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一、反傾銷法的價值取向及其局限

反傾銷法是為維護正常的國際貿易秩序對出口貿易中的傾銷行為和進口國所采取的反傾銷措施進行限制和調整的國內法規范和國際法規范的總稱。保護國內產業免遭傾銷損害是反傾銷法的最直接目的。但隨著近年來國際上反傾銷案件的增多，其使用頻率日益提高，適用范圍日益擴大，其合理性卻越來越令人懷疑。因為它在保護國內相關產業的同時，卻可能損害了社會的整體福利水平和與被控傾銷出口商品所在國之間的經貿關系。這就有必要探討反傾銷法的價值取向。

法律的價值在于滿足人們的某種需要，對不同人需求的不同程度的滿足或拒絕承認即為法律的價值取向。一種法律制度能否為人們帶來利益和為哪些人帶來利益，是判斷其價值的出發點。對于國家來說，在創設每一項法律制度的時候，都必須考慮到各方面的社會利益的平衡，而當兩種社會利益之間的沖突無法協調時，它就必須做出取舍，這就表現出一項立法的價值取向。在決定是否采取反傾銷措施時，相關國內產業的保護與消費者及下游企業的利益就是一對矛盾。國家既需要消除國外傾銷這種不公平貿易行為的不利影響，以便為國內產業的健康發展創造良好的環境，又有為國內居民提供良好社會福利的責任。國外產品在本國的傾銷可使國內的消費者及下游企業獲利，但也會使本國的相關產業受到損害；而阻止國外產品傾銷可使本國的相關產業得到保護，但本國的消費者及下游企業卻要為此付出代價。在這二者之間國家必須擇其一。

鑒于國外產品傾銷不但會直接損害國內的相關產業，而且從長遠來看也會損害本國消費者及下游企業的利益，故多數國家選擇了以反傾銷法對本國的相關產業提供保護。盡管采取反傾銷措施損害了消費者的利益，但國內產業的長期健康發展與這種利益的短暫缺失相比是更迫切、更重要的需要，因而也是公平的。因為反傾銷法價值取向的選擇不在于考慮對單個個體是否公平，而在于考慮滿足哪些人的需要才更為公平。由此可見，反傾銷法的價值取向在于抵制國外產品的低價銷售對本國相關產業所帶來的損害。反傾銷法選擇的是保護相關國內產業，其優先考慮的是國內產業的利益，放棄了消費者及下游企業的利益。而這正是反傾銷法的局限之所在。

二、反傾銷法中確立公共利益原則的必要性

反傾銷法的最初目的是保護國內受損產業的利益，維護公平貿易。然而，反傾銷的濫用給各國經濟和社會福利帶來的消極影響更令人深思。許多國家認識到采取反傾銷措施的效果并不是孤立的，盡管本國的相關產業利益得到了保護，但同時，包括消費者、下游企業等在內的社會其他各方面利益卻被忽略了。因此，如果在采取反傾銷措施前能充分考慮各利害關系方的利益，經過綜合權衡之后再作出決定，一方面可以使反傾銷措施更符合經濟規律的要求，有利于進口國的整體利益。另一方面又可以使各國對于采取反傾銷措施的考量更加謹慎，一定程度上減少濫用反傾銷措施進行貿易保護的情況。

具體說來，促使各國將公共利益問題引入反傾銷立法中的原因主要有以下幾個方面：

1產業分工的需要

在當今社會分工日益細化的背景下，許多產業都成為某個產業鏈中的一個環節。對于產品具有上下游關系的產業，反傾銷措施的采取會具有不同影響。對上游產品征收保護性的反傾銷稅，意味著下游產品生產成本的增加。根據美國的一項調查報告，美國的鋼鐵產業若通過反傾銷稅或保障措施能夠減少15％的進口，可以挽救6000個鋼鐵行業的就業機會，但作為代價，下游企業和消費者將為此多付出270億美元的成本，同時鋼鐵產品的下游用戶還將失掉1.8萬個就業機會。

