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關鍵詞：失地農(nóng)民；征地補償；補償標準

摘要：文章分析了國內(nèi)各地區(qū)征地補償標準和補償政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，指出存在補償標準低、補償標準存在漏洞以及補償方式不完備等問題，并提出了完善失地農(nóng)民補償標準的對策。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎。現(xiàn)階段，我國城市化建設步伐加快，農(nóng)村土地被征用的力度越來越大，使得很多農(nóng)民失去了土地使用權或土地所有權，成為失地農(nóng)民。對這一弱勢群體補償標準的確定，關乎失地農(nóng)民的合法權益，國家對此做出相關的政策規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)村耕地不斷減少，征地搞開發(fā)建設的城市擴展進入高潮，大量的農(nóng)民失去賴以生存的土地，因此，要求國家制定相應的政策保證農(nóng)民失地后最基本的生活需求，防止失地農(nóng)民權益流失。改革開放以來，伴隨時代背景的變化，關于失地農(nóng)民補償標準的政策規(guī)定不斷地調(diào)整和發(fā)展。

一、征地補償標準的演變

1982年5月14日，國務院頒布施行的《國家建設征用土地條例》中，關于失地補償標準的第九條、第十條規(guī)定依次為：征用耕地（包括菜地）的補償標準，為該耕地年產(chǎn)值的3-6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算；征用耕地（包括菜地）的，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2-3倍，但是，每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍。

1998年8月29日，我國通過修訂《中華人民共和國土地管理法》，提高了征地補償標準。其中征用耕地的土地補償費提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準提高到前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，單位土地的安置補助費由最高不得超過前三年平均年產(chǎn)值的10倍提高到15倍，土地補償費和安置補助費的總和由不得超過前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高到30倍。

2004年11月3日，國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出加快開展制訂和公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價。2005年7月23日，國土資源部發(fā)出通知，要求各地力爭在2005年底完成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的制訂及公布工作，在與原補償標準銜接的基礎上，實現(xiàn)征地補償依據(jù)的轉(zhuǎn)變。2010年6月26日，國土資源部《進一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，測算征地補償標準，要綜合考慮一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地的年產(chǎn)值和一定區(qū)片范圍的多方面因素。由此可見，在征地補償政策不斷調(diào)整的過程中，補償依據(jù)從被征用前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量向制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的趨勢轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)補償標準的政策是不斷完善的。

二、各地區(qū)失地農(nóng)民補償標準的實踐

趙繼新等（2009）、金晶等（2010）認為，失地農(nóng)民補償?shù)姆绞街饕胸泿叛a償模式和非貨幣補償模式。貨幣補償模式是政府將失地補償費用以貨幣形式給予農(nóng)民，補償后被征地農(nóng)民自謀出路，政府不承擔責任。非貨幣補償模式主要有土地換社保、土地入股、組合補償?shù)取鴥?nèi)關于征地補償標準的形式主要采用一次性補償和多元化補償。

（一）一次性補償方式

一次性補償方式指的是政府將征地補償費一次性地發(fā)放到失地農(nóng)民手中，不再承擔失地農(nóng)民今后就業(yè)、社會保障等責任，廣西壯族自治區(qū)和安徽省采取這種方式。廣西的具體做法是由用地單位先支付給土地行政主管部門，由該部門匯入被征地農(nóng)民集體開設的賬戶中，然后由農(nóng)民集體發(fā)放補償費到農(nóng)戶，土地補償費、安置補助費由村、組集體掌握。以年平均產(chǎn)值計算補償標準，總體來看，南寧市、柳州市、桂林市城郊征收耕地補償費一般5萬/畝左右，菜地10萬/畝左右。縣（含縣）以下的重點項目更低些，耕地約2萬/畝-3萬/畝，菜地5萬/畝左右。

安徽省各市、縣征地補償標準，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國家規(guī)定和各地經(jīng)濟發(fā)展狀況，每兩年調(diào)整一次。在土地補償費標準方面，合肥市是按土地的不同分類標準來確定，在安置補助費的標準確定上，16周歲以上（含16周歲）的3萬元/人，其中1.8萬元作為養(yǎng)老保險專項基金，剩下的1.2萬元作為自謀職業(yè)補助費。安慶市對失地農(nóng)民的補償大多采取一次性貨幣安置，據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民被征土地每畝實際得到的補貼在0.5萬元-0.87萬元，僅占征地補償?shù)囊坏絻沙伞６矣捎谌硕嗟厣伲芏啻迦司夭蛔阋划€，實際到戶的人均補償就更低。

（二）多元化補償方式

多元化補償方式屬于非貨幣補償模式，主要考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，定額發(fā)放一定的養(yǎng)老保障金，江蘇省、浙江省和重慶市都采用這種補償方式。江蘇省昆山市實行“369年薪制”，即征收集體土地，每年每畝按責任田300元、自留地600元、口糧田900元為基數(shù)發(fā)放到農(nóng)戶，并根據(jù)物價上漲，每3年上調(diào)一次。同時，為農(nóng)民辦理基本養(yǎng)老保險，要求個人出資40％（低保對象出資10％），其余由市、鎮(zhèn)兩級財政補貼。浙江省推行“土地換社保”，為每位失地農(nóng)民建立個人社會保險賬戶，來解決失地農(nóng)民社會保障問題。基層政府從征地的增值收益中拿出一定資金（每人1萬元-2萬元）為農(nóng)民辦理社會養(yǎng)老保險賬戶，當農(nóng)民男、女分別達到55歲、60歲時，每月可領取150元-200元的生活保障金。重慶市政府則選擇可持續(xù)發(fā)展模式，即“政府+保險公司+農(nóng)民”三結(jié)合模式。為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老金個人賬戶，領取失地補償金的農(nóng)民自愿參加保險，根據(jù)年齡進行分段，將征地補償費按照一定比例計入養(yǎng)老金個人賬戶中，其余部分一次性領取，失地農(nóng)民男、女分別年滿60歲、50歲時開始領取月養(yǎng)老金170元。

