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1914年，著名實業家范旭東在天津創辦了中國近代第一家生產精鹽的企業———久大精鹽公司。在其帶動下，各地掀起了創辦精鹽工廠的熱潮。截止到1928年，先后有通益、通達、福海、奉天、利源等13家精鹽公司成立。這些精鹽公司的成立，對推動中國近代精鹽工業的發展，改良食鹽生產技術，從經濟方面實現中國鹽業的近代化起了重要的作用。然而，北洋政府鹽務署官員對這一新興工業的態度卻是較為復雜的:一方面，精鹽工業可以推動中國制鹽技術的進步以及相關鹽化學工業部門的發展，推進鹽業產運銷制度的變革，為中國近代鹽政改革提供一條新的可行之路。而且，精鹽較粗鹽還有許多優勢，如質量好，不存在耗斤問題，可抵御洋鹽對國內制鹽業的沖擊等，應該說精鹽工業無論對于民眾健康還是國家稅收，都大有裨益，應予以提倡。但另一方面，舊的鹽商壟斷集團勢力強大，實力雄厚，社會影響力廣泛，與各級政府關系密切。由于精鹽工業的發展和精鹽的暢銷會嚴重損害鹽商的既得利益，懾于鹽商的壓力，鹽務署不得不照顧他們的利益，通過采取一些政策和措施來限制精鹽工業的發展，以維護鹽商賴以生存的專商引岸制度。因此，從總體上說，北洋政府時期鹽務署對于精鹽工業的政策基本是允許其存在，但限制其自由發展。

一、精鹽公司不得隨意自行設店銷售

精鹽公司作為生產精鹽的企業，沒有權利自行設店銷售，也沒有權利自主選擇經銷商為其代銷精鹽。1916年，久大精鹽公司正式投入生產后，鹽務署頒布了《久大精鹽公司運銷繳稅辦法》，《辦法》規定:“通商口岸向由引商售鹽者，得由久大公司稟請該管鹽務機關，諭知該口岸引商代銷代售，不得自行設店售賣，不得另行委托他種商人。若商人稟復不愿代銷，則久大公司得向該管機關具稟聲明，設店自售。”［1］鹽務署為照顧鹽商利益，久大公司必須優先讓當地鹽商為其代銷精鹽，只有在鹽商不愿為其代銷的情況下，公司方可選擇自行設店銷售或選擇其他商人為其代銷。后隨著精鹽公司的陸續成立，鹽務署在1922年頒布的《精鹽公司運銷精鹽及納稅章程》中，將這一原則通用于各精鹽公司。

二、精鹽公司不得隨意增加產額

在精鹽產額方面，精鹽公司不能像其他工業部門那樣可根據市場需求的變化，自行調節產額。久大公司在呈請立案時，其最高年產額定為每年三萬擔;1919年8月，山東商人林子有創辦通益精鹽公司，在公司運銷繳稅章程中規定，最高年產額不得超過5萬擔。其他各精鹽公司也都有類似限制產額的規定。同樣，各精鹽公司若想增加產額，必須向鹽務署提出申請，經其批準后方可增加。后隨著精鹽公司的陸續成立和精鹽產量的增加，威脅到了鹽商集團的既得利益，鹽商曾多次要求鹽務署限制精鹽產額。各精鹽公司和鹽商之間關于精鹽產額問題的訴訟也是此起彼伏。其中，尤以久大精鹽公司與淮商之間的矛盾最為尖銳。1920年，淮南鹽商聯合上書鹽務署，稱既然精鹽是為抵制洋鹽進口而設，鹽務署應統計各通商口岸每年洋鹽進口的數量，以分配各口岸的精鹽銷額，但被鹽務署拒絕。隨后淮商上訴平政院，請求平政院裁決。經其裁決，要求鹽務署調查每年洋鹽進口之數，以確定精鹽行銷總額。鹽務署被迫下令各省鹽務機關調查所屬通商口岸進口洋鹽之數。經調查，近三年平均每年進口洋鹽之數為六千余擔。鹽務署向平政院陳述，如今海關每年進口洋鹽只有六千余擔，如果以此作為全國精鹽行銷總額的參考標準，這不僅與目前各精鹽公司精鹽產額總數相差懸殊，就是與原來久大公司成立時準許之產額相差也很大，因此請求平政院明示:“是否即以海關所查約六千余擔之數為額，除此六千擔之列，是否即不得再許精制或再制。請予解決。”［2］8平政院回復道:“以久大立案為原呈，既系以抵制洋鹽為宗旨，則配定銷額，自應以洋鹽為標準，不得超出進口實數以上。”［2］8當時，久大精鹽公司年產額已達15萬擔，而平政院判決每年只能生產6000擔，相差懸殊，如果執行，無異于將久大公司取消，所以鹽務署并未認真執行。為妥善解決精鹽產額問題，1924年1月，鹽務署與鹽務稽核總所聯合召開全國精鹽會議，商議解決精鹽銷售問題。在鹽商集團和地方政府的壓力下，會議決定，自本年起，三年內全國精鹽產額最高不得超過300萬擔。而截止到1924年，全國共有9家精鹽公司，分攤至各公司平均每年最多可產33萬擔略多，而久大公司在1922年精鹽產量就已達到40萬擔。因此，這一決定在一定程度上限制了精鹽工業的發展。

