導語：生態環境分區管控制度研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：針對宜昌市環境總體規劃生態環境分區管控制度的不足，結合國家重點生態功能區產業準入負面清單、生態保護紅線及“三線一單”制度，對宜昌市生態環境分區管控制度設計原則、適用范圍及內容進行系統研究，提出“分區分級、遵循環境總規、高環境功能區高標準保護、法定制度優先于準入清單且不交叉執行、依法依規動態調整”的制度構建思路；研究了環境準入清單及負面清單的適用范圍及設計思路。將以上方法應用于宜昌市中心城區環境控制性詳細規劃編制，建立法定制度與環境準入清單相結合的生態環境分區管控制度，有效解決了生態環境空間管控多要素、多層級、生態功能區空間重疊和交叉管理等難題，為深入推進生態環境保護空間規劃制度積累了經驗。

關鍵詞：生態環境分區管控；環境總體規劃；環境控制性詳細規劃；環境準入清單；宜昌市

國家《“十三五”生態環境保護規劃》提出，要以主體功能區規劃為基礎，規范完善生態環境空間管控，強化“多規合一”的生態環境支持。2015年，宜昌頒布《宜昌市環境總體規劃（2013~2030年）》（以下簡稱《環境總規》）[1]，制定宜昌市資源環境生態紅線體系[2]，包括：生態功能控制線、環境質量紅線和資源利用上線[3−5]，規劃成果在生態環境保護空間規劃領域研究及實踐上取得重大突破[6]，規劃實施[7]有力的推動了區域產業結構和布局、城鎮空間的優化調整，促進了城市綠色發展與環境質量顯著提升。經過五年多的實踐，《環境總規》在生態環境分區管控方面存在一些不足，亟需吸收新的技術方法，綜合創新予以完善?！笆濉逼陂g，國家先后《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》[8]、《生態保護紅線劃定指南》、《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》（以下簡稱《“三線一單”編制技術指南》）等[9−10]技術文件?！吨攸c生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》適用于國家重點生態功能區縣級城市，該辦法創新了產業負面清單編制方式[11]，豐富了生態環境空間管控政策制定思路?！渡鷳B保護紅線劃定指南》適用于國土空間生態保護紅線的劃定，明確了納入生態保護紅線區的生態功能類型和基本管理要求?！丁叭€一單”編制技術指南》根據環境管控單元涉及的生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線的管控要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控和資源利用效率等方面，對環境管控單元提出優化布局、調整結構和控制規模等調控策略以及導向性的環保要求，明確了禁止和限制的環境準入要求。國內目前關于環境準入負面清單編制尚處于探索研究階段[12−14]，清單內容體系較龐雜，同時，環境準入清單與產業準入清單如何統籌協調需深入研究。

1宜昌市生態環境分區管控現行制度

宜昌市依據生態系統服務功能重要性、生態敏感性評價結果，將國土空間全域劃分為生態功能控制區、黃線區和綠線區3個管控分區。生態功能控制區是實行強制性管控的生態功能區域，黃線區為限制開發區域，綠線區為適合開發區域。1.1生態功能控制區。宜昌市生態功能控制區面積占國土面積的48.83%，保護類型包括：水源涵養功能重要區、土壤侵蝕敏感區和土壤保持功能重要區，市級及以上自然保護區、森林公園和風景名勝區，省級及以上生態公益林、地質公園，國家級濕地公園、水產種質資源保護區，蓄滯洪區、珍稀物種分布區、永久性保護綠地等?！逗笔∩鷳B保護紅線劃定方案》劃定的宜昌市生態保護紅線區面積占國土面積的23.87%，主要為省級及以上重點生態功能區，構成生態功能控制區的核心區域。1.2生態功能黃線區。宜昌市生態功能黃線區面積占國土面積的31.35%，保護類型含：縣級自然保護區、地質公園、風景名勝區、重要風景區、森林公園、濕地公園和生態公益林；長江及其主要一級支流河濱帶、湖泊及水庫湖濱帶；水源涵養和土壤保持功能重要區、土壤侵蝕敏感區；國家及省級限制開發區域除生態功能控制區、城鎮空間和農業空間以外的區域等。1.3生態功能綠線區。宜昌市生態功能綠線區面積占國土面積的19.67%，涵蓋城鎮規劃建設區、鄉鎮人口集中區、開發區及工業園區、永久性基本農田等合法合規的開發建設區域。1.4現行制度問題分析。宜昌市現行的生態環境分區管控制度主要存在如下問題[14]：非法定自然保護地（水源涵養功能重要區、土壤侵蝕敏感區和土壤保持功能重要區等）管控措施存在不確定性，開發建設活動準入缺乏準確的尺度；不同主導生態功能區域存在多項制度重復交叉管理的情況；不同生態功能區域環境管理要求存在差異，現行管控制度在某些方面存在“一刀切”的情形。