三、征地補償標準中存在的問題

基于分析補償標準政策的執(zhí)行效果，以及運用經(jīng)驗分析的方法分析部分地區(qū)失地補償?shù)膶嵺`，指出失地農(nóng)民補償標準存在的問題。

在征地補償政策的運用中，一方面，不足之處表現(xiàn)為補償標準低。楊濤（2006）指出根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標準和國家有關統(tǒng)計顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％-10％，村一級得25％-30％，政府及部門得60％-70％，可見補償標準顯然是偏低的。郭正濤等（2010）認為現(xiàn)行的補償標準與一些失地農(nóng)民的純收益相比，補償標準低，甚至低于失地農(nóng)民的純收益。同時，還體現(xiàn)在征地補償費遠低于土地的出讓收益、土地的真實市場價格以及城市居民的生活保障（陸遷等，2005）。

另一方面，補償標準存在漏洞。陸遷等（2005）認為沒有考慮農(nóng)民的補償風險、土地的外部功能以及通貨膨脹引發(fā)的價格上漲因素，而且有的同一縣城、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補償標準都不統(tǒng)一。陳新鋒（2005）指出補償標準的確定缺乏科學依據(jù)，人為隨意性大，確定權往往由政府決定，農(nóng)民幾乎沒有參與定價的發(fā)言權。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價水平提高，土地價值持續(xù)上漲，現(xiàn)行的補償標準沒有包括間接損失，尤其是農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風險金。王國敏等（2004）認為失地補償?shù)呐涮状胧螅仓棉k法單一，被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但由于農(nóng)民自身條件有限，失地后容易陷入失業(yè)的困境，再加上沒有相應的社會保障，進城后難以享受低保政策。

總之，在經(jīng)濟發(fā)展比較慢的地區(qū)，補償標準較低且不完善。廣西、安徽等采用一次性貨幣安置的單一方式，不能充分滿足農(nóng)民失地后的生活、就業(yè)需求，失地農(nóng)民的權益在一定程度上不能得到長效保障。有些省市如江蘇、浙江、重慶采用多元化的補償方式，考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，但同時存在其他問題：在以上補償方式中，主要考慮了老年人的養(yǎng)老保險問題，而對子女或青年人的受教育和就業(yè)發(fā)展問題關注較少；存在政策執(zhí)行不到位的情況，由村集體分配補償費，可能產(chǎn)生委托問題，涉及到村集體能否有效足額發(fā)放補償費到失地農(nóng)民手中；根據(jù)理性人假設，村集體可能為了自己的利益，如地位、與政府的關系等，損害失地農(nóng)民的權益。

四、失地農(nóng)民補償標準完善的對策

（一）制定合理的征地補償標準

國家可以從財政中拿出一部分資金建立失地農(nóng)民額外補償基金，并監(jiān)管征地補償費的發(fā)放和使用，修改土地法規(guī)定的征地補償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項補償費標準，設立專戶、專款專用、公開收支情況。同時，綜合考慮農(nóng)民在承包經(jīng)營權、土地使用價值、被征地農(nóng)民的教育和就業(yè)需要、土地潛在增值功能等，按土地市場價值確定補償標準。就是對農(nóng)民的同期損失給予補償時，加入預期收益補償，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的基礎上，逐步調(diào)升征地補償標準。

（二）實施分類征地補償辦法

兼顧國家、市場征地主體和農(nóng)民的三方利益，對不同項目用地，采取分類征地補償方法。對公益性項目用地，如無經(jīng)濟收益的城市道路、綠地等，是為了社會公共利益，外部效應大，主要根據(jù)補償政策規(guī)定由政府財政投入，同時提高補償標準。對準公益性項目用地，如有收益的高速公路、自來水廠等，土地使用方可以從征用土地獲得的收益中額外拿出一部分補償給失地農(nóng)民，建立合理的利益分享機制，達到間接提高失地農(nóng)民補償費的作用。對開發(fā)經(jīng)營性項目被征土地，如房地產(chǎn)開發(fā)，允許集體土地進入市場參與交易，可采用土地部分入股、租賃的方式，使失地農(nóng)民可以定期分得紅利或租金，最終使農(nóng)民在讓渡土地以后獲得與擁有土地時的同等效用。

（三）規(guī)范對失地農(nóng)民的補償行為

為保證補償費足額發(fā)放給失地農(nóng)民、補償政策的執(zhí)行到位，以及補償費分配的透明性，需要規(guī)范地方官員和村集體的補償行為。當前最重要的是建立村集體和村民的互信機制，保證村集體真正代表失地農(nóng)民的利益，建立村集體激勵機制，規(guī)范行為，保證補償政策的順利進行。例如，推行政府和被征地農(nóng)民代表共同協(xié)商確定，讓被征地農(nóng)民利益通過正常、健全的渠道表達出來，讓失地農(nóng)民體現(xiàn)自己的意愿。同時，健全村務公開監(jiān)督、村級民主理財監(jiān)督等的建設，提高村集體素質(zhì)，提高村集體資產(chǎn)管理的透明度，實現(xiàn)征地補償費足額分配給失地農(nóng)民。

參考文獻：

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3、楊濤.城市化進程中失地農(nóng)民利益補償與保障機制構建[J].青海社會科學,2006(3).

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