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為解決廣西地方財力不足和加快交通建設發展的矛盾，打破單純依靠政府財政發展公路交通的體制機制束縛，較好地緩解公路建設資金嚴重短缺的局面，有效吸引社會資金和外資進入公路建設領域，形成“國家投資、地方集資、社會融資、利用外資”的公路建設投融資模式，加快廣西公路建設和發展步伐，根據收費公路管理條例中“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款”的“貸款修路、收費還貸”有利政策，從九十年代中期開始，廣西公路交通部門采用統借統還的方式向金融機構大力籌措信貸資金，專項投入自治區政府統籌推進的普通公路建設項目(以下簡稱“自治區本級普通公路項目”)和政府還貸收費公路維修養護，公路交通狀況取得了長足發展，在基本解決廣西交通落后、長期阻礙人們出行難問題的同時，為廣西國民經濟和社會發展做出了巨大貢獻。但隨著公路建設債務的日益增加，貸款修路政策帶來的舉債措施單一及本息償還來源不足等問題逐漸暴露出來。由于國家實行成品油價格和稅費改革以及緊縮信貸政策的影響，項目再融資問題已經相當突出，亟待解決。本文在著重分析現階段自治區普通公路政府融資平臺統借統還信貸融資面臨的現實問題的基礎上，就如何解決“十二五”自治區本級普通公路項目融資困境，提出相關建議和思路。

一、自治區本級普通公路項目信貸融資的做法及成效

公路基本建設項目按項目類型劃分，分為各級地方政府實施的非經營性公路項目和以企業運作實施的經營性收費公路項目。政府實施非經營性項目又分為自治區本級普通公路項目和地方政府負責實施其他路網項目。其中，在建設里程和投資規模上，自治區本級普通公路項目在廣西普通公路項目中占的比重最大。雖然目前公路項目融資已呈現政府投資、銀行貸款、發行股票、發行債券、引入民間資本等多元化方式，但普通公路項目有別于高速公路和經營性公路項目，由于其固有的公益性和直接經濟效益低的特點，政府投資和銀行貸款一直是重要的融資方式。2009年5月，國務院調整了固定資產投資項目資本金比例，將公路項目資本金比例由原來的35％下調至25％，即政府每投入2．5億元，通過向銀行貸款，可拉動l0億元的交通基礎設施建設投資，可見信貸融資方式又是普通公路項目融資的重中之重。從上個世紀九十年代中期開始，廣西為了推進縣縣通二級公路及西部地區縣際公路建設，以省級公路交通部門來建立自治區本級普通公路項目政府融資平臺(以下簡稱“普通公路政府融資平臺”)。根據中央和自治區政府有關政策以及自治區發展和改革委員會、交通運輸廳下達的年度基本建設投資計劃和政府收費還貸公路維修計劃，在爭取財政按一定比例投入項目資本金的情況下，采用收費權質押和信用擔保方式向銀行籌措貸款資金。至2010年12月31日止，普通公路政府融資平臺共建成自治區本級二級收費公路4476．61公里，在建二級公路2172．54公里，貸款本金余額達到147．94億元。通過實施縣縣通二級公路和西部地區縣際公路建設，已理初步形成以南寧為中心呈放射狀的公路主骨架，路網結構日趨合理，公路運輸能力持續增強。“十一五”路網工程累計完成投資185億元，為“十五”的1．41倍。縣縣通二級公路工程，與周邊國家及各省的主要通道建成二級以上公路的目標基本實現。“十二五”是廣西公路發展的“重要戰略機遇期”和“黃金發展期”。目前廣西交通運輸基礎設施仍處于加快建設、加速成網階段，保持交通運輸大建設、大改革、大發展的良好勢頭仍是“十二五”的主題。廣西初步規劃“十二五”期間，自治區本級普通公路項目建設總規模為4559公里，其中二級公路4510公里，三級公路49公里。建設總投資為215．6億元，計劃申請國家補助l6．26億元，自治區投人44．47億元，銀行貸款資金154．9億元。若能按計劃實施，“十二五”期未，自治區本級貸款余額將增加到約350億元(含息)。但由于廣西經濟落后，車輛保有量不高，公路車流量小，車輛通行費征收標準與全國平均水平相比偏低，使得車輛通行費收入在扣除必要的收費公路運營和維修成本后，真正可用于還本付息的通行費凈收入非常有限，普通公路政府融資平臺為維持較高的單位信用評級，償債不足部分只能通過“借新還舊”的方式解決，從而又形成了新增貸款本金。目前公路建設債務還本付息的巨大壓力和國家相關信貸政策對“十二五”項目再融資影響很大。

