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黨的十六大報告在強調要改革和完善黨的領導方式和執政方式時，特別提到要規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。其中，關于黨的決策權與人大決定權的關系，是長期以來一直存在，并一再被提出，卻在實踐中未能正確解決的重要問題。

理論上這個問題是明確的，憲法和黨章也有所規定，諸如憲法規定全國人大是最高國家權力機關，這就表明在全國人大之上不能再有比它更高的國家權力機關，執政黨也要服從人大制定的法律和作出的決定，即各政黨（當然包括執政黨及其黨員）都必須以憲法為根本的活動準則；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。黨章也規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動。既然憲法和黨章已有明確的規定，為什么黨與人大的關系仍然長期未能妥善解決呢？其主要根源，一是陳舊的觀念與慣性的阻礙；二是憲法中所確定的黨與政權的關系原則，沒有通過憲政立法和健全的制度加以規范。

一、關于觀念問題

必須承認的是，不少黨政領導干部對黨的地位與作用的認識，還沿襲革命時期的舊觀念舊制度，沒有實現由革命黨到執政黨的轉變，沒有從長期以來實行的以黨治國向依法治國轉變。在有些地方和有些干部中，還多少存在黨委和書記凌駕一切、指揮一切、調動一切的習慣思維與習慣動作和對既得權力的依戀。

對黨與人大關系在思想認識和觀念上的誤差，實質上是混淆了黨的領導權與國家權力的關系，把黨的決策權威等同于或凌駕于人大的決定權力。

十六大報告指出，中國共產黨是領導有中國特色社會主義事業的核心力量。這種領導，就其與國家政權的關系而言，主要指方針、政策、路線的政治領導，這種領導權的性質是屬于政黨的政治權威和權利，而不直接是國家權力。黨的這種受人民擁戴和服膺的政治權威，不同于國家權力的強制力和普遍約束力，而主要是政治號召力、說服力和政治影響力。黨的領導權不是凌駕于人民主權、國家政權和作為最高國家權力機關的全國人大之上或與之并列的權力。中在極左路線影響下產生的1975年憲法，曾在第16條中規定全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關，這就無異于把黨視為更高于人大的國家權力機關。1978年憲法和1982年憲法都刪去了在中國共產黨領導下的一語，這不是否定黨對人大工作的領導，而是改變黨政不分，把黨權置于人大權力之上的偏頗。

早在1941年4月，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中批評一些同志把黨的領導解釋為黨權高于一切，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府的法令，甚至把黨權高于一切發展成黨員高于一切。他認為，黨對政權的正確領導原則是指導與監督政策，黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。這是與以黨治國完全相反的政策。（《鄧小平文選》第1卷第10－12頁、19頁）

在黨權和政權（人大）的關系上，黨政分開首先是權能分開，即在權的性質與作用上要分開，不能把黨的政治權威同國家權力混同。在黨權與民權關系上，列寧也講過，蘇維埃高于一切政黨（《列寧全集》中文第1版，第26卷第467頁）。無產階級專政不等于黨專政，必須劃的機關和蘇維埃機關的界限。（列寧在俄共第十一次代表大會上的講話，轉引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224－225頁。）我國黨與人大的關系也是如此。在國家事務中，人大的權力是至上的，人大也高于一切政黨。黨一方面要在政治上領導人大的工作，一方面又要遵守人大通過的法律與決定，亦即黨的意志既要體現人民意志，又要服從人民的意志。二者有沖突而又不能說服人民群眾與人大時，也應以人大或絕大多數人民群眾的意志為依歸。

在黨與人大的關系上，一個重要問題是黨與法的關系。這是通常混淆不清的一個老問題，所謂黨大還是法大。

列寧說過，在黨的代表大會上是不能制定法律的。（《列寧全集》中文第1版，第32卷第216頁。）黨規（黨的章程與黨內生活規則）、黨的政策不能代替國法。國家法律是由國家權力機關（人大）制定、并具有國家強制性與普遍約束力的。黨規、黨的政策不具備這一性質與法定條件。所謂不能以黨代政，實質上是不能以黨權代國權、以黨規代國法，更不能以黨權、黨規壓國權、國法。從這個意義上說，顯然應是法大。

不過，國家、政府的立法工作，又是在黨中央的領導下進行的。憲法修改草案和各項重要的政治立法和經濟立法，一般都要由全國人大與政府中的黨組事先報黨中央審查，然后才由國家機關經過立法程序，制定為法律。重要的地方性法規的制定，一般事先也要經過省級黨委審查（屬于黨內程序，非國家立法程序）。所以，憲法和法律一般是黨的主張和人民的意志的統一。黨和黨員在自己的活動中遵守憲法和法律，也是遵從黨的領導與人民的意志。在這個意義上，黨與法是同源的，都是源于人民的意志與利益。服從黨領導與依法、守法是一致的，二者無所謂誰高于誰。但當黨的主張（特別是地方黨委的主張）同人民的意志（法律）不一致時，則應當服從法律，服從人民的意志。這時，仍是法大于黨。