2法定制度與環境準入清單融合設計思路

2.1生態環境分區管控制度設計原則。以宜昌為例，生態環境分區管控制度設計重點把握了以下原則。1）分區分級：依據生態環境功能將全域劃分為4大分區，生態保護紅線區禁止開發，生態功能控制區強制性管控，黃線區限制開發，綠線區集約化開發，四大分區實行從緊到松梯級管理。2）遵循環境總規：生態功能控制區原則上禁止大規模城鎮建設、工業項目、礦產資源開發、新建引水式電站、房地產開發、規?；B殖場和其它破壞區域自然生態環境的開發建設活動；黃線區實行“點狀開發、面上保護”。3）高環境功能區高標準保護：省級及以上自然保護地優先保護、從嚴管理，生態保護紅線區執行生態保護紅線管理制度，原則上按禁止開發區域的要求進行管理。4）法定制度優先于準入清單且不交叉執行：自然保護區、風景名勝區和集中式飲用水水源保護區等法定自然保護地按照法定制度和部門規章、規劃管理；非法定自然保護地實行環境準入清單或環境準入負面清單制度。5）依法依規動態調整：生態保護紅線、法定自然保護地邊界依法依規調整后，按調整后的方案管理；新設立的法定自然保護地自行納入相應管控區；非法定自然保護地調整履行相應調整程序。生態環境分區管控既要重視地塊生態環境功能差異，也要尊重既定法律法規，在制度設計中融合法律法規和準入清單2類政策工具。宜昌市生態環境分區管控制度設計層級結構見表1。2.2法定自然保護地管理制度。結合國家、省、市的法律法規、部門規章、保護性規劃和方案等，建立宜昌市法定自然保護地管控制度清單，見表2。該清單適用于生態功能控制區及黃線區法定自然保護地的管理。2.3生態功能控制區環境準入清單制度。2.3.1適用范圍及設計思路。環境準入清單制度是從保護生態環境角度出發設計的一套制度，通過以正面清單的方式明確在特定生態環境管控空間內允許投資經營的行業、領域和開發建設活動等，未予以準入的行業、領域和活動原則上禁止開展。環境準入清單規定的準入活動確定性強，適用于對生態環境管控十分嚴格的區域，以宜昌為例，該制度適用于生態功能控制區（不含生態保護紅線區）內水源涵養功能重要區、水土流失敏感區和土壤保持功能重要區等，未予準入的開發建設活動不允許建設。環境準入清單的設計應以維護管控區生態環境功能為目標，協調生態環保與社會經濟發展基本需求之間的矛盾，并兼顧國家發展戰略，重點考量開發活動對生態環境的影響范圍、程度和自然環境的可修復性等因素，充分協調自然生態保護與發展的關系。環境準入清單設計遵循以下4點。1）生態優先，嚴守底線：改善生態環境質量、提升生態環境功能等具有生態環境正效益的項目優先準入，禁止或嚴格限制對生態環境可能造成嚴重破壞和污染的活動。2）生態利民，兼顧民生：將滿足人民群眾基本生活需求、提升貧困地區生活質量作為重要參考因素，對民生工程、重大基礎設施和科研項目等予以準入。3）生態惠民，農旅結合：將生態旅游開發、現有合法耕地內的生態農業活動作為準入可選項，對旅游開發、康養產業及農業生產提出管控要求，適度預留發展空間，提升綠色生態資源經濟價值。4）服從大局，綠色準入：服從省級以上重大發展戰略，對國防、軍事活動及省級以上重大發展戰略活動予以準入。