導(dǎo)語：交通運(yùn)輸收費(fèi)道路管制研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:收費(fèi)道路作為交通運(yùn)輸的重要方式，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極為重要的影響。本文從收費(fèi)道路的自然壟斷性質(zhì)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)交通運(yùn)輸?shù)缆返氖召M(fèi)管制現(xiàn)狀，分析收費(fèi)道路管制目前面臨的問題及不合理性，并對(duì)其收費(fèi)管制方面提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞:收費(fèi)道路；自然壟斷

第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)二次會(huì)議上，總理在政府工作報(bào)告中指出，兩年內(nèi)基本取消全國(guó)收費(fèi)公路省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)，深化收費(fèi)公路制度改革，推動(dòng)降低過路過橋費(fèi)。這是我國(guó)當(dāng)前對(duì)高速公路收費(fèi)管制管理層面改革的新嘗試和新舉措。截止2018年底，全國(guó)高速公路里程數(shù)超過14萬公里，里程規(guī)模位居世界第一。在已建成的高速公路中，有超90%是收費(fèi)運(yùn)營(yíng)模式[1]?！敖桢X修路，收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策使中國(guó)在短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大高速公路的總規(guī)模。但收費(fèi)公路典型的自然壟斷特征和政府對(duì)收費(fèi)公路收費(fèi)管制的不合理舉措，使我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展帶來諸多問題。本文結(jié)合收費(fèi)公路的自然壟斷特性，運(yùn)用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)以及管制與競(jìng)爭(zhēng)理論，分析運(yùn)輸公路收費(fèi)的政府規(guī)制。

一、我國(guó)收費(fèi)道路的自然壟斷特性及研究現(xiàn)狀

(一)收費(fèi)道路自然壟斷特性。政府對(duì)運(yùn)輸?shù)缆肥召M(fèi)的管制是基于其自然壟斷特性進(jìn)行的[1]。早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)一般意義上的自然壟斷的理解圍繞在規(guī)模經(jīng)濟(jì)層面，如格林沃爾德(Greenwald)在其《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)辭典》中指出，自然壟斷是一種自然條件，它恰能使市場(chǎng)容納一個(gè)有最適規(guī)模的公司；斯蒂格利茨(Stiglitz)在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出，在某些情況下，生產(chǎn)一種商品所使用的某種技術(shù)導(dǎo)致市場(chǎng)上只有一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)企業(yè)[2]。收費(fèi)道路的自然壟斷特征體現(xiàn)在其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和規(guī)模性質(zhì)。高速收費(fèi)道路作為國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施，在設(shè)計(jì)和規(guī)劃之初，同一運(yùn)輸方向上往往不會(huì)有重復(fù)線路，這在經(jīng)營(yíng)性質(zhì)上決定了其壟斷特性；作為準(zhǔn)公共物品，高速公路早期投入巨大，建設(shè)周期長(zhǎng)、沉沒成本高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來看，前期投入與產(chǎn)出嚴(yán)重不平衡，交通流量剩余大，所以基本不存在相互競(jìng)爭(zhēng)的另一條線路，這在規(guī)模性質(zhì)上決定了其壟斷特性。(二)運(yùn)輸?shù)缆肥召M(fèi)管制研究現(xiàn)狀。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，為了獲得最大利益，企業(yè)會(huì)根據(jù)利潤(rùn)最大化原則對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)，即邊際收益等于邊際成本。在沒有政府管制或干預(yù)下，壟斷企業(yè)(高速收費(fèi)公路)為了追求壟斷利潤(rùn)會(huì)提高收費(fèi)價(jià)格，社會(huì)效益或社會(huì)效率受到損害，也有悖于收費(fèi)道路作為準(zhǔn)公共物品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因此，有必要對(duì)運(yùn)輸公路收費(fèi)進(jìn)行政府管制，降低壟斷企業(yè)的高額利潤(rùn)，充分發(fā)揮提供社會(huì)服務(wù)的公路的有效性、合理性，維護(hù)社會(huì)公平，提高社會(huì)效益。從國(guó)內(nèi)相關(guān)資料與研究可以看到，我國(guó)對(duì)于高速公路的政府管制研究主要集中于收費(fèi)定價(jià)與制度設(shè)計(jì)方面。本文多傾向于對(duì)制度設(shè)計(jì)合理性及目前面臨問題的思考，希望為我國(guó)進(jìn)一步深化收費(fèi)公路制度改革提供有益參考。