2保護消費者利益的需要

國外產品以傾銷價格進入國內，從一定程度上說有利于消費者，而且也能促進國內企業積極改進生產技術，提高產品的市場競爭力。如果傾銷產品被征收了反傾銷稅，進入市場的價格必然會升高，這種價格上漲通常會轉嫁到消費者身上，由消費者承擔，損害了消費者的利益。另外，反傾銷具有貿易保護的作用，容易助長國內產業或產品的壟斷地位，使其怠于進行技術更新與提高生產率。

3國際貿易關系相互依賴的需要

從短期來看，首先實施反傾銷措施的國家(或地區)占有暫時的有利地位，但從長期看，考慮到國際貿易關系的相互依賴性，反傾銷所帶來的總收益未必就是正值。因為受指控國會利用各種條件進行貿易報復，受雙方綜合力量對比以及貿易關系的影響。這種報復未必是完全對的。

總之，公共利益原則的引入既是反傾銷濫用在貿易自由化背景下矯正的必然結果，也是社會各方面利益對合理實行反傾銷措施的客觀要求。

三、公共利益原則的涵義

對于“公共利益”的涵義，正如臺灣學者陳新民所稱：“公共利益概念的最特別之處，在于其概念內容的不確定性”。無論是經濟學界還是社會學界對于公共利益都沒有明確的界定。即便在法律范疇內，各國都將公共利益作為一項法律原則予以確定，但也無明確的定義。反傾銷法中的公共利益亦是如此。

不過，許多學者對公共利益做過獨到的解釋。英國學者邊沁認為共同體的利益是組成共同體若干成員的利益的總和。德國學者阿爾弗萊德·弗得羅斯則認為：公共利益既不是單個個人所欲求的利益總和，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過個人的合作而生產出來的事物價值的總和。美國學者博登海默則從個人權利的外部界限角度定義了公共利益，即“意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限”，“外部界限的意思是：賦予個人權利以實質性的范圍本身就是增進公共利益的一個基本條件”。美國學者E·R·克魯斯克和B·M·杰克遜在《公共政策詞典》中，將公共利益定義為社會或國家占絕對地位的集體利益，而非某個狹隘或專門行業的利益。

國內部分學者對公共利益問題也進行了大量研究，趙維田認為“公共利益是在傾銷認定、損傷標準以及采取反傾銷措施時，不能只考慮到受損傷的國內行業的利益，還要考慮或重視公眾的利益，尤其是消費者和用戶(包括中間生產人)的利益”。朱慶華認為公共利益是“包括國內生產商、進口商、工業用戶、消費者等利害關系方利益在內的國家(或地區)整體利益”。陸文玥認為“公共利益考慮則是出于一種保護本國上下游產業、工業用戶和消費者等的利益而向國內反傾銷受益者征收補償性關稅的措施，因此，可以說是對反傾銷利益的國內再分配”。劉重認為“公共利益從一般意義上講，就是大眾的利益、全社會的整體利益和國家利益”。

筆者認為，公共利益有廣狹之分。從狹義上說，反傾銷的公共利益直接涉及國內同類產品產業利益、貿易中間商的利益、該產業下游生產者利益、上游生產者的利益、最終消費者的利益、涉案以及相關產業勞動力的就業。從廣義來講，它還間接影響到一國產業結構調整、產業以及整體經濟的安全、貿易結構和水平、海外直接投資、貿易盈余與外匯儲備，甚至一國的經濟發展的速度、水平和整個發展戰略。反傾銷的公共利益也會涉及兩國的政治利益。當今世界，經濟利益和政治利益緊密相連，兩國之間經濟利益的糾紛和矛盾很難說不會影響兩國的政治利益和外交關系。相反，兩國經濟領域的較量往往是以政治和外交斗爭為后盾的，在國與國之間的關系中，經濟和政治往往互為手段和目的。因此，考慮反傾銷中公共利益問題時，經濟和政治利益都應該在考慮的范圍之內。四、國際反傾銷法中的公共利益原則

公共利益原則已經成為反傾銷法的重要發展趨勢，各國紛紛在反傾銷法中加強了對公共利益的相關規定。其中，歐盟與加拿大的公共利益原則較為完善和發達，同WTO的相關規定一起體現了國際反傾銷法中公共利益原則的發展方向。比較和分析這3種主要的公共利益原則，對于完善我國相關立法有著重要的借鑒和啟發意義。

