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一、學校體育政策執行阻滯的表現形式

（一）學校體育政策形式執行

學校體育政策的形式執行是指政策出臺后，政策執行主體（各級教育）在執行過程中只是象征性地宣傳一番，或根據學校體育政策框架擬定了具體的操作化標準但卻流于形式。在學校體育政策的實際執行過程中，或只對學校體育政策稍作宣傳以表示口頭上的支持，或只是蜻蜓點水、一點而過，或僅做出書面表態而無具體操作化舉措，致使學校體育政策停留在政策構想層面，成為一紙空文。如《學校體育工作條例》中明確規定：“普通中小學校、農業中學、職業中學、中等專業學校各年級和普通高等學校的一、二年級必須開設體育課；“普通中小學、農業中學、職業中學每天應當安排課間操，每周安排三次以上課外體育活動，保證學生每天有一小時體育活動的時間（含體育課）”。但有調查顯示，各級各類學校公示的課程表中均按照規定設置了每周2次的體育課和課外活動時間，雖然有60-70%的學校能夠按照課程表的計劃執行，但有的學校因升學壓力大、學習任務重，體育課被擠占或取消的情況非常嚴重；雖然各級各類學校的作息時間表都留有課外體育活動的時間，但高等學校的課外體育活動除了體育訓練和比賽外基本處于無組織的自發狀態，中小學的課外體育活動亦處于放羊狀態，且走讀生的課外體育活動時間用在了放學回家的途中，課外體育活動名存實亡。學校體育政策執行的形式化現象頗為普遍。

（二）學校體育政策的曲解執行

學校體育政策執行的曲解指執行主體在執行過程中有意無意地對學校體育政策的部分內容和精神實質錯誤的理解行為，包括政策歪曲和政策誤解兩種情況。政策歪曲是學校體育政策執行主體對政策的有意歪曲，《教育部關于加強學校體育活動安全防范工作的通知》中對學校體育工作中的安全保證作出規定，并明確在體育活動中加強安全教育工作，重視學生的生命安全，消除學校體育活動場所、設施、器材和環境中的安全隱患，保障學生人身安全。然而在政策執行過程中，學校體育政策執行主體不注重排查體育場地、設施、器材以及環境的安全隱患，卻為了逃避學校體育增強學生體質的責任，因個別學生在某些體育項目中出現意外傷害事故索性取消了相關體育項目。政策的誤解則是由于學校體育政策執行主體受綜合業務素質所限，而對學校體育政策精神實質理解不透徹，把原本正確的學校體育政策理解偏了方向，對政策進行了錯誤的執行。2011年新版《體育與健康課程標準》在學習領域的內容標準中規定了運動參與、運動技能、身體健康、心理健康、社會適應五個方面的內容，體現了學校體育課對學生綜合素質提高的社會價值。但在具體執行過程中，很多教師雖然在體育課教學方案設計中有上述五個領域的教學目標，但在實際教學過程中認為運動參與、心理健康、社會適應是虛無的、無法在實踐中把握的目標，課堂教學只注重運動技能、技術和知識的傳授，缺乏其他領域素質的養成干預，從而造成學生綜合素質的片面發展；另外《體育與健康課程標準》還強調了學生的主體地位和加大課程內容的選擇性，很多體育教師對課程標準的規定產生誤解，認為強調學生的主體地位就是給予學生上體育課的充分自由，相當一部分體育課因《課程標準》中有了加大課程內容的選擇性的規定，在課堂教學管理和課堂內容選擇上均顯得無所適從，久而久之形成了“放羊式”體育課的現象。

