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[摘要]村民自治是我國農村經濟體制改革的產物，是市場經濟條件下建立農村和諧秩序的一種嘗試，是中國“三農”問題的焦點之一，它將把我國的政治體制改革逐漸引入佳境。因此，筆者試對村民自治的必然性及如何全面推進村民自治的進程進行分析和探討，以饗讀者。

[關鍵詞]村民自治必然性

全面推進

村民自治是我國農村經濟體制改革的產物，是市場經濟條件下建立農村和諧秩序的一種嘗試，是中國“三農”問題的焦點之一，它將把我國的政治體制改革逐漸引入佳境。

一、實行村民自治的必然性

1998年11月4日，《村委員會組織法》正式頒布實施，該法所確立的基本原則和基本精神符合我國的國情，得到了億萬農民群眾的擁護。它對于我國農村社會經濟全面發展、對于基層民主政治建設乃至于中國整個社會的民主政治建設都有著重要而深遠的意義。

（一）村民自治是建設中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。社會主義民主的本質是人民當家作主。在我國，人民當家作主有兩條基本途徑：一是通過選舉，選出人民代表組成全國和地方各級人民代表大會，按照《憲法》賦予的職責行使管理國家和社會事務的權利；二是在基層實行直接民主，《村民委員會組織法》就是保證村民直接行使民主權利，推行直接民主的一部重要法律。一方面，億萬農民群眾通過村民自治這種最廣泛的民主實踐，學會如何行使和維護自己的民主權利，提高自己的民主意識和參政議政的能力，從而為整個國家的民主政治建設奠定堅實的基礎。另一方面，村民自治把民主的發展與農村經濟、社會的發展以及社會的穩定緊密聯系在一起，既體現了民主的一般性原則．又具有自己的獨特性，構成了中國特色社會主義民主不可或缺的組成部分。

（二）村民自治是農村經濟體制改革的必然要求。黨的十一屆三中全會后，農村實行家庭承包責任制，極大地調動了農民的生產積極性。這一重大變革，使得農民的生產生活方式、精神面貌發生了廣泛而深刻的變化，市場觀念、競爭觀念、法制觀念正被越來越多的農民所接受，這是中國農民歷史性的巨大進步。農民以前所未有的政治熱情關注自己的切身利益、村中事務的管理及干部的行為方式，迫切要求參政議政，用政治上的民主權利來保障經濟上的物質利益。

（三）村民自治是解決農村社會問題、化解人民內部矛盾的有效途徑。改革初期，隨著經濟基礎和上層建筑的變化，我國農村出現了一些社會矛盾和問題，如干群關系緊張，社會治安狀況惡化，公益事業無人關心，水利設施破壞嚴重，財務管理混亂等等。在諸多矛盾中，干群矛盾尤為突出。這些問題的解決，單純依靠行政手段收效甚微，必須依靠村民自治的方法，依靠農民群眾自己的力量來解決這些社會問題。通過村干部群眾選，村中大事群眾定，日常事務群眾管，理順了群眾的情緒，調動了群眾當家作主的積極性，從而有效地解決了農村出現的各種社會問題，化解了大量的人民內部矛盾，密切了黨和政府與人民群眾之間的聯系。

村民自治是我國農村一項極其重要的基礎性工作，它對村干部來說是一種最有效的“防腐劑”，對農民來說是一種無聲的號角。一方面，它有利于充分調動廣大農村群眾發展經濟的積極性和創造性，大大激發和培育廣大農民群眾熱愛家鄉、建設家鄉的積極性和創造精神。另一方面，它有利于基層干部博采眾議，科學論證，正確決策，照章辦事，創造性地做好工作。總之，實行村民自治，是我們黨根據我國的國情和正確認識新形勢下的農民問題所作出的科學抉擇，是我國農村經濟社會發展的歷史必然，對廣大農村乃至全國的穩定和發展具有不可估量的深遠意義。

二、村民自治的現狀

（一）取得的成績

村民自治在黨和政府的推動下，取得了卓有成效的成績，表現在：

一是廣大基層農村大力貫徹實施《村民委員會組織法》，努力推動村民自治。各地農村大張旗鼓宣傳民主，發動群眾參與競選，民主選舉村委干部，建立村里的各種辦事機構、制度和村民監督組織，農民政治熱情得到激發，選舉意識趨于成熟。農村村民的民主競選，其帶來的震動，不亞于當年農村土地家庭承包責任制的改革。

二是各級領導高度重視《村民委員會組織法》，采取有力措施推進村民自治。各縣對《村民委員會組織法》加以貫徹實施，從是否實現“三個自我”，即自我管理、自我教育和自我服務；是否實現“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督；是否實現“兩個公開”即財務公開、村務公開等三個核心內容上確定了考核目標和具體措施。