三、精鹽公司的銷售區域受到嚴格限制

在銷售范圍方面，精鹽作為特殊商品，不能像其他商品那樣可以在任意區域內不受限制地自由銷售。鹽務署為照顧鹽商利益，規定精鹽只能在洋鹽銷售較多的通商口岸地區銷售，不能進入內地行銷，以防止與鹽商爭利。1918年，久大精鹽公司曾在南京城內設立支店，銷售精鹽。但南京鹽商乙和祥認為南京通商口岸范圍只限于下關租界，不包括南京城內，因此上訴平政院要求其將精鹽支店遷至下關租界內，久大公司只能在租界內行銷精鹽。為此，雙方圍繞精鹽行銷區域問題展開了長達兩年多的訴訟。1920年，平政院判決久大公司敗訴，公司只能在下關租界內設店行銷，將精鹽銷售范圍限制在狹小的租界范圍內。這樣，中國近代工業史上極具諷刺的一幕出現了:久大公司作為中國人自己創辦的民族企業，卻無法在自己的國土上設店營業，生產的產品也不能在自己的國土上自由行銷。1923年12月，久大和通益精鹽公司聯合向鹽務署上書，稱精鹽行銷利國利民，因此懇請鹽務署能夠解除精鹽只準行銷于通商口岸范圍的限制，擴充精鹽銷售區域，允許精鹽自由行銷內地。但鹽務署回復稱:“查各區引岸界劃分明乃鹽法之大端，精鹽行銷不準出通商口岸之范圍，系為維持鹽法起見，如果越界侵銷即屬有違鹽法，按諸緝私條例有應予查禁之明文，所請變通精鹽行銷之區域解除通商口岸之限制各節，應即毋庸置議。”［3］455精鹽公司除受政策限制不能在內地自由行銷外，有時受鹽商勢力的影響。一些地方鹽務管理部門甚至規定，禁止內地人民前往通商口岸地區購買精鹽，一旦發現，以購買私鹽罪論處，并派遣軍警前往各個交通要道進行把守和檢查。針對這一荒唐規定，一些地區人民為爭取自由購買精鹽的權利與地方當局發生了激烈沖突，各地圍繞內地人民能否前往通商口岸地區購買精鹽的問題不斷產生紛爭。其中，尤以精鹽行銷鄂岸紛爭案最為著名。在湖北省，久大公司先后在漢口和沙市等地設立精鹽支店。由于精鹽物美價廉，不但漢口和沙市當地人民喜歡購食，還吸引了一些內地商民前往購買。由此精鹽在鄂岸的銷量不斷增加，并逐步打破通商口岸范圍的限制，向內地蔓延。精鹽的暢銷引發了淮商的恐慌，他們紛紛要求地方當局能夠出面干預，制止內地人民前往通商口岸購買精鹽。而湖北鹽務機關鄂岸榷運局也認為精鹽的暢銷會沖擊淮鹽的銷售，進而影響到對淮鹽鹽稅的征收。1923年春，鄂岸榷運局命令:精鹽只準在漢口、沙市和宜昌這三處通商口岸行銷，其余各地禁止行銷，違者以販賣私鹽罪論處。隨后鄂岸榷運局派出大批緝私警察把守交通要道，對前往漢口、沙市和宜昌購買精鹽的商民予以截留，許多購買精鹽的內地商民遭到緝私警察的罰款和拘留。鄂岸榷運局的這一行為遭到了湖北內地各縣人民的強烈反對，武昌、黃岡、漢陽、鄂城和黃陂等縣商會紛紛向鹽務署上書:“精鹽已完國稅，不得謂私，既非私鹽，法不得禁。國以民為本，民以食為天，共和人民，飲食衛生，人有自主。