結合資源開發對生態環境影響的程度、范圍及生態環境修復難易程度，對資源開發及供應項目選擇性予以準入，對生態系統整體性和穩定性影響較小、無污染的綠色資源開發活動予以準入。2.3.2環境準入清單設計案例。宜昌在中心城區環境控制性詳細規劃編制中，探索建立了生態功能控制區非法定自然保護地環境準入清單，對生態環保、旅游、資源開發與供應、民生工程、基礎設施和其它共6大類36小項開發建設活動予以準入，見表3。2.4生態功能黃線區環境準入負面清單制度。2.4.1適用范圍及設計思路。環境準入負面清單制度對限制和禁止的活動類型規定明確，但允許開發建設活動不確定性較強，可用于防止對生態環境可能造成重大破壞和污染的活動進入管控區域。以宜昌為例，該制度適用于生態功能黃線區（法定自然保護地除外），限制類活動禁止新建，禁止類活動限期退出，并實施生態修復。環境準入負面清單的設計圍繞維護管控區域環境功能為目標，重點考量開發建設活動是否對管控區域生態環境造成重大破壞和不可逆影響、帶來重大風險等因素。宜昌西部“四縣一區”（五峰縣、長陽縣、秭歸縣、興山縣、夷陵區）隸屬《全國主體功能區規劃》中的限制開發區，生態功能黃線區環境準入負面清單的制定需與國家重點生態功能區產業準入負面清單統籌協調。其它地區結合管控區域主導生態環境功能、產業結構及布局和經濟社會發展實際情況，針對性制定環境準入負面清單。2.4.2環境準入負面清單設計案例。宜昌市中心城區生態功能黃線區實施環境準入負面清單管理，重點限制基礎設施建設、農林業、資源能源開發和工業項目等領域對主導生態環境功能可能造成重大破壞和污染的建設活動，被列入負面清單的項目原則上不予新建，見表4。2.5環境準入清單及負面清單配套制度設計思路。為減緩開發建設活動對生態環境的影響程度，需健全環境準入（負面）清單配套制度。一是開發建設活動應符合法律法規和相關政策；二是堅持節約集約用地的原則，盡量少占自然生態空間，用地面積較大（如超過1km2）的開發建設活動編制實施生態補償和修復方案；三是按照高環境功能區高標準保護的原則，生態保護紅線區執行生態保護紅線管理制度，法定自然保護地執行相應法律法規和管理制度，以上區域不再執行環境準入(負面)清單；林地、草地和河流等自然生態空間應同時執行相關法律法規等管理制度；四是將環境準入（負面）清單制度納入地方經濟社會發展規劃及相關專項規劃，在項目規劃選址、用地預審、環境影響評價、排污許可、水土保持、排污口設置和取水許可等審批環節予以把關。

3結語

以湖北宜昌為例，研究建立了基于法定制度與環境準入清單相結合的生態環境分區管控制度。在制度設計思路上提出“分區分級管控、遵循環境總規、高環境功能區高標準保護、法定制度優先于環境準入清單且不交叉執行和依法依規動態調整”五項原則；梳理了法定自然保護地管控制度清單；研究建立了生態功能控制區、黃線區非法定自然保護地環境準入清單及負面清單，協調了生態保護與基本發展需求之間的矛盾，并從減緩生態環境影響的角度出發，研究提出環境準入（負面）清單配套制度。

作者:陳安 楊曉東 余向勇 熊善高 單位:1.宜昌市環境保護研究所 2.宜昌市生態環境局 3.生態環境部環境規劃院