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摘要：個人向條約監督機構申訴是現代人權領域的一個重要發展。在國際人權保護的實施制度中，個人來文機制是重要的組成部分。有若干個人權條約建立了這一制度，其中包括《公民權利和政治權利國際公約》。個人來文制度是通過公約監督機構的工作得以運作。人權事務委員會是《公民權利和政治權利國際公約》的實施機構，它主要從事三方面的工作：審議締約國報告、做出一般性意見和受理個人來文。人權事務委員會通過審議個人來文，對締約國履行《公約》義務起到了一定的促進作用。同時，由于某些原因，人權事務委員會在個人申訴機制中的作用發揮的有限，其工作面臨挑戰。

關鍵詞：監督機構，人權事務委員會，個人來文

承認個人人權包括在國際法的內容中，承認國際審判或監督機構可以受理個人關于人權受到侵犯的申訴，是長期以來意識形態領域、社會和政治領域演化的結果。1977年成立的人權事務委員會是這種演化中的里程碑。人權事務委員會是根據《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）設立的條約監督機構，自成立以來，在促進締約國履行《公約》義務方面起到了一定的作用，尤其是通過對個人來文的受理。但由于《公約》沒有授予人權事務委員會進行管轄的強制權力，沒有對其做出的裁決賦予有法律拘束力的性質，使得人權事務委員會在個人來文機制中作用的發揮受到限制。

一、個人來文機制的概況

《公約》任擇議定書規定了個人來文制度，個人來文制度是締約國政治妥協的產物。但只有締約國加入《議定書》時，委員會才有權受理聲稱該締約國侵犯《公約》所保護的個人權利的來文。議定書條款在規定該制度時采取了審慎的態度，采取“來文”的措辭而不是“申訴”，對委員會就來文做出的決定只是“意見”而不是“判決”，表明了委員會不是司法機構，也不具有準司法性質的職權。根據議定書第1條，委員會有權接受并審查締約國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害公約所載任何權利的受害者的來文。如果向委員會提交來文的個人不能自認自己是或適當代表依《公約》所享受的權利遭到侵犯時，該來文不予受理，如第816/1998號來文（Tadman訴加拿大）正是基于這項理由而被宣布為不予受理的。在有些情況下，聲稱權利受到侵犯的個人并不了解向委員會申訴的程序和格式，這就需要律師的幫助。這點委員會是允許的，但律師必須證明他們得到真正受害者請其作為代表的授權或有具體情況證明阻止律師得到此種授權，或鑒于律師過去與據稱受害者之間的密切關系，可以正當地假定受害者實際上授權律師向委員會提交來文。當然，人不一定是律師，如果聲稱受害的人不能親自提交來文，委員會可以受理由另一個人代為呈交的來文，但必須證明他或她是上述受害者的。凡與聲稱其權利受到侵害者無明顯聯系的第三方不得送交來文。委員會收到個人來文后，6個月內被控違反公約的締約國應書面向委員會提出解釋或聲明，說明原委。《公約》第3條規定，如果被認為是濫用此項呈文權、或不符合公約的規定者，委員會將不予受理。為了防止有人濫用來文機制，《議定書》規定來文應具名。根據《公約》第5條，委員會不得審查任何個人來文，除非已斷定：同一事件不在另一國際調查或解決程序審查之中或該個人對可以運用的沒有不合理拖延的國內補救辦法悉已援用無遺。委員會應舉行非公開會議審查個人來文，他們的來信和委員會關于個人案件的其他文件均予以保密。審查過程中，委員會參照該個人及關系締約國所提出的一切書面資料并把提出申訴的個人和被指稱侵害這些個人權利的國家置于平等的地位，每一方都有機會對方的論據提出意見。委員會尚不具備獨立的實情調查職能，但委員會有義務審議當事各方提供的所有材料。委員會認為：對個人的人權受到侵害的申訴只作籠統的駁斥是不夠的。在審查各方提交資料的基礎上，委員會僅就案件的是非曲直發表意見。到目

前為止，委員會在審查個人來文時，沒有尋求以被控違反公約的締約國的口頭辯論形式來補充書面材料，更沒有證人證言。議定書對個人來文的程序及委員會如何處理可受理的個人來文沒有做出具體規定。受理個人來文后，委員會必須決定公約締約國是否侵犯了公約項下的權利并向關系締約國及該個人提出其意見。對于委員會應采取什么樣的形式提出其意見及這些意見的地位如何：建議性的還是有拘束力的，議定書沒有相關規定，更沒有受害個人如何獲得補償的規定。盡管如此，議定書確立的個人來文機制在某種程度上加強了對締約國的監督力度。從個人來文機制的建立過程，我們可以看出許多公約締約國畏懼并排斥此機構的建立，所以《公約》本身條款沒有建立個人來文機制的規定，而是規定在晚于其后多年的議定書。因為議定書是任擇性質的，所以締約國有權選擇接受或不接受議定書，只有當來文指控的國家是《公約》及其議定書的締約國時，人權委員會才可以接受和審議這類來文。目前，很多人口大國，如中國，美國等不是議定書的締約國。毫不奇怪，只要參加議定書是完全自愿的話，那么，這種情況就不會有所改變。