精鹽既為人民所樂購，應請俯順民情”，開放鄂岸精鹽行銷范圍，允許內地人民自由購買精鹽。但鹽務署以精鹽行銷范圍必須以通商口岸為限，不得向內地侵銷為由，予以拒絕。各縣商會組織見鹽務署不予批準，又向湖北省議會請愿，請求開放精鹽行銷范圍。省議會同意商會組織的請求，便建議省政府咨請鹽務署解除禁令，允許精鹽行銷湖北內地。在省議會和各縣商會的壓力下，湖北省政府向鹽務署致電:稱湖北各縣商會紛紛要求開放鄂岸精鹽行銷范圍，如果遏制恐引起民怨，況且精鹽并非私鹽，因此建議鹽務署“擬暫定內地人民赴通商口岸購食精鹽，以二十袋為標準，或至多不超過三十袋”［4］175。鹽務署同意省政府的建議，暫定為內地人民購買精鹽以二十袋為限，同時下令鄂岸榷運局遵照執行。但鄂岸榷運局在淮商的支持下，亦向鹽務署上書稱:允許內地人民購食精鹽，恐怕與鹽法相違背，建議其暫緩施行。鹽務署認為鄂岸榷運局的呈請比較在理，便準許暫緩施行。鹽務署這一朝令夕改的行為，招致了湖北社會各界人士的不滿和指責。由于之前湖北省政府曾命令，通知各縣知事和軍警準許放行前往通商口岸購買精鹽的內地商民，鹽務署的朝令夕改使省政府陷入左右為難的境地，不久省政府再次致電鹽務署，建議其維持原有的決議，但遭拒絕。省議會向鹽務署提出抗議，也沒有得到鹽務署的答復。鄂岸榷運局在得到鹽務署“暫緩施行”的命令后，對于查抄內地人民購買精鹽的行為更加肆無忌憚，不斷派出巡邏船和緝私警察在各個交通要道進行檢查，雖有商民只購買了少于二十袋的精鹽，但也遭到了緝私隊的扣留，甚至有不少商民遭到其非法拘禁和敲詐。鄂岸榷運局的這一行為嚴重影響了精鹽的銷售，1923年冬，久大公司向鹽務署提出抗議，稱精鹽是就場征稅，不存在所謂的私鹽問題，所以鄂岸榷運局無權查禁精鹽，況且“以鹽質言精鹽潔而淮鹽污濁，以稅法言精鹽簡而淮鹽復雜，以稅數言精鹽重而淮鹽較輕”［3］661，因此懇請鹽務署能夠俯順民意，恢復原有允許商民購買精鹽以二十袋為限之規定。但久大公司的請求同樣沒有得到鹽務署的答復。該事件一直持續到1927年。1927年3月，武漢國民政府為解決前線軍需匱乏問題，命令鄂岸榷運局向精鹽總會①籌款，雙方經過談判，決定由精鹽總會為武漢國民政府籌款40萬元，作為交換條件，武漢國民政府則下令恢復1923年湖北省政府批準的允許內地商民購買精鹽的法令。這樣，持續近四年的精鹽行銷鄂岸紛爭案終于得到解決。從此案中可以看出，精鹽工業受鹽務署政策的限制，要想實現精鹽在全國范圍內的自由貿易和人民的自由購食是很困難的。

