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【摘要】鄉鎮(街道)位于生態環境保護監管的最后一公里，也是環保責任落地的關鍵。由于環境監管能力的限制，鄉鎮地區環境污染問題嚴重，而且隨著城市環境污染防治力度的加大，近年出現一些在城市不允許投產的污染項目向農村轉移的現象。本文通過對杭州市富陽區加強鄉鎮生態環境保護監管主要做法的分析，總結出其創新點和經驗啟示，并最終給出強化基層生態環境保護監管的對策建議，為將生態環境保護監管觸角真正延伸到基層，從根本上改善環境質量，提升群眾獲得感滿意度提供了參考和借鑒。

【關鍵詞】生態環境保護監管;富陽區;鄉鎮(街道)生態環境報告;鄉鎮(街道)生態環境質量考核評價

近年來，污染防治力度不斷加大，堅決向污染宣戰成效顯著，但一些地方受經濟效益的驅使，將在城市不允許投產的污染項目，如造紙廠、制革廠、染料廠等紛紛搬遷到農村或城鄉結合部，把農村變成了一些污染企業的避難所。農村環境整治是污染防治攻堅戰三大領域中需要全力解決的突出環境問題之一，能否真正治理好廣大農村地區污染源，關乎環保攻堅戰的成敗。“郡縣治，天下安”，如何在深化垂直管理體制改革將縣級環保部門監管職能上收的大背景下，強化基層生態環境保護監管能力，不讓農村成為生態環保監管的盲區，就顯得至關重要。

1基層生態環境保護監管面臨的突出問題

1.1環境治理基礎薄弱，環保意識仍需增強一些基層黨委、政府及其有關部門，包括生態環境監管部門在內，對綠色發展認識不高、能力不強、行動不實，重發展輕保護的現象依然存在。企業環保守法意識不強，環境違法行為時有發生。公眾對優美生態環境的需要日益增長，但自覺主動參與的行動意愿仍不夠。1.2編制少、任務重，基層環境管理存在短板在我國大部分農村，點源污染與面源污染共存，生活污染、農業污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互交織。“上面千條線，下面一根針”，基層環保工作承擔了大量任務和職責，并且每項工作都很具體，需要一件件落到實地。然而，我國現行環保行政管理體制是倒金字塔結構，越到基層，環保人員越少、力量也越薄弱。1.3監管執法力量有限，“管得著的看不見”、“看得見的管不著”基層環保問題涉及工業、農業、生活、城建、交通等方方面面，有時環保部門得知污染線索，如秸稈焚燒、垃圾違法傾倒等，但當監管執法人員趕過去，污染行為已經發生，污染者卻逃之夭夭。而一些看得見的污染行為，如渣土或礦渣清運帶來的揚塵污染等卻因涉及城建、交通、工業等部門職能，環保部門難以監管。1.4鄉鎮問題和需求差異大，環境管理難以精細化我國鄉鎮數量龐大，各鄉鎮街道產業結構、經濟水平和環保問題存在較大差異，如有的鄉鎮以采礦、建材業為主，碼頭、道路揚塵污染嚴重;有的以農業和養殖業為主，面源污染和垃圾問題突出;有的以旅游業為主，環境整治工作任務繁重，如果鄉鎮一級再不進行配合，以縣區環保部門的力量難以實現差異化、精細化環境管理。