二、委員會對個人來文的裁決及目的

（一）、委員會對個人來文的裁決

個人來文程序首先要求呈送到委員會的來文所涉及的問題已經經過國內司法或行政程序的處理。因此議定書規定該來文者必須用盡可以運用的沒有不合理的拖延國內補救辦法。但委員會處理個人來文決不是國內司法或其他救濟程序的延續，它是獨立的程序。盡管委員會在它的處理意見中可能會要求關系國對qq行為給受害人合理的補償，但它不會再把案件發回關系國，也不會把它的意見直接送給關系國的國家機關，它只把處理的意見直接交給關系國。《公約》及其議定書沒有在締約國與人權事務委員會之間建立組織上的關系，同樣其他人權條約建立的監督機構與締約國之間也是相互獨立的，不存在隸屬關系。這些獨立的監督程序與傳統的審判或法院組織機構的區別是很明顯的。首先從委員會的委員選擇標準來看，《公約》第28條規定，委員應具有崇高道義地位和在人權方面有公認的專長，僅僅是建議締約國考慮使若干具有法律經驗的人參加委員會的有用性，但事實上委員會基本是由從事律師、法官或檢察官的人員組成的。在每年三次的為期三周的會議日程外，委員們一般會繼續從事他們初始的工作。盡管他們被要求是以個人身份而非政府代表的身份從事工作，但從人權事務委員會的歷史我們可以看到有些委員會成員還同時在其政府部門中擔任職務。所以委員們或多或少還是會受到本國的一些影響，在具體的工作中可能維護其本國的利益。

委員會只接受書面形式的個人來文及關系國向委員會提出解釋或聲明的書面資料，盡管從議定書第5條（1）中并不能得出禁止口頭程序的結論。根據議定書第5條（3）的規定，所有審查個人來文的會議都是不公開的。審查個人來文時的程序過程，被委員會視為機密，盡管委員會在隨后的“意見”中會對此詳細敘述。委員會秘書處首先做出“意見”的初稿，然后交給會前工作組，工作組在修改后把它交給委員會全體成員會議討論。委員會18個成員應全都出席會議以達成一致意見，如果有的成員確實不能到會的話應寫出書面的贊成或反對意見。議定書沒有規定委員會“意見”對締約國的法律效力和救濟措施。所有對委員會及其職能的條款規定都與國內法院對法官和司法程序的要求形成鮮明對比，如委員會審查案件的不公開性。盡管委員會與法院有根本不同的特征，但很明顯，個人來文程序也是做出裁決的一種形式。從本質上說，它是獨立專家裁決個人對締約國侵犯條約規定的個人權利的控訴的過程，委員會專家依據個人來文中列明的事實和國家提出解釋或聲明中的事實或本委員會發現的事實，運用公約對有關權利的規定做出有利于一方的裁決。委員向關系締約國提出裁決“意見”并提出對其侵犯公約權利所造成的傷害進行適當補償的建議。但對具體人權問題缺乏后續行動。近二十年來，委員會為了使個人來文機制更接近典型的裁決體系而不斷地對公約及議定書進行解釋，如委員會認為，議定書沒有規定委員會對個人來文處理決定對締約國有拘束力并不意味著締約國可以自由選擇遵守或不遵守委員會的決定。締約國有義務提供委員會決定中建議締約國采取的補救措施，這一義務來源于公約和議定書的規定。是否能通過對議定書的修改的方式來規定委員會的決定對締約國有拘束力以彌補議定書的不足，至少在目前還不能確定，因為這要取決于締約國的意愿。

（二）裁決的目的

委員會通過個人來文的裁決程序要達到什么目的？要回答這個問題，我們首先可以考慮一下國內裁決程序設立的目的：法院可以提供非武力解決爭議的方式，可以使受到政府或其他個人濫用權利傷害的人獲得補償而且通過法院解決爭議促進社會發展等等。當然，人權事務委員會不能實現上述任何目的，它不是國家體系的一部分，事實上與國家司法體系也沒有關系。人權事務委員會的職能是對國家侵犯公約權利的行為做出裁決。無論如何，它僅能處理一小部分案件。在國家法律體系內，只有歐洲國家的憲法法院的工作更類似于委員會的工作。從委員會成立的目的來看，委員會可以行使其他類型的裁決機的三種功能的任何一種：（a）對其管轄范圍內的個人案件做出公正判決、解釋法律原則（b）保護公約項下的權利（c）解釋公約以使委員會與締約國、政府組織、非政府組織開展有效的對話與合作。雖然委員會與法院有根本的區別，委員會也可以像歐洲和美洲人權法院一樣為人權法的解釋與發展做出貢獻。如前所述，委員會對人權案件的裁決很類似于歐洲國家的憲法法院，然而，不同的是委員會缺少正式授權和聲望地位，基于此，它對普遍人權發展的作用會相應減弱，但這種差距會逐漸縮小。提高委員會的法律地位可以提高它的裁決的影響力。公約及議定書都沒有規定委員會的裁決對締約國的拘束力，但由于委員會是公約的唯一監督機構，它的主要三個方面的活動也只與公約有關。即使是把公約納入國內法的國家法院也不能像委員會一樣對公約做出引起國際關注的解釋。作為解釋公約的一種形式，裁決比“一般性”意見更有優勢，因為它來自于具體的爭議，而“一般性意見”則很抽象。