三是各村村委嚴格按照《村民委員會組織法》，積極落實村民自治。各村建立了村民代表會議制度、村民大會會議制度、會議記錄制度等，積極主動地實行村務公開和財務公開，使得干群關系好轉，群眾對村委干部的信任度大為提高。

這表明，村民自治這朵政治文明之蓓蕾開始納入了法制軌道，已經根植于中國大地，并與經濟發展已經顯示出良性互動，為鄉村提供了初步的秩序化的環境。實踐證明，村民自治搞得好的地方，明顯感覺到政府對經濟活動的干預減少了，農民的不合理負擔減輕了，產權關系模糊有所克服，社會交易成本下降，經濟發展的速度自然提高了。它就像和煦的春風，帶給人們一股農村民主政治建設春天的氣息。

（二）存在的問題

不可否認，由于我國基層民主政治建設時間還不長，許多方面和當前民主政治的建設還有相當距離，具體來說，存在以下四個方面的問題：

其一、“四個民主”難落實。一方面，由于在這之前農村從未搞過廣大村民對村委會的直接選舉，再加上廣大村民對《村民委員會組織法》也不是很了解，民主法制意識和責任意識更是嚴重缺乏，農民對于村民自治體現著自己的權利和義務這一基本理念，以及如何實現自己的權利還不是很清楚，使一些地方的民主選舉常常受到家庭勢力、民族勢力和人們的親疏關系的干擾，出現了在一個行政村誰的家族勢力大，誰的親戚朋友多誰就當選，哪個民族人數多，村委會的干部就由哪個民族的人來干的情況，致使民主選舉失去了應有的公正性和嚴肅性,如在換屆選舉中，少數地方出現了拉票、賄選情況；另一方面，一些干部仍然視權力為己所有，不習慣也不愿意與廣大村民分享權力，對民主決策、民主管理、民主監督沒有一個正確的認識和態度。雖然定了一些制度，也定期或不定期地公布了一些經濟收支情況，但基本上還是走走形式，并沒有真正做到民主決策、民主管理和民主監督。

其二、村黨支部和村委會的關系不協調。雖然《村民委員會組織法》作了明確的規定，但在不少地方實際上還是無論大事小事一概由村支部或黨總支說了算，而體現村民自治的村民委員會僅僅是一個擺設，作為廣大村民選舉產生的村委會主任只不過是村支書或總支書記的一個副手或者助手，并沒有發揮出應有的作用。具體表現為：1、支部獨攬，即村黨支部把黨的領導絕對化，村委主任不能獨立行使職權；2、村委攬政，即部分村委會事事越權，“不讓管”，而黨支部無原則退縮，不愿管；3、兩委爭政，村支書和村委主任都想把權力完全集中到自己手中。

其三、鄉鎮黨委政府和村委會的關系難處理。對此《村民委員會組織法》也作了明確的界定，鄉鎮黨委和村委會的關系由過去的領導和被領導的關系轉變為指導和被指導的關系。可是在一些地方，一方面，由于一些鄉鎮黨委和政府已經習慣了過去的領導角色，一時難以適應或者是根本就不愿意放棄原來在農村事務中的領導權，或者是還沒找到在村民自治條件下的新的工作方法和工作思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領導與被領導的工作方法，即行政命令和從頭到腳的包辦；另一方面由于廣大農村經濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質偏低，一時也無力獨自解決農村各種復雜問題，特別是在一些涉及到農村經濟社會發展的重大問題上，他們仍然要依賴鄉鎮黨委和政府，聽命于鄉鎮黨委和政府，使村民自治難地落實。如老百姓中流傳著這樣一句話：“指揮群眾，勁頭很大；指導服務，沒有辦法”。對于村民自治中出現問題，一些干部也錯誤地認為農民難管了，不聽話了等。

其四、村規民約制定實施不規范。在實踐生活中，村規民約挑戰國法的現象嚴重，已影響了村民自治的工作，影響了農村的穩定。目前村規民約的弊端主要表現在：一是“家長制”嚴重。少數村規民約不是依照法律規定由全體村民會議討論制定和修改，而是由村民委員會主任、副主任和委員幾個人私下商量制定和修改出臺，搞暗箱操作。即使有些村規民約在村民會議上宣讀了一下，但也沒有經村民會議討論、表決，結果使“村規民約”失去群眾自覺自律的基礎，而成了“個人”約“眾”的手段。甚至有的“規約”沒有對村干部自身方面的約束，成為少數干部的“護身符”，挫傷了群眾參與自治的積極性。二是“土規定”太多。有些村規民約明顯太多，偏苛失適，經不起檢驗。如有的規定“姑娘招婿上門需經村委會集體討論決定”，“發生盜竊等案件不能私自報公安機關”等，諸如此類的條文規定不僅與現行法律法規相悖，而且助長了封建舊習和宗族觀念抬頭；不但嚴重侵犯了公民的正當權利，而且容易釀成民事糾紛。三是重“罰”輕“教”現象嚴重。有的村規民約規定缺乏法律依據，如“不按時上繳，超時一天罰款10元”，“與人爭吵罰款100元”等。有的村規民約共有20多條，罰款條文就占近20條。四是實施手段違法。有些村規民約實施中，村民委員會大都采取扣押物品的“抄家”措施，如對計劃生育超生和逾期不交納“兩上繳”者，有的采取趕豬牽羊，有的扒糧拆房，有的甚至發生扣留人的事件，嚴重侵犯了公民的人身權和財產權。既造成了干群關系緊張，影響了村內工作的開展，又阻礙了村民自治進程。

