化天然氣接收站、鐵路專用線等能源設施。④引入第三方績效審計是中國人民大學農業與農村發展學院副院長、三農問題研究專家鄭風田在2010年3月24日接受《中國能源報》專訪時首先提出的。績效審計是指審計機關對依法屬于審計監督對象的財政財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查其管理和使用財政資金及其他公共資源所達到的經濟性、效率性和效果性，并進行分析、評價和提出改進建議的審計行為。委托第三方績效審計將更有利于實現其公正性。