1加拿大反傾銷法律中的公共利益原則

加拿大早在1904年就頒布了世界上最早的成為反傾銷法，但它關于公共利益的規定始見于1984年頒布，后經多次修改的《特別進口措施法》(SpecialImportMeasuresAct)。2000年修訂的《特別進口措施法》第45節中規定：在做出最終損害裁定后，如果有充分理由相信按確定的傾銷幅度征收反傾銷稅不符合公共利益，加拿大國際貿易法院可以自行或依據利害關系人的請求發起公共利益調查，并允許任何與調查有利害關系的當事人(包括下游用戶、消費者協會和競爭政策當局)向國際貿易法庭陳述相關的理由。該法律還明確規定了國際貿易法院在公共利益調查中應考慮的因素，包括：(1)是否可以從與該反傾銷訴訟無關的其他國家或出口商獲得相同產品?(2)如果對傾銷幅度全額征收反傾銷稅，則是否會大大降低國內相同產品的市場競爭?是否給以有關產品為投人品的本國生產商造成重大損害?是否因限制獲得生產或服務中使用的投入品或技術而嚴重損害產業競爭力?是否嚴重限制消費者按競爭性價格選擇或獲得產品的權利，或通過其他方式給消費者造成嚴重損害?(3)如果降低或取消反傾銷稅是否會給國內相似產品生產中使用的投入品的國內生產商造成重大損害?等等。如果國際貿易法院最終認定，沒有理由減幅征收反傾銷稅，該機構將公告，說明結論與理由；如果法院認定按傾銷幅度全額征收反傾銷稅不符合公共利益，該機構將向國家財政部提交報告，提出建議并說明理由。

加拿大反傾銷法中的公共利益原則具有以下特點：一是公共利益調查具有獨立的程序；二是公共利益調查與反傾銷稅率的確定結合在一起。加拿大反傾銷法中盡管列舉了一些在公共利益調查中應該考慮的因素，但是沒有對公共利益這個概念作實質定義。

2歐盟反傾銷條例中的公共利益原則

在歐盟反傾銷法中，公共利益被稱為“共同體利益”(theCommunityInterest)。在反傾銷調查中，如果對傾銷、損害和因果關系都作出肯定性結論后，歐盟委員會還需要另行調查共同體利益，以確定實施反傾銷措施對歐共體整體造成的消極影響是否超過對申訴產業造成的積極影響。歐盟在第3283／94號《反傾銷條例》中指出“共同體利益”包括國內工業、消費者和使用者三方的利益，規定各方的代表機構在歐共體反傾銷調查中均有提供情報、要求聽證、發表意見的權利。歐盟在第384／96號《反傾銷條例》中對公共利益作出了更為明確而詳細的規定。該法第21條第1款規定：“關于是否應歐共體利益要求進行干預的裁定，應當建立在對所有的不同利益，包括國內產業的、用戶的和消費者的利益作為一個整體評價的基礎上。只有當所有當事人根據第2條都有機會發表意見，才能根據本條做出裁定。”這是歐盟反傾銷法中突出的特點之一。另外，歐盟在調查中不僅計算傾銷幅度，同時還計算損害幅度，在反傾銷稅計算和征收上執行的是“稅額從輕原則”，即以能否消除對國內工業的損害為征稅標準。也就是說，如果征收較低的稅就可以消除傾銷對國內工業造成的損害，則應當以較低稅額征收反傾銷稅。稅額從輕原則，也從一定意義上反映出歐盟反傾銷法試圖協調平衡各國國內生產廠商與消費者之間的利益，這也是公共利益原則的進一步體現。