二、自治區普通公路政府融資平臺信貸融

資在新的政策環境下面臨的困難和問題。近年來，普通公路政府融資平臺一直面臨著還本付息與項目建設資金需求的雙重壓力。受國家實施成品油價格和稅費改革、國家壓縮信貸規模及提高貸款利率、國家清理政府融資平臺、中國銀監會出臺實施固定資產貸款管理暫行辦法、流動資金貸款管理暫行辦法、(《個人貸款管理暫行辦法和項目融資業務指引))(以下簡稱“三辦法一指引”)等因素的影響，項目籌融資形勢變得十分嚴峻。

(一)成品油價格和稅費改革的影響

自從2009年國家實施成品油價格和稅費改革后，銀行大大降低了銀行投放普通公路建設貸款的意愿，對一直采用普通公路收費權質押和單位信用來籌措信貸資金的普通公路政府融資平臺的貸款意愿逐年降低，對存量貸款只收不貸。

1．受國家逐步取消政府還貸二級公路收費政策的影響，新建的二級公路不再設站收費，已建成收費的政府還貸二級公路根據自治區縣縣通二級公路有關政策，也將于2015年12月31日停止收費。繼續以公路收費權質押貸款的信貸擔保條件基本喪失。由于沒有收入支撐，難以通過銀行風險評估部門的貸款評審。

2．成品油價格和稅費改革后各項財政性資金采取國庫單一賬戶直接撥付方式，普通公路政府融資平臺喪失資金流，銀行沒有了貨幣資金存款，滿足不了銀行內部“存貸比”的考核要求，這也是銀行不愿意增加貸款投放的重要原因。

3．由于“十一五”大規模建設的用款需求，各家銀行的授信額度已基本用完，再增加授信額度由于難以滿足貸款條件，新增貸款受到極大制約。

(二)國家清理政府融資平臺政策的影響

2010年6月10日，國務院印發了關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知(國發[2010】19號)，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理和規范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理。同時明確，經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。我區普通公路政府融資平臺已被自治區銀監局列入政府融資平臺清理范圍，銀行出于貸款風險或被問責的考慮，洽談貸款業務時都提及國家清理政府融資平臺的問題，貸款變得趨于保守和謹慎。一些已簽訂的長期貸款合同，受國家清理政府融資平臺政策的影響，遲遲不予提款，打亂了普通公路政府融資平臺原先制定的融資計劃，形成非常被動的籌融資局面，直接影響到項目資金的供給。

(三)銀監會．“三辦法一指引”政策的影響

“三辦法一指引”政策的實施，對普通公路政府融資平臺貸款業務開展沖擊很大，加劇了融資難度，統借統還貸款資金使用及調度受到嚴格約束。一是新增貸款規模受限，目前普通公路政府融資平臺存量貸款規模在廣西行政事業單位中排名居前，已經引起銀監部門和各家銀行高度關注，存量貸款成為各家銀行考慮是否繼續放貸的重要指標之一；近年來大銀行已不予授信，新增貸款主要依靠中小銀行，而中小銀行年度貸款投放規模不大，再增加貸款規模能力有限。二是貸款審批難度大，新開工的項目不能設站收費，沒有了收入來源，做項目貸款得不到支持，現有通行費收入沒法覆蓋還本付息要求，同時抵押或擔保條件不落實，這是能否繼續擴大貸款規模的根本所在。三是貸款使用受限，近年來由于項目貸款難度增大，新增貸款基本上是流動資金貸款，按“三辦法一指引”有關貸款用途的規定，流動資金貸款不能用于項目固定資產投資和還本付息，而現階段，普通公路政府融資平臺的貸款恰恰是主要用于這兩個方面的開支，隨著銀監部門的嚴格監管，貸款的使用存在很大政策風險。四是貸款資金支付和資金調度受嚴格管控，按照“三辦法一指引”有關規定，項目貸款單筆超過500萬元以上、流動資金貸款單筆支付超過1000萬元都應采取受托支付方式，即由銀行直接支付給工程承包商或材料供應商。如果嚴格執行這一規定，使用統借統還貸款的每個建設項目都要提供合同等支付資料，增加工作量的同時支付效率將大大降低，不利于項目的順利推進。因此，目前貸款的撥付只能按限額以下操作，手續非常繁瑣。同時，“三辦法一指引”規定銀行應按照“實貸實付”的辦法投放貸款，進賬的貸款必須用完，不給沉淀，這給借款人的資金調度造成很大困難。還本付息資金，從2010年下半年開始不能直接從貸款賬戶間調撥，信貸資金撥付操作難度很大，對還本付息工作造成重大影響。