二、我國(guó)收費(fèi)公路收費(fèi)管制分析

(一)我國(guó)收費(fèi)公路收費(fèi)類型。收費(fèi)公路的管制體制是為實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路持續(xù)、健康發(fā)展而建立的一種制度體系[2]。經(jīng)過幾十年的探索和實(shí)踐，中國(guó)借鑒了國(guó)外收費(fèi)公路管制措施和國(guó)內(nèi)發(fā)展特點(diǎn)，形成兩種收費(fèi)管理模式：收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型、收費(fèi)還貸型[2]。根據(jù)道路管理權(quán)和收費(fèi)管理模式，中國(guó)的高速公路分為收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型公路和收費(fèi)還貸型公路。收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型公路是指由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路或依法受讓收費(fèi)權(quán)的公路[3]。收費(fèi)用于收回投資建設(shè)成本和獲得合理回報(bào)，以營(yíng)利為目的，在經(jīng)營(yíng)期滿之后，無償把經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)家；收費(fèi)還貸型公路是指政府通過貸款、集資建設(shè)的公路。收費(fèi)用于償還本級(jí)和利息，在本息結(jié)算完成后立即停止收費(fèi)[4]。(二)我國(guó)收費(fèi)公路收費(fèi)的重要性。調(diào)節(jié)通行量的需要。高速公路免費(fèi)通行勢(shì)必會(huì)使大量車輛涌入高速公路，造成混亂和擁堵，導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋“公地悲劇”為任何產(chǎn)權(quán)不明晰的公共物品都會(huì)導(dǎo)致過度使用，造成資源的浪費(fèi)和破壞。高速公路收費(fèi)政策意在避免這種現(xiàn)象的發(fā)生。通過收費(fèi)，使高速公路產(chǎn)權(quán)明晰，體現(xiàn)排他性的同時(shí)給通行車輛提供選擇機(jī)會(huì)，從成本-收益的角度進(jìn)行比較選擇，做出經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)的出行方案。有效緩解通行量，充分發(fā)揮高速公路迅速、高效優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，延長(zhǎng)高速公路使用壽命，減少后期運(yùn)營(yíng)成本和維護(hù)管理費(fèi)用。收回高額建設(shè)成本的需要。高速公路作為高等級(jí)公路，建設(shè)費(fèi)用居高不下，在繁華地段建設(shè)費(fèi)用甚至達(dá)1億元每公里，如榮烏高速新線長(zhǎng)約73公里，預(yù)計(jì)投資232.16億元，每公里成本約為3.18億元。實(shí)行高速公路收費(fèi)是在較短時(shí)間內(nèi)有序償還國(guó)家建設(shè)貸款的有效政策。促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的需要。作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，高速公路在沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各不相同，道路建設(shè)成本也各不相同。若全國(guó)高速公路免費(fèi)通行，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(東部地區(qū))，可以通過其他資金、款項(xiàng)彌補(bǔ)高速公路事業(yè)帶來的虧損，總體來看高速公路對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍帶來正外部性；對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)(中、西部地區(qū))，高速公路利用率低，高速公路高額建設(shè)成本難以彌補(bǔ)，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來負(fù)擔(dān)，呈負(fù)外部性。因此，高速公路收費(fèi)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)公平的舉措。