地方黨委在遇到人大通過的決定或選出的政府成員同黨委原定方案不一致時，把黨的決策權混同于人大的決定權，企圖以之取代或不經法定程序擅自變更人大的決定，甚至批評人大向黨鬧獨立性，是不服從黨的領導、以法抗黨等等，這顯然是把黨委（甚至只是黨委中的個別領導人）置于人大權力之上，以黨權壓政權、民權，以黨壓法，是錯誤的。

強調黨政分開和黨不具有凌駕于國家權力（人大）之上的權威，是否會削弱黨在國家中的地位與作用呢？

作為一個政黨，中國共產黨在國家事務中享有一般政黨所應有的政治權利（不是國家權力）；特別是作為領導黨和執政黨，還在事實上享有比其他政黨和社會組織處于優位的權威與權利，如向人大提出修改憲法的建議權，向政權機關推薦國家領導人選的建議權（都是權利），等等，這已成為我國不成文的憲政慣例。至于黨的全國代表大會和黨中央提出的治國方略（如改革開放、依法治國）、經濟與政治改革的決策（如實行社會主義市場經濟）、五年計劃和十年遠景規劃的建議草案等等對國是的主張，都具有最高的政治權威（不是最高國家權力），一般都能得到全國人大和政府的擁護與支持，經過法定程序，轉化為國家、政府的行動綱領與法律、法規。因此，黨政分開并不是削弱或否定黨對國家事務的領導，而是要加強黨在政治上對國策的領導，加強黨在國家中所處的重要的政治地位與作用。

二、如何規范黨與人大的關系

觀念與認識問題解決后，并不意味著黨與人大關系的最終解決。問題往往發生在黨的決策與人大的決定產生矛盾的時候，應當怎么辦？這就要求有一定的制度規范。

這可能有以下幾種情況：

1、黨的政策主張超越了現行立法。如黨的十四大作出了實行社會主義市場經濟的決策，超越了現行憲法有關計劃經濟的規定。黨的這一決策，是作為政黨、特別是執政黨對國是的主張，屬于執政黨的議政、領政（對國策的領導）權利，不屬于違憲行為。但這只限于議（議政和建議權利），而不是行（執行權力），即在憲法或法律未經修改以前，不得立即強制政府去執行與現行憲法不一致的黨的決定。這時，正確的程序應是立即將黨的主張付諸法律程序，即向全國人大提出修憲建議或立法建議（權利），再經由人大依修憲或立法程序，采納這種建議，形成立法案，經過人大審議、表決，修改憲法或制定法律，在全國貫徹執行。當然，這里可能會出現議與行上的時差和建議與立法的時差，這是難以避免、可以暫時容許的，但必須盡快、及時按法定程序轉化為修憲或立法行為。否則，長期拖延修憲或立法，而僅以黨代會或黨中央甚至地方黨委的主張為依據去貫徹執行，也會構成違憲、違法的行為。

2、黨的政策主張或推薦的人選有不適當的地方。人大黨組應如實地向黨中央或地方黨委反映人大代表的意見，建議黨委修改不適當或與現行憲法、法律不一致的地方，再經人大審議通過。黨中央過去有文件規定，人大代表或人大常委會組成人員有權對黨委提出的人選提出不同的意見，黨委應認真考慮。如果意見有道理，應當重新考慮人選；如果黨委認為人選不宜改變，或認為代表的意見不全面或與事實有出入，應當耐心說明、解釋；如果多數代表或委員不同意，不要勉強要求保證通過。

3、如果黨委的決策或人事安排建議是錯誤的或違法的，而人大和人大的黨組、黨員在向黨委反映意見后未能改變黨委的決定時，有權按照法律和人民的意志，不予貫徹。劉少奇在1962年曾經指出：不要提政法機關絕對服從各級黨委領導，違法就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應當服從法律、服從中央的政策。（《劉少奇選集》下集第452頁）人大代表或常委會委員對黨委向人大提出的錯誤或違法的決定投反對票，這也是為了保證憲法和法律及中央的政策在本地的貫徹實施，并對地方保護主義或地方黨委領導人的以權壓法專橫的抵制。地方黨委對地方人大作出的決定，即使有違黨委的決策，黨委也應當尊重，不得擅自推翻。這是對人民負責也是對黨負責，同黨中央和國家法律保持一致的態度。

4、黨的決策主張雖然正確，而人大代表或常委會委員因某種原因尚不能接受。黨又未能說服他們時，黨可以保留自己的主張，等到實踐證明黨的主張正確，為人民所信服時，再向人大提出正確的決策建議，使之成為人民的意志，依法定程序作出正確的決定，貫徹執行。十月革命勝利之初，由列寧主持通過的《土地法令》，就是如此。列寧說：我們并沒有強迫農民接受不符合他們的觀點而只符合我們的綱領的東西。（《列寧全集》中文第2版第35卷第144頁）。

在實踐中真正規范人大與黨的關系，這有相當難度。不過，既然十六大已經提出了規范黨與人大關系的任務，我們就不能回避，而應知難而進，這才是符合時代潮流和與時俱進的。（公務員之家版權所有）