3WTO反傾銷協議中的公共利益原則

WTO《反傾銷協議》中沒有明確規定“公共利益標準”，但它鼓勵成員方在反傾銷調查時給予工業用戶和消費者組織提供相關信息的權利以及采取較少征稅規則以盡量減少對公共利益的損害。這為一國主管機關在實施反傾銷措施時，充分考慮公共利益問題提供了依據。《反傾銷協議》第6條第12款規定：主管機關應向被調查產品的工業用戶，或在該產品通常為零售的情況下，向具有代表性的消費者組織提供機會，使其能夠提供與關于傾銷、損害和因果關系的調查有關的信息。第9條第1款就“較少征稅規則”進行了規定：在所有征收反傾銷稅的要求均已滿足的情況下是否征稅，及征收的反傾銷稅金額是否應等于或小于傾銷幅度，均由進口成員的主管機關決定，如反傾銷稅小于傾銷幅度即足以消除對國內產業的損害，則征稅額最好小于傾銷幅度。

相比加拿大和歐盟，WTO《反傾銷協議》對公共利益的規定比較模糊，適用范圍不夠寬泛，僅要求成員方考慮下游用戶和消費者的利益，忽略了市場競爭等因素，同時“較少征稅規則”中對成員方沒有作出強制性規定，賦予了成員方太大的自由裁量權，使公共利益的實施效果大打折扣。

加拿大和歐盟有關公共利益原則的規定則較為完善，并不失各自的特色。從調查程序和調查后果來看，加拿大的反傾銷制度比較靈活。歐盟則在反傾銷法中賦予公共利益原則較高的地位，其實施程序也比較嚴格，在一定程度上代表了國際反傾銷立法的發展方向，防止了反傾銷措施的濫用，有助于反傾銷結果的客觀性。

五、我國反傾銷法中的公共利益原則

1我國在反傾銷法中公共利益原則的確立

我國反傾銷立法相對較遲，最早頒布的反傾銷法是國務院于1997年3月25日根據《對外貿易法》的《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》。但由于歷史和實踐的局限，該條例中沒有關于公共利益方面的規定。2001年10月31日，國務院通過的《中華人民共和國反傾銷條例》，雖仍然沒有公共利益的明確規定，但在對立法宗旨的修改以及具體的條款中，不僅體現了對公共利益的考慮，而且涉及公共利益審查的程序規定。如1997年的《反傾銷反補貼條例》第1條規定的立法宗旨是：“為了維護對外貿易和公平競爭，保護國內相關產業”；而2001年的《反傾銷條例》中刪去了“保護國內相關產業”，這說明我國反傾銷立法已經突破了只是片面保護國內相關產業的局限，已認識到全面權衡、統籌兼顧反傾銷所涉及的所有相關利害關系方利益的重要性。根據這一立法宗旨，該條例第20條規定：“調查機關應當為有利害關系方提供陳述意見和論據的機會”。第23條規定：“調查機關應允許申請人和利害關系方查閱本案有關資料。但是，屬于按保密資料處理的除外”。第27條第5項規定：“外經貿部和國家經貿委共同認為不適宜繼續進行反傾銷調查的，反傾銷調查應當終止，并由外貿部予以公告”，該規定實際賦予我國反傾銷主管機關考量公共利益的裁量權，允許其在綜合權衡我國政治、經濟、外交等方面利弊得失的基礎上，做出是否終止反傾銷調查的決定。此后，外經貿部和國家經貿委根據辦案實際需要，以行政規章的方式于2002、2003年頒布實行的有關反傾銷立案調查、聽證會、信息披露、問卷調查、實地核查、價格承諾等一系列暫行規則和規定，都在一定程度上對反傾銷適用公共利益原則提供了法律依據。

2004年3月31日國務院了修改后的《中華人民共和國反傾銷條例》(以下簡稱為《條例》)，這次修改的一大特色是明確提出了公共利益原則。《條例》第33條第1款規定：“商務部認為出口經營者作出的價格承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷調查，不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅”。第37條規定：“終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內產業造成損害的，可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應當符合公共利益”。此外，在第17條提起申訴條件、第20條給予利害關系人陳述意見等反傾銷調查相關環節的規定中，均體現了對公共利益的考量。

