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從主要靠講話、政策執政，向主要靠法律執政轉變，是社會發展的必然方向，也是提高黨的執政能力、構建和諧社會的必由途徑。

問題

我們黨由革命黨變為執政黨后，在一些時候和一些地方出現了比較嚴重的話語失真、政策多變、法無效力以及“文山會海”問題。比如，一些領導習慣于講套話、空話、假話，使黨的領導的權威性和公信力受到嚴重影響。有的地方和部門，熱衷于制造政策性文件，而這些文件往往脫離實際，前后不一，互相打架，出臺后引發矛盾或導致短期行為。一些領導干部沒有法律意識，缺乏法律知識，以言代法、以權壓法的事情時有發生，加之經常進行的“運動式”執法，誘發著公眾較為普遍的守法不如違法的僥幸心理，削弱著法律的實施效力。作為講話和政策載體的文件和會議越來越多，俗稱“文山會海”。這些問題的形式主要有以下幾個因素。

其一，“人治”思想的影響。中國幾千年文明史中，權大于法、德主刑輔是國家治理的主調。我們黨在革命時期的一切活動幾乎都是在突破舊法制中進行的，在黨內和群眾中有較為廣泛深厚的不信任乃至仇恨法律的心理，奪取全國政權后進行的幾次大的群眾運動的成功，也在一定程度上助長了輕視法律的社會心態。“”期間黨的主要領導人的指示和黨的政策取代法律，在很大范圍直接調控國家和經濟社會事務，使法律虛無主義和法律工具主義盛行。直到今天，還有相當多的領導干部在思想上沒有真正完成由革命黨和執政黨的角色轉換，習慣用發表講話、頒行政策和搞運動的方式進行執政活動。

其二，體制改革相對滯后。我國的現行體制，受傳統和前蘇聯的體制模式影響較大。在這種體制架構中，政策認同的實際標準是上級領導的意圖。一個調子唱下來的講話、會議和文件泛濫，是內生于體制中的必然現象。而在“摸著石頭過河”的改革進程中，既有與中央保持一致的一貫要求，也有放權自主的呼聲與導向，目標和手段的調適都有搖擺不定的時候，改革與“變法”的銜接不可能嚴絲合縫，政策多變、法規打架的現象也就在所難免。

其三，干部隊伍的結構不夠合理。在長期自然經濟和計劃經濟體制的熏陶下，相當多的領導干部習慣于憑個人經驗和能力處理問題，缺乏必需的法治理念和法律知識。黨的工作重心轉移到以經濟建設為中心后，大批工程技術人員和企事業經營人員直接進入黨政干部隊伍，成為政企不分、官商一體的重要組織因素。加上官員選任中民主程序和責任追究制度還不夠健全和完善，導致幾乎所有公職人員，都比較重視與上級的關系而不大在乎法律規定。

其四，制度建設特別是立法質量有待提高。受立法觀念陳舊、體制不順、經驗缺乏、技術落后等因素的制約，許多現行法律法規“先天不足”，直接影響實施效果。

方向

一般說來，講話是個人意志的表達，政策是組織意志的表達，法律是國家意志的表達。人類發展的文明史表明，在自然經濟為主的時期，執政主體是職業官僚，個人意志是主要的執政方式；在計劃經濟為主的時期，執政主體是工程技術人員，政黨和政府政策成為國家治理的主要方式；在市場經濟為主的時期，執政主體是法理官員，法律是國家治理的主要方式。新中國成立以來，我國社會經歷著由自然經濟向計劃經濟再向市場經濟的轉變過程，與之相應，黨的執政方式由講話為主向政策為主再向法律為主轉變，是符合執政方式演變方向的必然要求。而目前我國經濟社會發展的程度和遇到的主要問題，也迫切需要我們黨把工作重心逐步轉移到以制度建設為中心的軌道上來，把執政方式轉變到依法執政的方式上來。

其一，只有依法執政，加大制度建設的力度，才能創造有利于公平發展的法制環境，促使“以物為本”的傳統發展觀向“以人為本”的科學發展轉變，建立發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的體制保障，確保發展全面、協調和可持續。

其二，只有依法執政，把改革納入變法的軌道，按照“先變法、后變革”的思路，通過法律的立、改、廢活動，實行改革的公眾廣泛有序參與，才能端正改革的目的，激活改革的動力，從整體上推動改革有序進行，并最終確立政府創造環境、人民創造財富的完善和市場經濟體制。

其三，只有依法執政，才能發展與規范民主政治，改變“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的社會現象，并通過民主化的法治和法治化的民主，保證人民群眾真正當家作主，從根本上鞏固共產黨的執政地位。

其四，只有依法執政，才能有效整合社會不同階層的利益，改變靠傳統的行政手段和政策協調導致的“按下葫蘆浮起瓢”的現象，形成及時化解矛盾與危機的法律機制，促進和保障社會和諧。

路徑

從主要靠講話、政策治國轉變到主要靠法律治國的軌道，必須通過加快刀菜，創造相應的經濟基礎和社會需求。同時，應在轉變觀念的基礎上，進一步依法規范黨的領導，加強制度建設，選任懂法干部，強化民主監督，形成經濟社會發展與黨的執政方式轉變的良性互動。

第一，規范黨的領導。依法執政的實質，是要從傳統的權力導向型社會轉變到規則導向型社會。政黨活動法治化，是實現這一轉變的核心。我們不信要完成由革命黨向執政黨的角色轉變，還要盡快實現由社會領導者向國家執政者的角色轉換，從傳統的“黨是領導一切的”思維和行為模式中走出來，集中精力扮演好執政角色。要依法規范黨的成員進入國家權力機關的過程，規范黨與人大、政府、政協以及司法機關的關系，特別是要在領導和執政職能適度分開的前提下，自上而下增加黨政交叉任職的職數，合并一些職能幾乎相同的部門，裁減一些純粹履行領導職責的設在政府部門之上的黨委工作部門，以此減少黨政關系中的體制性摩擦，提高執政效能。加大黨內民主建設和制度建設的力度，以此應對發展變化著的國內外形勢，特別是正確回應港、澳、臺政治風云的影響。

第二，加強制度建設。從目前實際情況出發，可以考慮在中央和省一級的黨委系統設立法制工作機制，完善黨的政策向國家法律轉換的立法體制；還可以將政府的法制、體改和編制等職能由一個部門統一行使，把行政體制改革和政府職能轉變納入“變法”轉道，使立法與改革的進程相適應。堅持公開、民主、科學立法，堅持依法行政，支持司法獨立，提高制度建設質量和實效。

第三，選任懂法干部。進一步規范黨委向國家機關推薦干部的制度，尤其是要注重推薦具有法律意識和法律知識的干部。在改善人大、政協組成人員結構的基礎上，從中選派干部到黨政機關任職，改變目前黨政干部“不懂法時行政，懂法時不行政”的狀況。在拓寬干部選用視野和領域時，應規范干部交流特別是干部橫向交流的資格、程序和方式，合理改善干部隊伍結構。

第四，強化民主監督。建立、規范和完善多種類型的民意調查機制，使各級國家權力機關和領導干部逐漸適應并自覺接受常態化的民主監督。進一步實行黨務政務公開。啟動實質性的憲政監督，樹立憲法權威，確保憲法和法律有效實施。