2富陽區強化鄉鎮生態環境保護監管的主要做法及亮點

2015年以來，浙江省杭州市富陽區將新環保法規定的“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況”這一制度創新性地延伸至鄉鎮(街道)，在區轄24個鄉鎮(街道)開展生態環境質量報告制度，并積極探索建立鄉鎮(街道)生態環境質量報告考核評價工作體系，充分發揮基層黨組織對生態文明建設的領導作用，形成黨政同責、一崗雙責和區、鄉鎮(街道)、村(社區)、企業層層傳導的生態環境目標責任體系，并以此為核心和主線，建立了一套人大監督問責、責任清單明晰、村規民約自治、公眾協調參與的基層環保監管模式。2.1鄉鎮政府定期向同級人大報告環境質量狀況，抓住人大監督和黨政領導兩個關鍵2015年12月，杭州富陽生態區建設工作領導小組辦公室印發《關于要求落實鄉鎮(街道)年度生態環境質量報告制度的通知》并制定《杭州市富陽區鄉鎮街道生態環境質量報告制度實施辦法》，要求鄉鎮人民政府(街道辦事處)必須定期向同級人大(人大工委)做生態建設和環境保護專題報告，同時向本區域“兩代表一委員”、各村級組織和其他各界社會代表通報本區域環境質量變化情況、生態文明建設與環境保護主要工作等。2018年6月，富陽區委、區政府聯合下發《杭州市富陽區關于實施鄉鎮(街道)生態環保目標責任制和生態環境質量考核評價工作的意見》的通知，要求從執行法律法規、環境質量狀況、環境信訪、生態建設和污染防治工程、生態環境質量公眾滿意度等5個方面對轄區24個鄉鎮(街道)和276個行政村生態環境質量進行考核評價，更加突出了對生態環境質量的日常考核管理。富陽區在鄉鎮環保監管實踐中，緊緊抓住了兩個關鍵———人大監督關鍵環節和黨政領導開展工作，充分發揮人大環保監督關鍵作用，將生態環保責任下移，落實到每個鄉鎮街道的黨委和政府身上，切中了環保監管的核心和要害。2.2建立兩張責任清單，落實鎮、村、企三級責任，保證鄉鎮(街道)環保責有人負、事有人干鄉鎮(街道)生態環境質量報告及考核評價制度在富陽全區推開后，富陽區堅持“管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保”的原則，制定區級部門和鄉鎮(街道)兩張生態環境保護責任清單，明確了區及鄉鎮黨委、政府的環保主體責任和屬地責任，要求鄉鎮(街道)把工業環保、農業環保、生活環保、建設與交通環保、應急體制建設、宣傳教育等細化到相關分管部門，通過細化職責分工將環保工作全面融入到行業工作，改變了以往環保一家單打獨斗的被動局面，形成了一張橫向到邊、縱向到底的環境保護工作網絡。富陽區鄉鎮環境管理制度以落實鄉鎮(街道)黨委、政府及相關部門環保責任為目標和核心，形成鎮村政府、企業和村民三位一體的環保共治體系，在不增加機構和人員編制、不增加財政壓力情況下，使黨委、政府及其他相關部門的環保責任得到有效落實。2.3建立路長制、河長制，構建層層抓監管的環保責任體系，環保工作從“被動推”變“主動接”富陽區部分鄉鎮以交通運輸揚塵治理、超限超載治理和道路周邊環境治理為重點，探索建立了“路長制”，實行路長、路段長、區段長分級負責制。同時建立檢查巡查，定期通報和考核獎懲等機制，確保環保任務責任明晰、措施到位。同時，富陽區按照“源頭治水、聯動治水、科學治水”和“統一領導、分級管理、集中考核”的原則，建立“河長制”(“溪長制”、“段長制”)管理制度，統籌實施全鎮水環境治標與治本相結合、清水與清岸相結合、建設與管控相結合的河長制管理工作，進一步創新和完善了工作機制及管理體制。今年下半年，淥渚鎮還將實施“路長”“河長”“庭長”“廠長”“店長”等五長聯席制，推進生態環境質量持續穩定改善。“路長制”和“河長制”強化了鄉鎮黨委和政府主要領導的環保責任，構建了一級抓一級、層層抓監管的環保責任體系，將鄉鎮環保由“被動推”變為了“主動接”。2.4“小問題不出村、一般問題不出鎮(街)”，構筑環境監管第一道防線公眾參與是環境行政能力的外延，廣泛的公眾參與有利于彌補政府力量的缺乏和不足。富陽區在推行鄉鎮(街道)生態環境質量報告制度時，各鄉鎮依據自身特點，走群眾路線，發揮村民自治作用。許多村鎮將環境保護要求納入村規民約、廠規公約等基層自治章程，主打道德牌和親情牌，勸導和督促村民做好身邊環保，引導村民自愿參與環保、主動監督污染。一些鄉鎮(街道)建立了環保監督員制度，組建了由婦女、黨團員等組成的村級環保監督員隊伍，通過評比欄、星級評定以及月度檢查、評比、公開、整改等措施，督促村民有序開展環境整治、垃圾分類及無害化處理等工作。有的鄉鎮建立三級環保聯絡員和調解機制，將生態環境問題先由村(企)聯絡員自行協調解決，無法解決的，由專門辦公室協調解決，再無法解決的，由區里解決，實現環保問題第一時間發現、第一現場解決，確保了“小問題不出村、一般問題不出鎮(街)”。富陽區探索建立的這些“好用”和“管用”的基層環保自管自治方式和做法，將生態文明建設和環境保護理念融入企業日常經營和村民生產生活中，構筑了環保自我監督、自我管理的第一道防線，最大的優勢是使政府工作貼近民意，更接地氣，有助于及時化解環境社會矛盾，是基層多元化環境保護社會治理模式的重要探索和實踐。