三、我國(guó)收費(fèi)公路收費(fèi)制度存在的問題

高速公路收費(fèi)制度給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來益處，我國(guó)交通規(guī)劃描述為2020年實(shí)現(xiàn)“基本適應(yīng)”，2050年實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”[5]，要實(shí)現(xiàn)交通事業(yè)的跨越式發(fā)展，高速公路收費(fèi)政策和管制措施有待完善。由于我國(guó)高速公路收費(fèi)制度起步較晚，發(fā)展時(shí)間較短，可借鑒的國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)較少，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中仍存在一些問題，主要體現(xiàn)在：(一)收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不合理，收費(fèi)年限長(zhǎng)。高速公路收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不合理性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：站點(diǎn)數(shù)量多、站點(diǎn)位置不合理、站點(diǎn)交通設(shè)施不完善。法律規(guī)定高速公路不同收費(fèi)站之間的距離不得小于50公里。事實(shí)上，二級(jí)及以上收費(fèi)公路站點(diǎn)多達(dá)8萬個(gè)以上[6]。場(chǎng)地位置規(guī)劃不合理，如設(shè)置在長(zhǎng)距離上坡和下坡路段；交通設(shè)施的不完善，如缺少提示牌、交通誘導(dǎo)設(shè)施等，極易導(dǎo)致交通事故的發(fā)生。全國(guó)各省高速公路各自為政，路網(wǎng)管理和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各省政府決定。法律規(guī)定，收費(fèi)還貸型公路收費(fèi)年限最長(zhǎng)不超15年，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型公路收費(fèi)年限最長(zhǎng)不超25年(中西部放寬至30年)?，F(xiàn)實(shí)中，由于政府部門的逐利行為以及監(jiān)管不力，超過規(guī)定收費(fèi)年限的不合規(guī)收費(fèi)站仍大量存在。(二)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂，針對(duì)性不強(qiáng)。目前，我國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的定價(jià)模型與計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。高速公路通行車輛中數(shù)量龐大的私家車，占用的高速公路資源和付出的通行費(fèi)較低。而對(duì)高速公路破壞性大、占用資源多的是營(yíng)運(yùn)類車輛。現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，高速公路收費(fèi)針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏對(duì)價(jià)格歧視的應(yīng)用，不同車輛類別收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異性不大，對(duì)私家車和營(yíng)運(yùn)類車輛區(qū)別收費(fèi)的管制措施有待加強(qiáng)。(三)亂罰款現(xiàn)象嚴(yán)重，管制措施欠缺。作為準(zhǔn)公共物品，高速公路由國(guó)家(政府)壟斷經(jīng)營(yíng)。行業(yè)中缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)者，加之政府管制措施的空缺，導(dǎo)致一些公路(投資商)暴利收費(fèi)，其利潤(rùn)率甚至超過傳統(tǒng)高利潤(rùn)自然壟斷行業(yè)。由于政府是高速公路的主要提供者(受益者)，又是管制措施的出臺(tái)者，導(dǎo)致高速公路改革過程較慢，管制措施時(shí)滯現(xiàn)象嚴(yán)重。高速公路不能按照正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則自主發(fā)展、自負(fù)盈虧。因此，運(yùn)營(yíng)效率低，隨意收費(fèi)和亂罰款現(xiàn)象嚴(yán)重，阻礙了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。(四)收費(fèi)管制改進(jìn)不成熟，理論與實(shí)際偏差大。2012年，我國(guó)做出私家車輛節(jié)假日高速免費(fèi)通行的管制調(diào)整。該政策本意是服務(wù)、便捷于民眾，方便節(jié)假日出行，減少出行成本，可看作是社會(huì)福利的延伸。但實(shí)際操作與理論偏差較大。由于政策出臺(tái)前缺乏合理的論證且與高速公路相關(guān)部門溝通較少，導(dǎo)致許多意想不到的困境。如大量私家車涌入高速公路，交通堵塞問題嚴(yán)重，影響運(yùn)輸效率；交通擁堵將不可避免的導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)和管理成本驟增；免費(fèi)政策導(dǎo)致高速公路的收入減少，使路政部門(投資商)產(chǎn)生抵觸情緒，辦事效率低下，管理成本提高。這些都是高速公路節(jié)假日免費(fèi)政策帶來的隱形成本。