（三）學校體育政策的縮水執行

學校體育政策縮水執行是指學校體育政策執行主體對政策選擇性的部分執行，或對政策標準執行不到位的現象。政策的部分執行是指學校體育政策執行主體由于自身能力或政策執行資源有限，對學校體育政策并不能全面執行，只是有選擇性的執行政策的部分內容，如2007年頒布的《國家學校體育衛生條件試行基本標準》規定了開展學校體育衛生工作的最基本要求，是中小學辦學應達到的最基本標準，對中小學體育師資配備、體育場地、器材配備基本標準作出明確的量化規定，然而根據各地對《國家學校體育衛生條件試行基本標準》實施工作的專項督查結果顯示，不少學校由于條件有限、經費不足等原因，僅僅執行了《國家學校體育衛生條件實行的基本標準》的部分內容，體育教師、場地器材配備達標率不高現象較為普遍，如2013年新疆自治區人民政府教育督導團對6個州12個縣72所中小學體育衛生藝術教育工作進行了專項督導檢查，結果顯示：6個地州均不同程度地存在體育、藝術教師結構性短缺的情況，體育、藝術專任教師和專職衛生人員配備不足的現象比較普遍，體衛藝設施設備條件不足的情況依然存在。政策執行不到位是指政策執行主體雖然對學校體育政策的內容進行了執行，但執行結果尚未達到政策內容的標準或目標，如《教育部關于保證中小學體育課課時的通知》及《體育與健康課程標準》均對中小學體育課的課時比例做出規定：1-2年級每周4課時，3-6年級和7-9年級每周3課時。然而通過走訪發現，當前絕大多數中小學雖然開設了體育課，但每周只有2課時，有的甚至連2課時都保證不了，遠未達到學校體育政策的要求。《體育與健康標準》對學生每一階段的不同學業水平都作出具體的目標、內容要求，但事實證明中小學體育課教學效果多未達到上述目標。學校體育政策執行不到位，直接影響到學校體育工作目標和任務的實現。

（四）學校體育政策滯后執行

學校體育政策滯后執行是指在學校體育政策文本正確的前提下，執行主體在學校體育政策執行過程中因各種因素導致學校體育政策未按照學校體育政策目標按時實施，并由此導致教育政策問題的加劇、延續或失控等狀況。眾所周知學校體育政策都是依據學校體育工作的客觀形勢制定的，具有即時性和時限性，學校體育政策方案一旦出臺，需要及時付諸實施。如果錯過時機或耽誤時限，使學校體育政策滯后執行，從而影響甚至破壞學校體育政策的效果，致使學校體育政策失去應有的意義。當前學校體育政策執行過程中，執行主體在學校體育政策執行過程中持觀望態度。如2012年轉發的《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》中規定：“實施學校體育三年行動計劃。各地要結合本區域經濟社會發展狀況，找準學校體育的突出問題、重點領域和薄弱環節，以縣為單位編制加強學校體育三年行動計劃。2013年3月底前，各省（區、市）行動計劃報國家教育體制改革領導小組辦公室備案”。然而《意見》出臺后，各地制定實施學校體育三年工作計劃的進度不一，大多數執行主體能夠在2013年3月底前完成計劃的制定任務，但部分政策執行主體未在規定的期限內完成學校體育三年行動計劃的制定任務，延誤了學校體育三年行動計劃的實施。

二、學校體育政策執行阻滯的歸因分析

（一）學校體育政策執行主體

從學校體育政策執行系統來看，學校體育政策執行主體因素導致政策執行阻滯的原因表現為3個方面。第一，執行主體不重視。作為學校體育政策執行主體之一的各級各類學校，除各級業余體校和體育項目傳統學校對學校體育政策執行比較重視外，其他學校體育政策執行主體，在政策的執行過程中，往往受各類考試如小升初、中考、高考政策導向和政績工程的影響。學校領導和體育教師利益偏好的選擇，使學校在執行教育政策的過程中更注重文化教育政策的執行，而忽視學校體育政策的執行，導致學校體育政策執行阻滯現象的出現。第二，執行主體權責分配不對稱。學校體育政策執行主體在政策執行過程中，往往缺乏足夠的權力去調動政策執行資源保障政策的實施。各級教育行政部門在學校體育政策執行過程中往往扮演政策制定和傳達的角色，只有少數情況下會扮演政策執行主體的角色，學校才是政策執行主體的重要組成部分，然而在學校常常因為權力的不足導致體育政策執行的阻滯。第三，執行人員能力不足。學校體育政策執行主體中的執行人員以學校負責體育工作的領導和體育教師為主，能力不足是導致學校體育政策執行阻滯的重要原因之一。學校體育政策執行人員由于知識素養不高，對政策文本缺乏了解或理解、執行尺度把握失當，導致學校體育政策執行過程偏離政策執行應有的角度和方向，無法將政策轉化為實效性強的具體操作過程，造成資源浪費，影響政策目標的實現。