3富陽區鄉鎮環保制度創新的借鑒意義

在2018年全國生態環境保護大會上強調，打好污染防治攻堅戰要堅決維護黨中央權威和集中統一領導，地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人。中辦國辦印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》提出要強化地方黨委和政府及相關部門的環境保護責任;明確指出鄉鎮(街道)要落實環保職責，明確承擔環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干。如何保證縣及鄉鎮基層黨委和政府履職盡責，確保環保責任不落空、不虛化是需要特別關注的問題。新形勢下，富陽區鄉鎮(街道)環境管理創新做法與經驗對其他地區具有積極借鑒意義。3.1有助于解決環保部門監管職能上收后鄉鎮環保責任落實難問題鄉鎮處于權力末梢，也是環境監管的最后一公里，鄉鎮政府承擔了大量環保任務和職責。環保垂直體制改革后，縣級環保部門監管職能上收，而環保實際工作重心不斷下沉，如何保證二者協調，不出現監管真空和缺位至關重要。富陽區做法的積極借鑒意義在于通過人大聽取環保質量報告制度抓住政府環保履責的“牛鼻子”。鄉鎮人大對本級政府環保履責情況實施監督具有很強的權威性和約束力，通過年度人大聽取環境質量報告，問題質詢及目標考核等，可促進鄉鎮政府增強環保責任意識，將環保納入其重要議程，減少工作推諉、扯皮，使基層環保工作落到實處。3.2有助于形成大環保格局，改變基層環保部門缺機構、少編制，單打獨斗局面在現階段環保工作中，環保部門單打獨斗的情況仍較突出，其他相關部門不主動落實環保責任，畏難松懈、推諉扯皮情況依然存在，鄉鎮是地方黨政管理的最基層，是生態環保責任層層傳遞的“末端”，關系生態環保工作是否真正落地。富陽區在推行鄉鎮(街道)生態環境質量報告及考核評價制度中堅持“管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保”的原則，并在實際工作中進一步細化職責分工、明晰權責，將環保工作全面融入到行業工作。這種創新改變了以前環保工作局限在一個部門或幾個人身上的情形;突破了在許多地區鄉鎮環保無編、無人或增設環保所、增加事業編制、增加行政成本的體制困境;促使環保工作從部門的單兵作戰轉變為鄉鎮(街道)、村企(社區)的協同作戰。3.3有助于解決鄉鎮“小”、“散”、“雜”污染難題，實現環保問題第一時間發現、第一現場解決當前我國農村環境形勢十分嚴峻，與城市及工業環境問題不同，農村環境問題的主要特點是“小”、“散”、“雜”，企業規模小、污染源分散、污染類型雜，這些污染問題大多出現在村民身邊，危害大、風險高、群眾反響強烈。富陽區探索建立環境質量報告制度以及村規民約、廠規公約、鄉鎮環保監督員、三級環保聯絡員等明確了鄉鎮政府責任，擴展了地方政府及環保部門的視野和觸角，通過讓群眾看得見、聽得懂、做得了的一些具體的規章制度，讓群眾發現自己身邊的環境問題、自己管理身邊的環境問題，從而保證了環保問題第一時間發現和第一現場解決，也確保“小問題不出村、一般問題不出鎮(街)”，從而打通環境監管最后一公里，實現環保監管“零距離”和“無盲區”，是補齊農村和小城鎮環境監管力量不足短板的有效嘗試。3.4有助于解決人民群眾身邊環境問題，及時化解基層環境社會矛盾，建立多元化環境保護社會治理模式我國當前仍處于社會轉型時期，基層環境社會矛盾紛繁復雜，呈現類型多樣化、復雜化諸多特征，建立多元化環境保護社會治理模式，積極回應人民群眾日益強烈的環境訴求，及時化解社會矛盾是實現環境保護目標的必然要求。富陽區各鄉鎮依據自身特點，建立起環保監督員、環保聯絡員和協調員以及以孝道文化為載體的美麗鄉村建設和環保信息公開制度等好用做法，通過發揮村民、居民自治作用，將環境矛盾糾紛解決在最基層，使人民群眾的環境訴求和期待得到及時回應，成為對基層多元化環境保護社會治理模式的重要探索和實踐。同時對鄉村環保工作和人民群眾身邊環境問題更多采取提醒、勸說、協商、幫服、曝光和獎罰等軟硬結合和靈活多樣措施，注意利用鄰里關系、親情和溝通交流的作用，更加符合鄉鎮環保工作特點。