四、精鹽公司得不到優惠的稅收政策

民國初期，國內掀起了興辦實業的高潮，北洋政府工商部為保護和促進民族工業的發展，對新創立的民營企業實行減免稅收政策。1914年7月，久大公司向鹽務署呈請立案時，請求仿照棉紗廠和面粉廠等其他工業部門，可否在建廠三年之內能夠減輕半稅。鹽務署以“鹽稅收入，關系借款抵押，現在鹽稅條例，長蘆已在實行，該公司自應一律照辦，未便獨異”［3］6為由，予以拒絕。1916年，久大精鹽公司開始運銷精鹽，鹽務署在頒布的《久大精鹽公司運銷繳稅辦法》中規定，精鹽稅率按照長蘆產地現行稅率繳納，其稅率為每百斤繳納2．75元。1917年，久大公司營業范圍拓展至長江流域，由于淮南四岸(安徽、江西、湖南和湖北四省)稅率高于長蘆鹽區稅率，鹽務署規定，精鹽行銷至淮南四岸后，需按照銷地稅率將所差之鹽稅向當地鹽務機關補足繳納。1917年6月，公司呈請鹽務署，如果精鹽運往銷區之稅率低于產鹽區，可否返還多繳納之稅款，但鹽務署回復稱此事不予討論。后久大公司再一次向鹽務署呈請，稱:全國通商口岸除淮南四岸外，南京、上海、蘇州、濟南和杭州等地稅率均低于長蘆鹽區，公司目前準備在上述輕稅區開設支店，銷售精鹽，所以請求鹽務署當精鹽行銷上述輕稅區時，能夠將公司多繳納之鹽稅，返還給公司，但鹽務署予以拒絕。后隨著精鹽公司的增多和銷售范圍的擴展，為統一精鹽稅率，鹽務署于1921年頒布了《精鹽納稅章程》，《章程》規定:如果使用鹵水制成精鹽者，其最低稅率為每擔2．5元;如果使用粗鹽制成精鹽者，其最低稅率為每擔2．25元。同時再次申明了補稅原則。但對于“指銷地方稅率，若低于產地已繳稅款時，得將比較相差之數按擔返還”［4］165的原則，鹽務署沒有將此列入章程中。這樣，鹽務署一直未將各精鹽公司多繳納的稅款返還給各公司。精鹽工業不但享受不到優惠的稅收政策，有時還要承擔各種不合理的苛捐雜稅。在北洋政府中后期，國內軍閥混戰頻繁，軍費開支龐大，僅僅依靠食鹽正稅已無法維持龐大的軍政開支。隨著軍閥勢力的崛起，一些地方政府逐步淪為軍閥勢力實行統治的工具。受本地軍閥的控制和脅迫，地方政府為了給本省軍隊籌集軍餉，同時也為了應付各種財政支出，各地政府或者在正稅之外加征附加稅種;或者強行要求鹽商和精鹽公司購買風險較高、數額較大的政府公債;有的則直接向鹽商和精鹽公司索要巨款。由于中央政府勢力的衰弱，北京當局已經喪失了對地方鹽稅的控制，這些附加稅費全部由地方當局征收，中央政府無權過問。而隨著精鹽銷量的增加和精鹽稅收的增多，一些地方政府逐步將精鹽公司納入剝削的范圍之內。以湖南省為例，湖南省政府曾數次強行向久大公司索要巨款。1922年10月，湖南省政府以教育經費不足為由，向久大公司長沙支店征收教育費1萬元;1923年6月，省政府又向長沙支店借款2萬元以維持省政府軍政開支;1924年7月，省政府又以“軍需急迫，無可應付”為由，第三次向長沙支店借款10萬元;1925年4月，省政府為前線軍隊籌集軍餉，又命令長沙支店迅速籌款3萬元送交省府，6月又向長沙支店加征1萬元［3］567。

從1922年至1925年，湖南省政府先后四次向長沙支店索要巨款，數額高達17萬元，而長沙支店每年所得利潤只有不到9000元。面對地方政府頻頻索要巨款，久大公司只好如實上繳，因為一旦不交或者少交，地方政府就會隨時以各種名義禁止精鹽在本省行銷。政府這種殺雞取卵式的稅收政策，使本來就資金缺乏、實力弱小的精鹽企業雪上加霜。總體而言，北洋政府管理精鹽工業的政策可概括為:在維護鹽商集團利益的前提下，允許精鹽工業存在，但限制其自由發展。而在具體的管理模式上，可以清晰地看到鹽務管理部門受引岸制度“產鹽有定場，行鹽有定額，運鹽有定商，銷鹽有定岸”［5］138陳規的影響，基本是在按照管理鹽商的模式來管理精鹽工業的，即在精鹽的產額、銷額、代銷機構和銷區等都有明確的規定和限制，而精鹽工業的誕生和發展是建立在市場經濟自由貿易、自由競爭基礎之上的，這種僵化的、不合實際的管理模式顯然不適用于精鹽工業。在精鹽稅費方面，政府部門違反鹽稅條例，巧立名目，對精鹽公司征收巨額賦稅，使得精鹽公司非但享受不到優惠的稅費減免政策，反而還要承受沉重的賦稅負擔。政府部門忽視市場經濟規律，強行用行政手段維持落后的專商引岸體制，保護落后的粗鹽產業，維護鹽商的壟斷地位，限制精鹽的自由行銷和人民的自由購買，并對精鹽公司征收不合理的稅費，這種錯誤的鹽務管理政策和僵化的管理模式，最終束縛了中國近代精鹽工業的發展。