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[摘要]農業的發展離不開公共財政框架的公平誘導和釋放，公共財政框架最核心的功能就是要改變現行權力資源配置格局。公共財政框架下的農業發展問題不是農業內部的問題，而是必須構建先分離再融合、創造的總體思路和模型。我們應在能掌握的權力資源開始漸進改革，在農業和公共財政框架的融合階段作出可操作的具體方案，使兩者雙向互動，并從根本上解決農業發展問題。

[關鍵詞]公共財政遺忘效應權力資源農業發展

在公共財政框架下研究農業發展問題，是當前的一個熱點，也有了一些成果。但研究者大都是從原先的假設和前提出發，從而使公共財政框架的解釋能力下降，農業發展問題研究也被引入了無發展性的淺灘。反過來，其從宏觀上也誤導公共財政框架構建的初衷，偏離了問題的重點，這也必然會影響到正在變革中的農業，一定程度上阻礙了農業發展問題探索的進一步深化。因此，筆者試圖打破常規，應用新的框架和方法分析兩者的關系，并為我國正處于變革中的農業和公共財政框架的研究提供借鑒。

一、公共財政框架下的農業發展問題的實質

農業發展的總體落后有其獨特的經濟學原因。SmithAdam（亞當·斯密，1776）認為，〔1〕分工是經濟增長的源泉，工業與農業的生產率差別原因是工業中分工的好處大于交易費用，而農業中的協調費用高于好處。農業在國民經濟收入的比重下降，不是因為人們的偏好或生產條件的外生變化，而是農業必須靠從工業進口機器來間接進行分工。進行分工的同時，也使整個市場打破了原來的均衡點，并開始尋找新的均衡點。

SmithAdam的觀點有一個前提，即工業和農業在市場環境中擁有相同的權力資源。對于我國的農業而言，無論是封建社會還是解放后，都是權力資源配置格局下的弱勢產業。康芒斯的觀點〔2〕雖然有些極端，但市場功能的發揮及資源配置的過程肯定是以一定的權力結構為前提的。農業的發展離不開公共財政框架的構建和真正運行，但公共財政框架除了對農業收支的規范化和科學化進行界定外，最核心、最重要的功能是調整和重組全社會的權力資源配置格局。

“三農問題，本質上是一個道德問題”（楊小凱）。〔3〕當全社會在某個時刻都認識到農業的艱難處境時，一時的言論很是動聽感人。由于現行的權力資源的格局，制定者和執行者都是原先既定利益的受惠者，他們會逐漸遺忘以前的言論，遺忘權力資源初期取得的不公平性。“當不平等成為社會的一般規律時，最大的不平等是不會引起注意的。”〔4〕在農業和農業發展問題上，這種“遺忘效應”也同樣存在。據現在農業方面的政策和農業領域的研究來看，公共財政框架只是開始了最基礎的試探性的構建。我國的農業發展缺乏足夠的保障，公共產品的城市化傾向和農村地方公共產品供給的嚴重滯后，成為農民增收、城鄉差別拉大、二元結構更趨突出的根本原因（王國華、）。人口占總數最多的產業，在財政的二次分配中，竟然只有不到500億元，遠低于其他的產業，而且國家的行政管理費用在2004年就已經達到了3000多億元。各種源自社會等級制度的限制，極大的破壞了農業的發展，而在此種權力資源配置格局下的國家財政對農業和農業發展的支持（很多時候這種照顧是看得見、摸不著的），又進一步扭曲了真正的農村市場。再加上農業原先交易效率的低下，農業本身分工結構有向自給自足的全部均衡傾斜的趨勢，以及政績化的政策和個別地區農業邊際改革的成果，使這種變化顯得異常的模糊。到2002年，地方政府有45%的財權，但行使著69.3%的事權，使得財政框架下的農業鄉鎮政府只能通過制度外的收費用以彌補巨額的負債。

一些學者在研究農業問題時，總是從既定的假設出發，他們單純的認為公共財政框架正在順利和諧地構建中或已經基本構建完畢，并且能為農業發展提供應有的支持和公開、公平、合理的引導。這顯然是沒有真正理解農業和公共財政框架的核心關系問題，他們錯誤地估計了既得利益者及其代表的權力和抵制、誤導農業改革的能力。現行權力資源配置格局的制定者和實施者大都是原先的受惠者，從馬克思哲學理論分析，他們對這種格局持天生的唯心主義認同。那么，那些學者根據前面的前提而做的一系列研究的實用價值也就值得質疑。