(四)國家緊縮新增貸款規模，金融機構調整信貸投放重點的影響。

據了解，2011年全國新增貸款規模控制在7．5萬億元左右，比上年少了2萬億元。2008年金融危機啟動拉動內需的一大批重點建設項目，貸款資金需求旺盛，在緊縮銀根的情況下，貸款的投放必然是向重點工程傾斜，從而壓縮了普通公路建設的貸款供給，普通公路貸款進一步收緊。2011年年初以來，由于貸款資源緊缺，銀行要求借款人必須接受貸款利率在基準利率基礎上上浮l0～30％的條件才有可能獲得貸款，貸款規模的緊張程度可見一斑。(五)貸款本息償還壓力的影響近年來，銀行投放普通公路政府融資平臺的貸款基本上都是流動資金貸款，貸款期限在3年以下，原項目長期貸款也逐漸到了還本高峰期，因此還貸壓力巨大。信貸融資的主要任務是償還貸款本息，如果無法籌到足夠的資金用于還本付息，一旦出現逾期償還，將會引起籌融資管理銀行間的連鎖反應。單位信用出現危機，再向銀行融資的渠道將被切斷，一大批建設項目將變成“半拉子”工程，合同法律糾紛將紛至沓來。多年來還本付息一直采用“借新還舊”的融資模式，每年利息支付都轉變成貸款本金，這種“利滾利”的還貸方式，隨著債務規模的不斷擴大將難以為繼。

三、應對自治區普通公路政府融資平臺信貸融資問題的建議和對策

為了解決廣西普通公路政府融資平臺信貸融資面臨的困難和問題，保證“十二五”自治區本級普通公路項目養建工作可持續發展，相關部門應認真研究落實國家有關普通公路融資政策，著手研究化解普通公路債務風險問題，加大與銀行合作力度，爭取信貸資金持續支持。

(一)及時研究并建立普通公路融資新機制

一是研究落實廣西成品油價格和稅費改革后普通公路建設發展籌融資方案有關融資政策，及時研究探索建立信貸融資新機制，在國家逐步取消政府還貸二級收費公路政策的趨勢下，在原有單一的以公路收費權質押貸款方式的基礎上，增加以成品油價格和稅費改革中央專項轉移支付給廣西的資金和補助收益權質押、有關政府國有控股公司資產作擔保的普通公路籌融資新機制，為自治區本級普通公路建設融資提供成品油價格和稅費改革中央專項轉移支付給廣西的交通專項資金質押必要的政策條件，以增強金融機構對普通公路建設信貸支持的信心。二是研究落實國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部、交通運輸部《關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若干意見》有關政策精神，多渠道增加普通公路建設投人。中央財政資金在公路交通領域投資形成的收益，應主要用于普通公路建設。轉讓政府還貸公路經營權益所得，應安排一定比例資金用于普通公路建設。逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，新建、改擴建高速公路應將與之密切關聯、提供集散服務的普通公路納入項目范圍，統一規劃、統一建設。積極探索符合普通公路公益性質的市場融資方式，鼓勵社會各界支持普通公路發展。