（二）學校體育政策文本的品質

學校體育政策文本的品質主要表現為政策文本的明晰性、可操作性、現實性與穩定性。當前我國學校體育政策涉及7個領域，分別為學生體質健康、學校體育課、課外體育活動、學校體育競賽、高水平運動隊、體育場地設施和學校體育安全，是一套較為完備的政策法規體系。當前我國學校體育政策文本總體上表現除了良好的品質，政策內容明晰、具有較強的可操作性和現實性。不可否認，部分現行的學校體育政策文本內容存在著過于抽象、籠統、重復多頭規定以及內容陳舊等現象，很多政策文本對學校體育工作作出方向性引導，需要各級執行主體根據地域、經濟發展情況和學校體育工作的特色，制定更為具體的學校體育政策文本，這對于學校體育政策執行者的執行力而言將面臨嚴峻的考驗，一旦執行力不足，將造成學校體育政策執行的阻滯問題。

（三）學校體育政策執行資源

執行資源是指學校體育政策有效執行的所有物質和條件的總稱，主要包括物力資源、人力資源、經費資源、信息資源等，是學校體育政策目標實現的基本保障。當前我國各級各類學校體育資源不足現象依然較為普遍，根據2013年《全國教育事業發展統計公報》提供的數據顯示，全國小學體育運動場（館）面積達標學校比例51.44%，體育器械配備達標學校比例52.13%，初中體育運動場（館）面積達標學校比例69.68%，體育器械配備達標學校比例72.84%，高中體育運動場（館）面積達標學校比例82.86%，體育器械配備達標學校比例84.67%，雖然我國學校體育場地器材設施資源狀況有了很大改觀，但依然有相當部分學校的體育場地器材設施資源難以滿足學校體育工作的需要，阻礙學校體育政策目標的實現。另外2012年，教育部統計我國義務教育階段體育教師缺編30萬人，作為學校體育政策執行的主體，體育教師數量不足直接影響到學校體育工作的實施，使很多學校體育活動無法正常開展，學校體育政策目標難以實現。可見執行資源不足是導致學校體育政策執行阻滯的重要因素之一。

（四）學校體育政策執行監督

學校體育政策執行監督是指學校體育政策主體或社會各界對學校體育政策執行過程和效果進行監督、核查和調控的過程。健全的監督機制是保障學校體育政策有效執行的重要前提。當前我國雖然建立了比較完善的學校體育政策檢查體系和學校督導制度，但實踐中效果欠佳。一方面教育行政部門未賦予學校體育監督機構實際權力，無法啟動對學校體育政策執行主體的行政問責，難以強化執行主體的責任感和學校體育政策的權威性。另一方面，學校體育政策執行監督機構本身的科學性、民主性、創新性和專業化程度不高使其沒有能力行使權力。在對學校體育政策執行監督檢查過程中只看文件等書面材料，缺少實際調研，使學校體育政策執行監督流于形式，最終對學校體育政策執行阻滯問題起不到相應的調控作用。