4強化基層生態環境保護監管的啟示和建議

中央《生態文明體制改革方案》指出，要強化縣鄉兩級政府的環境保護職責，加強環境監管能力建設。生態環境部近期《關于進一步強化生態環境保護監管執法的意見》進一步強調要“強化屬地監管責任”。富陽區鄉鎮生態環境質量報告及配套制度是落實基層黨委政府環保責任，強化基層環保監管的有益探索和實踐，通過對其為其他地區提供的經驗和借鑒作用的分析，我們認為，進一步強化基層生態環境保護監管可從以下幾個方面著手:一是以強化人大環保監督為抓手，完善配套制度，落實基層黨政及相關部門環保責任。中辦、國辦印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》明確指出鄉鎮(街道)要落實環保職責，明確承擔環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干。地方政府要制定權力清單和責任清單，通過環保責任清單，強化鄉鎮(街道)黨委政府及相關部門環保責任，完善“黨政同責”、“一崗雙責”考核機制;鼓勵有條件的地方積極探索并實施縣以下鄉鎮(街道)政府向同級人大進行環境質量報告的制度，加強各級人大對政府環保履責監督。二是從法律層面確立鄉鎮(街道)環境報告制度。要將鄉鎮(街道)黨委政府及相關部門的環保責任落到實處，必須做到有法可依、有章可循，形成長效機制。我國現行環保法中只規定了縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督，鄉鎮(街道)不在其列，因此，為貫徹落實“鄉鎮(街道)要落實環境保護職責”的要求，建議生態環境部適時提請全國人大進一步修改環保法及相關法律，明確“各級人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督”。三是加強縣鄉鎮政府環保能力建設，防止基層環保工作空心化。基層環保部門處于環保戰場的最前沿，是環保事業的基礎。在深化垂直管理體制改革大背景下，縣及鄉鎮環保工作主要由政府及相關部門承擔。為此，市級以上環保部門應加強縣及鄉鎮政府環保能力建設，提升縣及鄉鎮政府以及相關部門環境保護法律法規及專業管理水平，強化責任清單;市級環保部門還應加大其區縣環保派出機構在執法等方面的能力建設，完善管理制度，確保鄉鎮環保工作責有人負、事有人干，防止基層環保工作空心化。四是加強對基層環保管理實踐指導，完善富陽做法，納入國家相關試點示范項目。富陽區基層實踐不增加機構、不增加人員編制，做法實用、有效，對健全和完善我國基層環境管理體制和制度有重要借鑒意義。建議對此類鄉鎮創新實踐國家應給予及時指導，并適時納入國家農村環境整治綜合改革及浙江省生態文明體制改革等項目加以深化和完善;同時，積極鼓勵其他地區進行探索和實踐，不斷建立健全我國鄉鎮基層環保監管長效機制。同時，還要繼續加強環境宣傳教育，提高群眾對環境保護工作重要性的認識，切實增強他們的環境意識和法制觀念，提升農村居民對農村生態環境保護的話語權，形成社會各界廣泛參與的多元化環保監管格局，不讓農村成為生態環保監管的盲區。

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作者:文秋霞 沈曉悅 單位:生態環境部環境與經濟政策研究中心