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一、我國現行住宅消費信貸制度綜述

多省市以住房公積金管理中心的名義下發文件來調整公積金用于個人消費貸款方面的規定，這占各省市調整住房公積金個人消費信貸體系中的多數。如上海市《上海市住房公積金個人購買經濟適用住房貸款實施細則》（滬公積金管委會[2011]1號）、《關于調整2010年住房公積金個人貸款政策的通知》（滬公積金（2010）57號）；如烏魯木齊市住房公積金管理中心2013年11月14日下發的《關于對住房公積金個人貸款政策進行調整的通知》。

二、我國現行住宅消費貸款制度評價

（一）立法層級較低且法律約束力小、監管力度不夠

我國現行的公積金管理消費信貸的主要依據為國務院頒布的《住房公積金管理條例》，其性質是一部由國務院通過行政立法程序制定的行政法規。此外，除香港和澳門兩個特別行政區以及臺灣地區之外，全國32個省、市、自治區中，只有16個省通過省級政府以行政立法，或者省級人大常委會以地方性法規立法的形式，對本行政區劃內的住房公積金用于個人消費信貸作出法律規定；其余省份均主要通過當地住房公積金管理中心以發文形式，對當地的住房公積金個人消費信貸政策進行規制。實際上，不僅是涉及到住房公積金個人消費信貸方面的立法，就連住房公積金的其他方面的內容都是依據層級較低的，甚至連規范性法律文件都不算的文件來進行調整與規范。而《住房公積金管理條例》規定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位（《住房公積金管理條例》第十條）。住房公積金管理中心的有關公積金個人消費貸款的文件不屬于法的范疇，不具備法的性質與特征。但與之相反，實踐操作中，在進行公積金個人消費貸款時主要依據的是各地住房公積金管理中心的有關文件，公積金的安危基本上系于公積金管理中心一身，而公積金管理中心往往又是主任說了算，這也導致在實踐中監管力度不夠，公積金安全事故頻發。

（二）住房公積金個人消費貸款對象覆蓋面小

《住房公積金條例》規定：住房公積金是國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工繳存的長期住房儲金；繳存住房公積金的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款（《住房公積金管理條例》第二條、第十六條）。各地住房公積金管理中心官網上提供的信息顯示，各地的住房公積金用于住房消費貸款時，最低貸款資格為具有城鎮常住戶口；申請貸款前6個月連續正常繳存住房公積金；借款人家庭沒有尚未還清的住房公積金債務（上海住房公積金網）；其余代表性城市都需貸款人原則上應建立住房公積金賬戶12個月（含）以上。很多剛開始繳納住房公積金，進城務工人員等非城鎮常住戶口的居民無法獲得住房公積金貸款。

（三）申請住房公積金貸款額度與程序使其在個人消費貸款上使用率低

《住房公積金管理條例》中規定，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。房屋為我國居民的剛性需求，對于廣大的住房公積金的繳納者來說，在購買、建造、翻修、大修自住住房時使用住房公積金進行消費貸款應當作為公積金的主要用途。事實卻是：沒錢的人想用住房公積金貸款進行個人住房消費，但因為平常繳納的少，所以首付款高、可貸最高額低；而相反的是首付款繳納比例低、可貸最高額度高的為平常繳納住房公積金多的那一部分人，或者是不急著用錢的那一部分人；并且雖然《住房公積金管理條例》規定，住房公積金管理中心應當自受理申請之日起3日內作出準予貸款或者不準貸款的決定，并通知申請人，但實踐中住房公積金貸款在審批時一般都是兩周左右，時間比較長。以上原因致使大量的住房公積金資金被閑置或者用在個人消費貸款以外的方面，實際用于個人消費方面的使用率低。以2012年數據為例：深圳市2012年累計歸集資金465.35億元，貸款資金發放7.95億元（深圳市住房公積金管理中心網：深圳市住房公積金管理中心2012年主要工作及2013年工作安排）；西安市2012年住房公積金累計歸集額為1245952.08萬元，累計發放貸款529470.20萬元（西安市住房公積金管理中心網：2012年12月數據統計）；成都市2012年全年住房公積金累計歸集585億元，累計發放貸款278億元（成都市住房公積金管理中心網：成都住房公積金管理中心2011年工作總結暨2012年工作計劃）。全國各大中型城市的住房公積金用于個人消費信貸的資金一般都只占到五成左右，大量的資金被閑置，雖然我們也能通過各地先后出臺的文件看到各地提高住房公積金貸款率的努力，但相較于急劇上漲的房價，公積金貸款發放率遠遠不夠。