三、學校體育政策執行阻滯應對策略

（一）發展學校體育政策執行主體特性，規范主體行為方式

學校體育政策執行主體特性包括執行人的特性和執行組織的特性，執行人特性主要表現為執行者的知識與能力素養、職業道德修養、價值偏好等。執行組織的特性表現為組織機構的層級與幅度、組織機構的人事構成等。發展學校體育政策執行主體的特性、規范主體行為方式是為了提高執行力。首先樹立政策執行者正確的政策價值觀念，引導其價值偏好的均衡發展，保證政策執行人學校體育政策在其執行的政策體系中處于應有的甚至更重要的地位，從而做出正確的學校體育政策執行選擇，避免政策執行人受應試教育、傳統觀念等因素的影響，忽視學校體育政策，進而出現敷衍、應付、片面學校體育政策執行現象。其次加強政策執行者的職業道德修養，做到在其位謀其政、在其崗行其責。政策執行者的職業道德修養，決定著其在學校體育政策執行過程中是否能夠認真履行自己的崗位職責，政策執行能否到位，因此要強化政策執行者崗位責任意識，規范崗位職責和制度，培養政策執行者良好的職業道德和行為，使其在學校體育政策實施過程中高度重視，規范執行，避免學校體育政策執行過程中瀆職行為的發生。再次優化政策執行者知識、能力結構。學校體育政策執行者的知識和能力素養是決定學校體育政策能否順利執行的基礎和保障。在學校體育政策執行過程中能否透徹理解政策文本的本質和意圖、能否將政策要求和執行環境、資源有機結合，做到上指下達取決于政策執行者的知識和能力修養。為優化學校體育政策執行者的知識、能力結構，應加強學校體育政策宣傳，建立健全政策教育體系，完善政策執行能力養成機制，定期對政策執行者進行政策培訓，增強學校體育政策執行者的執行力。最后明確政策執行組織的權責范圍，賦予足夠的政策執行權力。要求學校體育政策執行組織權責一致，對各級執行組織的執行權力和責任作出明確劃分，尤其是基層政策執行組織要賦予其足夠的執行權力，使學校體育政策執行組織各司其職、各盡其責。政策執行組織則要充分利用自己的權力，在正確理解政策文本的基礎上，結合具體政策執行環境和執行資源情況，在規定的職責范圍內，保障政策執行渠道暢通，嚴格、有序地執行學校體育政策，做到不折不扣，確保學校體育政策執行到位。

（二）提高學校體育政策文本質量，保障政策靈活性和穩定性的統一

我國學校體育政策總體而言具有較高的質量，且體系較為完整。然而隨著社會的發展及其對學校體育工作要求的不斷變化，學校體育政策應及時更新補充。同時當前部分學校體育政策存在內容要求比較模糊、抽象，對政策執行沒有具體的期限規定，彈性過大等問題，給政策執行主體的執行帶來困惑。因此提高學校體育政策文本質量也是應對政策執行阻滯的策略之一。建議將學校體育政策納入教育政策體系中并對學校體育和其他教育政策間的關系作出闡釋和規定，學校體育政策應對實施的有效期限作出明確說明，較為宏觀的學校體育政策內容中應對其后續的操作化工作作出明確要求，給予政策靈活的執行自由度，在保證學校體育政策相對穩定的前提下，及時更新政策內容，并處理好新舊內容之間的關系，避免政策執行主體在執行過程中產生歧義。

（三）學校體育投入，拓寬學校體育政策執行資源

當前執行資源不足依然是困擾學校體育政策執行的重要因素之一，學校體育經費充足、體育場館器材設施健全、體育教師配備合理是保障學校體育政策執行通暢的重要保障。在學校體育政策執行過程中首先要加大對學校體育的經費投入，擴大學校體育經費的來源渠道，除在教育經費中保證一定比例的學校體育經費外，體育彩票、教育創收等資金中都要劃出一部分支持學校體育，同時可嘗試吸引民間資本參與校園體育文化建設；其次健全學校體育場館設施器材，提高學校體育場館設施器材達標率，場館器材設施建設適當向農村學校傾斜，可采取校地共建共享的策略強化學校體育場館器材設施建設，既有統一規劃，又具有區域和學校特色，滿足學校體育活動開展的需要；最后加強體育教師隊伍建設，建立體育教師輪訓制度不斷優化體育教師知識結構，要進一步增加各級各類學校、特別是農村學校體育教師編制，健全體育教師工作激勵機制，采取有效措施促使體育教師以飽滿的熱情開展學校體育各項工作，以實現學校體育政策目標。

（四）建立學校體育政策長效監督機制，啟動政策執行問責制度

為保證政策執行到位，對學校體育政策執行過程及結果進行監督，并啟動政策執行問責制度是非常必要的。建議成立學校體育工作巡視督查機構，完善巡視督查制度，賦予該機構相應地權力，采取定期巡視和不定期巡視相結合的方式，充分利用網絡微信、微博平臺，公開巡視督查機構電話等多種渠道，對學校體育政策執行進行監督，將學校體育政策執行情況作為學校領導及相關責任人提拔晉升的直接依據，并對學校體育政策執行不力的組織和個人進行問責。凡對學校體育政策不重視、不執行，或執行過程中推諉、敷衍、弄虛作假等的組織或個人，視情節給予相應處罰，情節嚴重的追究法律責任。

作者:李新紅 薛明陸 李富菊 單位:聊城大學體育學院