“一個階層的民主，也要依靠其經濟力量。”〔5〕因此，我們要打破原來的老套路，正如CoaseR.（科斯，1937）提出企業為什么會出現一樣（而不是從規模經濟舊的角度），〔6〕當時人們也是忽略了這個問題，只知道企業的存在或企業研究方向就是一個前提，但當科斯及其弟子張五常對企業理論作出了突破性的研究之后，人們對于企業和企業的管理理論的視野及解釋力就更高明了。公共財政框架也是一樣。

二、公共財政框架下的農業發展思路及模型

農業問題是一個社會等級問題，由此而引出的權力資源配置格局的嚴重傾斜，其實農業始終處在社會權力資源循環的外圍。〔7〕構建公共財政框架，首先就要突破這道頑固的防線，然后重新科學地重組權力資源配置格局，引導我國由分配型財政、生產型財政向公共財政轉變，最大程度上削減和緩沖農業分配過程中的協調費用負擔，從根本上杜絕農業發展的桎梏。

1.先分離。即先把公共財政框架的構建和農業本身首期分離，對整個社會特別是公共財政框架，可以避免現行的社會等級制度下的“迷霧政治”。在“迷霧政治”的環境中，就是有某些階層借原來的弱勢產業和人群的政策導向掩蓋其真正的目的，使政策和政策的可行性與連續性大打折扣。如農村的金融信貸，國家有意搞活農村金融市場，但真正受益的卻是房地產行業。在分離中，我們要根據憲法真正地構建公共財政框架，給予農業以公平。公共財政框架的首期構建也要與農民在國民中應有的權力相匹配，更重要的是框架的推行和實施更要符合這一標準。要打破權力中的黃宗羲定理，框架的實施也是針對實施者的，否則，由于政府和上層等級的既得利益，邊際利益的調整也會達到極限。如自1978年的農業邊際利益調整，到上世紀90年代時達到了極限，造成了延續至今的農業發展長期停滯不前。如果不打破原來的權力資源分配的格局，農業本身結構又將更遠離帕累托最佳，而現行農業內部畸形的市場均衡又在破壞其發展。所以，要依靠公共財政框架對行政機構和各級政府作出大幅度的壓縮，這是關系農業發展命運的根本性措施，況且國家政權和公共財政也能夠承受這種變革及其經濟負擔。

我們借助柯布—道格拉斯生產函數建立一個簡化的模型來進行初淺的量化，以便更好地理解權力資源在政治和經濟兩個領域以及在城市和農村的配置所產生的長期社會發展績效。

Y=εAaBb（A=c1+d1，b=c2+d2）

A和B分別表示權力資源在政治和經濟兩個領域的配置，具體轉化為財政間接控制市場配置（財政間接控制）兩部分；a和b則相應的表示社會經濟發展績效對該領域權力資源的彈性參數，且a+b=1；ε表示綜合績效系數；Y表示總體社會經濟發展績效；c和d表示農村和城市的權力資源配置。

由于我國總體分工演進和專業化已到了一定的階段，完全保險的行業部門改革也取得了有效的成績，從理論和實踐的角度已經證明：市場配置效率高于財政直接配置效率，即a.

在這一模型下，現行的財政體制為：A>B，d2>c2，d1>d2.即權力資源只要由財政直接控制，且主要配置在城市，但B的比重在逐步的增大。公共財政框架在這個模型下應該是：Ad1，d2>c2，即工商基礎型公共財政體制，權力資源總體向市場傾斜，工業反哺農業，帶動農業的商業化和產業化，逐步消減城鄉對立的二元經濟結構，因而可以從根本上解決農業發展問題。這是公共財政框架構建和運行的總的思路。

2.再融合、創造。在融合和創造過程中，農業發展問題就會變得比先前明朗，最重要的是做好權力的銜接和農村社會結構的改革。筆者認為其它問題（如農村金融市場、農業增長線的改變以及保障體系和基礎設施建設）是水到渠成的。公共財政框架應全面科學地規范收支，給農業以公平的財政誘導。表面上看，公共財政應該支援農村，若只是無發展性地進行支援，靠公共財政是遠遠不夠的，因此，財政支援要遵循發展性支援原則。