以上問題的存在，其立足點不是體現村民治理，而是治理村民；出發點不是強化民主管理和監督，而是加固少數人集權，造成多數人民主架空；著力點不是依法建制，以制治村，而是偏離法制軌道，另搞一套，自造麻煩。已經影響到了村民自治的順利實施，降低了村民自治的質量和效果，一定程度上還嚴重挫傷了農村干部和群眾對村民自治的信心和期望，使村民自治這樣一項具有重大政治意義和歷史意義的事業在不少地方成了毫無意義的形式主義。三、全面推進村民自治的進程

村民自治中出現的各種困難和問題，既有工作經驗和工作方法的問題，又有人的觀念和素質的問題，既有歷史文化的原因，又有經濟基礎及其體制的原因。應當看到，實行村民自治任務還相當艱巨，把村民自治事業不斷推向深入將是一個長期的歷史過程。在現階段，必須全面推進村民自治的進程：

（一）建立健全各項民主制度。制度建設是全面推進村民自治的根本，有了健全完善的制度，村民自治才有可靠的措施保證，監督、檢查村民自治工作也有了標準。因此，要通過建立健全各項民主制度，把“四個民主”落到實處。目前，制度建設的重點是建立健全選人、議事、管理、監督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度，保證村民參與村內重大事項的決策；三是以村民自治章程或村規民約為主要內容的民主管理制度，保證村民參與村內日常事務的管理；四是以村務公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內容的民主監督制度，保證村民能夠真正監督村干部的行為和村委會的工作，使村民自治工作逐步走上制度化。規范化的軌道。

（二）大力開展村民自治示范活動。實行村民自治是一項長期的任務，需要做大量艱苦細致的工作。推進村民自治的有效方法，是大力開展村民自治示范活動。其目的在于，一是摸索和積累經驗。因為實行村民自治，是一個漸進的過程，干部和群眾都要有一個認識、熟悉和適應的過程。通過示范活動，可以摸索村民自治的辦法和措施。二是樹立和推廣典型。通過示范活動，及時發現典型，推廣成功的做法和經驗，用看得見摸得著的活生生的事實，使干部群眾明白什么是村民自治，怎樣實行村民自治。三是以點帶面，推動工作。充分發揮典型的引路、帶動和輻射作用，進一步推動《村民委員會組織法》的貫徹落實，使村民自治循序漸進，不斷提高整體水平。但在開展示范活動中，不能搞形式主義，要在落實“四個民主”上下功夫，真正樹起村民自治的樣板；不能忽視面上工作的推動，光樹幾個典型，成為擺設，會失去開展示范活動的意義；同時要尊重群眾的首創精神，善于發揮億萬農民的聰明才智，鼓勵試，允許看，不爭論。

（三）切實加強和改善黨的領導。全面推進村民自治，離不開黨的領導。只有切實加強和改善黨的領導，才能使村民自治沿著正確的方向發展，為全面推進村民自治，促進農村基層民主政治建設，提供可靠的組織保證。在實際工作中，各級黨組織要把推進村民自治作為農村基層組織建設的重要內容，統一籌劃，切實抓好。加強對村民自治工作的領導，引導村民正確行使自己的民主權利，培養村民的自治能力，增強村民的參與意識，始終是各級黨組織的重要職責。特別是在村民自治的初始階段，各級黨委的領導作用十分重要，不但要解決自身的認識問題和學會領導村民自治的方法，同時要采取切實有效的措施，調動村民當家作主的積極性，組織引導村民投身到村民自治活動中來。要堅持和完善黨要管黨、書記帶頭抓村民自治的責任制，把推進村民自治工作，作為黨組織創先爭優的重要內容，切實把這件關系到億萬農民切身利益的大事辦好。

總之，村民自治的成長是一個極其艱難的過程，始終伴隨著各種疑問、甚至非議和責難。但我們要清醒地認識到，村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發展，成為中國基層民主建設歷程中最閃光的亮點，創造了迄今為止中國歷史上基層民主的最成功范例。