2我國在反傾銷法中體現公共利益原則的不足

(1)缺乏公共利益范圍的明確界定

反傾銷措施是否符合公共利益，意味著主管機關必須考察申訴產業之外的利益。因此，哪些利益與公共利益有關，誰能代表這些利益，如何確定參加方的資格，成為公共利益審查中至關重要的問題。《條例》第19條所定義的反傾銷案件的“利害關系方”，包括申請人、已知的出口經營者和進口經營者、出口國(地區)政府以及其他有利害關系的組織、個人。這一規定中“其他有利害關系的組織、個人”仍是一有待解釋的概念。這樣，反傾銷主管機關在確定哪些組織和個人可以參加反傾銷程序，可以就某些問題發表意見等方面享有較大的自由裁量權，主管機關完全有可能依據其自身對公共利益的理解來進行審查，從而使公共利益不能得到盡可能完整的體現。

(2)缺乏公共利益程序性權利的明確規定

利害關系方的程序性權利包括發表信息、提供信息和獲得信息的權利。利害關系方發表意見和提供信息的目的在于使主管機關更全面地掌握信息，以確定采取反傾銷措施的要件是否滿足。《條例》對公共利益審查的程序規定主要見于第20條和第23條。從實踐來看，我國下游企業參與反傾銷程序的主要方式是參加主管機關召集的座談會及主動向主管機關提出書面意見和材料，“座談會”是一種非正式的方式，很難保證下游企業和其他利害關系方有效參與反傾銷程序，充分表達其意見，也很難對調查結果起到嚴格的控制作用，降低了公共利益原則的實際操作性。

(3)缺乏公共利益調查時效的明確規定

《條例》第26條規定反傾銷調查應當自立案調查決定公告之日起12個月內結束(特殊情況下延長期不得超過6個月)，但公共利益調查從何時開始至何時終止，利害關系方何時提出書面申請，何時答辯，聽證會何時舉行，何時作出公共利益的裁決等問題我國都未作出規定。這就容易導致主管機關辦事效率低下，利害關系方的權益無法及時實現。此外，我國在時效規定上還具有不對等性，相對人違反時效的規定，將喪失本可獲得的權益；而行政機關違反時效規定，如舉行聽證會，事先沒有將聽證的時間、地點及聽證所涉及的法律問題、事實問題及時通知相對人，聽證機構在作出肯定性終裁前沒有給予相對人聽證機會，行政機關該如何承擔責任等問題，現行《條例》都未作出規定。

(4)缺乏“較少征稅規則”的規定

較高的反傾銷稅率雖能對國內產業提供更多的保護，但也會對下游企業和消費者利益造成更大的損害，較少征稅規則可以將反傾銷稅降低至消除國內產業損害的必要水平，減少對下游產業和消費者利益的損害，從而更好地維護公共利益。《條例》第42條卻只規定“反傾銷稅稅額不超過終裁決定確定的傾銷幅度”。從現有的反傾銷案例來看，我國在對傾銷和損害及其因果關系作出肯定性終裁的情況下，全部依據確定的傾銷幅度全額征收反傾銷稅的做法，忽略了在采取反傾銷措施時成本與收益的平衡。

3完善我國反傾銷法公共利益原則的建議

(1)確立公共利益審查的獨立性地位

與反傾銷的其他程序相比，公共利益審查具有一定的獨立性。盡管我國規定了公共利益原則，但該原則被限制在價格承諾和征稅環節。要求“商務部在考慮是否接受價格承諾時，應當審查是否符合我國的公共利益”，“征收反傾銷稅應當符合公共利益”未能貫穿于整個反傾銷調查、認定、撤案、征稅、復審等環節，缺乏強制性保障和合理的程序規定，公共利益審查的獨立性未能得到體現，對于包括工業用戶和消費者在內的公共利益并未引起足夠重視。我國可借鑒歐盟的做法，將“公共利益”作為采取反傾銷措施必須考慮的條件之一加以規定，只有在符合傾銷、損害、因果關系和公共利益4個要件的條件下才可以實施反傾銷措施。同時，我國還可以進一步規定：由于經濟形勢的變化，出于公共利益的需要而暫停已采取的反傾銷措施。這樣，公共利益就可以成為貫穿整個反傾銷調查程序的原則，最大限度地保護國家的整體利益。