公共財政只是對市場經濟的一種補充，市場經濟的前提就是市場參與主體——社會各成員之間權力都是平等的。如果沒有一個平等的社會前提，是不可能達到社會經濟的良性協調發展。由于城鄉權力分配的不平衡，形成了中國城鄉二元經濟形態，嚴重阻礙了農村的發展，同時也將影響城市的遠景發展。如今的一個現實矛盾是：作為中國主要成員的農民，因其分散于全國各地，又嚴重缺乏組織性，其不能得到與其它社會集團的平起平坐的對話資格在權力資源配置過程中始終處于不利的地位。市場本身是無法改變這一歷史的權力資源格局的。正如楊小凱分析：只要權力平等，由于原來市場交易效率的不同，農村的投資者及其它的資源會涌到城市導致城市競爭的加劇。但隨著農村的制度環境的改善，增值空間更大，各種費用下降，反而會給人們許多機會，由此，兩者會逐步達到一種動態的平衡。〔8〕因此，公共財政應該消除或降低因制度扭曲導致的農村發展的內生交易成本和城鄉權力資源分配上的不平衡。

只有當農業以外的產業所得到的權力資源趨于合理時，農業才能真正的放手發展，才能在一個公開、公平的市場和社會中參與競爭。

三、結語

盡管以上的分析顯得很激進，那只是從戰略上來俯視整個社會和公共財政框架以及農業的發展問題，公共財政框架能夠被提上席面，沒有人會承認那是因為農業的困境，而是通過這個框架的建立，其他的產業和各種利益集團都可以在其中獲得好處，這是我們必須要理解的前提。我們正是要從這個基點出發，把農業發展融到這個機會中。在改革中，我們始終要有自己的核心的系統的具體措施和指導思想，盡可能地利用現有的已掌握的權力資源，使自己的改革措施得到切實的實行和相當人數的支持，避免從泛道德的角度下結論認為兩種或多種利益群體是“水火不相容”。即使我們的變革的動機與意圖是純正的，但也應該承擔相應的責任，特別是應承擔農業改革陷入困境甚至失敗的責任。更多的從改革的策略上動腦筋，構建公共財政框架和真正發展農業，是很不容易的，我們做的還太少了，研究也是太膚淺了。嚴格的說，我們的研究和策略要求是相對內部的挖掘，盡量控制在變革者之間的切磋，然后再滲透到正在變革中的公共財政框架及農業。

農業的發展需要權力資源的均衡分配，公共財政框架必須促進權力分配機制的優化，由市場之手來促產業化革命，激發農業挖掘內部潛力，鞏固權力資源公平合理配置的格局。

參考文獻：

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5.譚明方。農村社會結構與“三農”問題研究[J].社會科學研究，2004，（05）。

6.董磊明。農民為什么難以合作[J].華中師范大學學報，2004，（01）。

7.劉志廣。權力資源、生活機會和財政體制[J].農村財政，2004，（02）。

8.高培勇。公共財政：經濟界如是說[M].經濟科學出版社，2001.

9.孟繁華。九十年代—文存1990～2000（上卷）[M].中國社會科學出版社，2001.

10.沈巋。誰還在行使權力——準政府組織個案研究[M].清華大學出版社，2003.

注：

（1）Smith，Adam（1776）：AnInquiryintotheNatureandCausesoftheWealthofNations.Reprint，editedbyE.Cannan.Chicago：UniversityofChicagopress，1976年。

〔2〕[美]康芒斯（制度經濟學派的代表）在《制度經濟學》一書中（北京商務印書館，1983年版）指出：資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權力結構。

〔3〕林光彬：社會等級制度與“三農”問題，《讀書》，2002第2期。

〔4〕〔5〕托克維爾：《論美國的民主》，商務印書館，1988年。

〔6〕Coase，R.：TheNatureoftheFirm，Economica，（1937），4：386～405.

〔7〕林光彬：社會等級制度與“三農”問題，《讀書》，2002年第2期。

〔8〕楊小凱，張永生：《新興古典經濟學與超邊際分析》，中國人民大學出版社，2000年