(二)爭取國家在清理地方政府投融資平臺時對普通公路實行有利政策

鑒于普通公路的公益性、非營利特征，通過協商溝通，爭取解除普通公路政府融資平臺在國家清理政府融資平臺中的名單。按照中國銀監會關于做好地方政府融資平臺貸款風險監管工作要求及其“分解數據、四方對賬、分析定性、匯總報表、統一會談、補正檢查”六個步驟工作安排，盡快和自治區財政部門聯合，通過與各債權銀行就平臺風險定性和整改措施達成一致共識，三方簽訂“地方政府融資平臺借款清理確認協議”，保證貸款債權債務關系不變的基礎上，將普通公路政府融資平臺貸款整改為一般公司類貸款，以理順政府融資平臺信貸受限的問題，確保“十二五”期間，自治區本級普通公路項目融資需要。根據(《收費公路管理條例》第十一條規定：省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還貸；2010年自治區人民政府辦公廳印發的廣西壯族自治區成品油價格和稅費改革后普通公路建設發展籌融資方案，同意普通公路政府融資平臺繼續利用“貸款修路、收費還貸”政策，并以收費公路收費權質押、成品油價格和稅費改革中央轉移支付專項資金質押擔保等方式向銀行金融機構籌措資金。同時根據交通建設與養護項目點多、線長的特點，適當給予普通公路政府融資平臺在貸款撥付和調度方面的特殊政策。

(三)調整優化投資結構，減少信貸需求。

調整建設項目投資結構，加大資本金投入比例，減少信貸資金需求，減輕項目債務負擔。國務院辦公廳轉發的關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若干意見對下一步普通公路建設做了明確要求，國家將加大對普通公路發展的支持力度，繼續安排中央預算內投資用于普通公路的建設。調整車購稅支出結構，提高用于普通干線公路的支出比重。完善中央資金分配調節機制，加大向西部地區傾斜力度，實現區域間的合理分配，促進區域交通協調發展。據了解，從2011年開始，國家將進一步加大對西部地區普通公路建設的資金補助標準，國省干線公路提級改造的補助資金由原來10o萬元／公里提高到380萬元／公里，約占廣西二級公路建設成本的60％，只需籌集配套40％，這部分配套資金如果通過銀行貸款解決，形成的債務根據國家逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案精神，國家還將給予60％的補助還貸。以上兩項中央補助約占公路建設成本的84％左右，從上述補助政策來看，“十二五”自治區本級普通公路建設項目資本金應該是比較充足的。

(四)用足用活現有融資政策，為普通公路政府融資平臺信貸融資提供必要的政策支持。

以時間換空間，充分利用國家政策，“十二五”期間仍以項目建設為主，待普通公路建設基本飽和后才進入債務集中清償期。目前普通公路政府融資平臺還本付息資金來源主要有三塊：一是廣西暫緩取消政府還貸二級公路收費，目前車輛通行費年收入約9億元。二是成品油價格稅費改革后中央專項轉移支付的交通專項資金。(國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知(國發[2008]37號)和自治區人民政府印發的有關文件，都明確成品油價格和稅費改革后形成的交通專項資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變的“四不變”原則，并明確這塊資金不作為經常性財政收人，全部專項用于替代公路養路費等原“六費”支出，且可以用于銀行借款本息償還。三是中央債務補償資金，根據稅費改革的有關文件精神，西部地區宣布取消政府還貸二級公路收費后形成的債務，中央按經審計鎖定的債務余額給予60％補助用于還貸，屆時廣西只需籌措40％的還貸資金。由此，從每年中央返還的替代原“六費”的交通專項資金，在“十二五”以后完全可以覆蓋項目建設形成的債務。

(五)爭取財政安排專項資金貼息和償還本金，減輕公路交通部門融資壓力。

爭取財政安排專項資金貼息和償還本金。還本付息除可用于還貸的車輛通行費凈收入外，政府公共財政在財力允許的情況下，每年可以從一般預算財政收人中安排部分專項資金用于自治區普通公路政府融資平臺還本付息。籌融姿理同時還可以制定還本付息周轉金制度，按照統借統還的還款計劃，從自治區財政預算中合理安排還貸周轉金，作為應急資金專項用于償還到期貸款本金和利息，以維持普通公路政府融資平臺較高信用等級，為融資平臺擴大信貸融資規模創造條件。

總而言之，“十二五”廣西要保持交通運輸大建設、大改革、大發展的良一勢頭，在加快高速公路主干線成網建設的同時，為充分發揮高速公路主干線的經濟效益，要進一步完善普通公路網絡的建設，普通公路政府融資平臺在這一歷史階段還將肩負起廣西普通公路建設融資的重任。由于普通公路項目公益性、非營利性的特點，在地方財力有限的情況下，繼續采取質押和信用方式進行統借統還貸款仍是唯一有效的信貸融資方式，各相關部門應從大局出發，研究建立信貸融資新機制，用足用活現有政策，共同為廣西普通公路建設提供適當良好、寬松的融資環境。