(2)明確界定“公共利益”范圍或應考慮的因素

在公共利益調查中，哪些當事方可以參與公共利益審查，參與方應享有哪些權利，都是不容回避的。而且，對這些問題的回答又能反映出立法機關和反傾銷主管機關對公共利益的理解。如前所述，由于我國立法中并未明確利害關系方包括下游企業和消費者，因此，在我國以往反傾銷調查案中下游企業和消費者的利益往往得不到重視。對此WTO《反傾銷協議》、歐盟和加拿大都已形成一套較為成熟的做法，公共利益一般需要從3個方面加以考量：國內相關產業的利益、傾銷產品工業用戶(下游企業)的利益以及消費者的利益。為保證公共利益原則發揮應有的作用，我國應明確而具體地規定公共利益所指的當事方：申訴產業、被調查產品的下游企業、中間商，最終消費者及其組織，以及其他認為反傾銷措施將對其產生負面影響的個人和組織。我國也可以在評價公共利益時，把傾銷對競爭機制的影響考慮進去，如果傾銷行為實際上活躍了市場，促進了競爭，迫使相關產業加快結構調整，提高競爭實力，則不實施反傾銷措施。正如許多學者指出的，真正的公共利益條款，應當要求執法當局不僅傾聽和重視用戶和消費者的利益，而且應該采取“經濟得失評析”方法，以符合國家整體利益和有利于市場競爭為準繩，來權衡該不該反傾銷，究竟采取哪種反傾銷措施。

(3)明確公共利益調查的程序機制

完善程序機制是公共利益實體權益的有效保障。歐盟反傾銷制度賦予了利害關系方比較充分的程序性權利，使利害關系方在調查程序一開始就可以登記應訴、發表意見、申請聽證會、查閱非保密資料等等，使利害關系方有充分表達的機會，以便調查機關進行全面的評估。我國現有規定缺乏下游產業和消費者的主動介入機制。我國可以法律或行政法規形式明文規定向下游企業、消費者搜集材料，聽取意見的機制；應規定除調查機構依職權取證和召開聽證會外，下游企業代表、消費者代表可以主動提供證據材料及申請召開聽證會；只要是在合理的期限內提出的申請，調查機構都應該接受、考慮證據材料或召開聽證會，在期中復審和終期復審時也應給予他們提出意見、維護自身利益的機會。同時，還應明確規定各利害關系方在調查程序中的陳述與抗辯等核心權利，完善制定公共利益調查辯論式聽證程序，避免主管機關偏聽偏信而失之偏頗，使各利害關系方都有充分的機會表達意見。

(4)規定健全合理的時效制度

《條例》對反傾銷調查的時間作出了規定，但規定過于籠統，缺乏調查各階段應有的時間限制。相比較而言，加拿大反傾銷法對其規定則極為詳細和嚴格。如限定調查啟動后的35天利害關系方提出書面申請書，46天利害關系方提出書面答辯書，56天舉行公開的聽證會，100天法庭作出判決。加拿大的這種彈性極小、時限嚴格的規定，有利于行政機關及時行使職權，使國內工業的受損害程度降至最低。對此，我國可借鑒加拿大的做法，明確規定從反傾銷程序啟動開始，便搜集有關公共利益審查的意見和信息，并嚴格規定每個調查階段的時效，而且要對等地明確規定行政機關違反時效應負的責任。

(5)增加“較少征稅規則”的規定

“較少征稅規則”直接體現了在反傾銷中應考慮公共利益的思想。WTO《反傾銷協議》、歐盟《反傾銷條例》對此都作了規定。因此，我國的反傾銷立法應順應國際反傾銷立法的基本方向，增加該規則，以減少對工業用戶和消費者利益的損害，從立法上推動公共利益原則的有效實現。

[摘要]公共利益原則是反傾銷避免片面保護國內產業而損害國家整體利益的安全閥。將公共利益原則納入反傾銷立法是現代反傾銷制度的發展趨勢之一。歐盟與加拿大的公共利益原則較為完善和發達，同WTO的相關規定一起體現了國際反傾銷法中公共利益原則的發展方向。我國的反傾銷立法雖已確立了公共利益原則，但仍存有缺陷。因此，應借鑒國際反傾銷立法的成功經驗，進一步完善我國的相關立法，以維護社會整體利益。

[關鍵詞]反傾銷法；公共利益原則；立法；完善

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