三、住宅消費貸款制度的法律思考

為了保證住房公積金個人消費信貸的合法性，提高住房公積金個人消費貸款率，本文提出以下完善建議：

（一）提高立法層級并保障住房公積金制度權威性

率先進行住房公積金立法的一些發達國家的成功案例，對我國的公積金立法有著借鑒意義。比如新加坡：嚴格的立法規定使公積金制度具有法律保證，新加坡的公積金制度一直按預定的方向和規定正常運轉，不受人事變動其他因素的影響，避免許多人為的障礙和偏差，這是新加坡成功推行公積金制度的基礎。而我國的住房公積金制度也是在借鑒新加坡相關經驗的基礎上建立起來的，因此，建議我國借鑒新加坡在公積金方面的立法成功經驗，盡快由全國人大制定我國住房公積金方面的法律，理順住房公積金管理過程的各個環節，明確規定住房公積金管理中心的職責、權限，賦予住房公積金繳存人實際的監督權，形成住房公積金的歸集主體、繳納對象、繳納方式、繳納程序、貸款條件、貸款程序以及法律責任等內容全國統一體系。

（二）擴大住房公積金個人消費貸款對象覆蓋范圍

由于住房公積金主要的繳存對象為國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工，繳存范圍未能覆蓋全面，同時在使用住房公積金進行貸款時又有繳存最低年限限制，導致從源頭上申請住房公積金貸款的人數大大降低。因此，建議從立法上擴大個人消費用住房公積金貸款的覆蓋面，放寬對住房公積金貸款的用途。具體可做如下操作：首先，從最高立法上擴大住房公積金繳納的主體范圍，使其不僅限于國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工，對大量城鎮個體工商戶、出租車司機、商品營銷員、開業醫生及其他各種自由職業者逐步建立住房公積金制度；其次，放寬住房公積金用于個人消費貸款的繳存時間限制，比如將最低需連續繳存六個月以上或一年以上時間條件縮短，使更多的繳存者可以有申請貸款的資格。

（三）調整住房公積金購房貸款首付款、最高貸款額以及審批期限

住房公積金制度最核心的目的是保障我國居民的住房，具有社會保障性質；但同時，住房公積金也是所有繳納住房公積金的主體所擁有的共同的資產，具有有限的個人所有權性質。我國在進行住房公積金的個人消費貸款時，應當結合住房公積金的以上兩種性質，在不影響其他住房公積金繳存者合法權益的前提下，盡可能充分滿足貸款者的需求。在我國，高收入群體不一定指望住房公積金購房，而低收入困難職工有了公積金資助也買不起房。因此，立法的思路應當是：一是住房公積金制度應按照家庭類型實行有差別的政策，對那些社會地位較低的家庭，如普通職工家庭、就職于低收入行業的家庭通常是住房問題較為突出的群體，評估住房公積金繳納者的繳納能力，然后盡量放寬公積金用于個人消費貸款的條件，比如和可貸款額掛鉤的貸款者的工作年限、月繳納額等條件盡量向窮困者傾斜；縮短貸款審批時間，比如嚴格規定在3日或者5日之內，及時讓需要幫助的人得到應有的幫助。二是針對不同需求的城鎮居民，設計不同的利率水平，比如對亟待擁有住房和改善住房的住房公積金儲戶，采用“低存低貸”的保護性政策，對不需要購房的住房公積金儲戶，采用優于一般商業銀行的利率水平或者是減免利息稅等優惠措施吸納更多住房儲蓄，對投資性購房者采用市場化的貸款政策，以抑制利用保障性資金炒房的現象，以此避免不公平現象的產生。

四、結語

歷經二十年，住房公積金制度無論是現在還是未來，都將兼有住房保障和促進房地產市場健康發展的雙重功能。住房公積金在保障居民住宅方面存在的缺陷客觀存在，而作為政府責無旁貸，要不斷對現有的公積金制度進行改革，要通過立法提高住房公積金充分發揮住房公積金的社會保障性功能。

作者：郭磊單位：陜西廣播電視大學公共管理系