四、我國(guó)運(yùn)輸?shù)缆肥召M(fèi)管制對(duì)策建議

(一)健全相關(guān)法律法規(guī)，清理違規(guī)站點(diǎn)。面對(duì)當(dāng)前高速公路發(fā)展過程中存在的諸多問題，最重要的是完善法律法規(guī)，在源頭上讓高速公路收費(fèi)管制有據(jù)可依且是唯一標(biāo)準(zhǔn)。形成依法收費(fèi)、依法管理的法制化管理體系。高速公路收費(fèi)的直接窗口是各收費(fèi)站點(diǎn)，首先對(duì)高速公路進(jìn)行調(diào)查研究，重新規(guī)劃投訴率較高和極不合規(guī)范的收費(fèi)站點(diǎn)。對(duì)于違規(guī)或過期的高速公路收費(fèi)站點(diǎn)嚴(yán)格取締，使站點(diǎn)清理工作有序進(jìn)行。在法律法規(guī)方面，我國(guó)應(yīng)積極研究制定公路特許經(jīng)營(yíng)管理制度；省級(jí)統(tǒng)一管理收費(fèi)還貸型公路；實(shí)行政企分開原則和分級(jí)、分類管理原則[2]。(二)加強(qiáng)管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，降低機(jī)構(gòu)逐利性。作為管制機(jī)構(gòu)，政府必須保證行政執(zhí)行的獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性。政府既是高速公路的提供者，也是高速公路收費(fèi)的監(jiān)督者，導(dǎo)致監(jiān)管組織錯(cuò)位。尤其是政企不分，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，使其余監(jiān)管組織掌握的經(jīng)營(yíng)信息較少，監(jiān)管失敗率和監(jiān)管成本提高。應(yīng)切實(shí)切斷管制機(jī)構(gòu)與受管制企業(yè)之間的利益鏈，盡量減少管制機(jī)構(gòu)逐利性，以期實(shí)現(xiàn)政府管制的目標(biāo)。在這一方面，可以借鑒韓國(guó)實(shí)行的商業(yè)公路信息透明制度[6]。把收入與利潤(rùn)核算權(quán)移交給專業(yè)第三方，并將結(jié)果公之于眾，讓整個(gè)社會(huì)充當(dāng)監(jiān)管者。(三)合理規(guī)劃線路，縮減運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)原有高速公路收費(fèi)不合理的站點(diǎn)進(jìn)行取締，對(duì)在建或即將修建的高速公路則要經(jīng)過認(rèn)真規(guī)劃和論證。依據(jù)《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，用經(jīng)濟(jì)模型預(yù)測(cè)和評(píng)估收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置的合理性。高速公路作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，建設(shè)費(fèi)用和沉沒成本巨大，高速公路規(guī)劃不合理會(huì)造成極大的資源浪費(fèi)。高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)工程造價(jià)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用隨時(shí)做調(diào)整。對(duì)收費(fèi)還貸型公路，加快推行政企分開制度，摒棄自身行政色彩，提高組織運(yùn)行效率，降低管理、運(yùn)營(yíng)成本。(四)明晰收費(fèi)去向，收費(fèi)制度透明化。高速公路收費(fèi)管制要明確所收費(fèi)用的去向，收費(fèi)應(yīng)用于高速公路基本財(cái)務(wù)費(fèi)用、日常運(yùn)行成本。目前普遍存在的問題是超高運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)，甚至超過公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，高居支出總額第二位。收費(fèi)管制目標(biāo)其一就是盡可能把收費(fèi)去向明確化，避免高速公路管理層超額福利，杜絕資金挪用于樓堂館所建設(shè)、投資理財(cái)?shù)?。同時(shí)還要明確統(tǒng)計(jì)口徑，準(zhǔn)確計(jì)算高速公路實(shí)際造價(jià)成本，而非各種不必要費(fèi)用甚至違規(guī)費(fèi)用(感謝費(fèi)、陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)、掮客回扣等)的堆砌[6]。

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作者:吳昊男 單位:山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院