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摘要：隨著社會的日益飛速發展，對行政機關的一切行政活動隨之提出了更高要求，即一切行政活動都必須符合法律，也即依法行政。但在我國實踐中對此理解有偏差，認為“依法治國”，就是用來統治公民，而“依法行政”就是用來管束公民，這些理解都是錯誤的。依法行政是建設社會主義法治國家在行政領域的體現。依法行政是依法治國的關鍵，是對依法治國的落實，其根本含義是要用法來管理社會，而不是用法統治行政相對人，行政相對人與行政機關處在同一管理規范之下，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權。這是依法行政的真諦所在。行政機關不但在制定規范、實施立法活動等抽象行政行為時應做到依法行政，即符合法律優先的要求，而且依法行政要求行政機關在執行法律、法規、規章的過程中也必須嚴格遵守。依法行政對于維護國家法制的統一和尊嚴、維護憲法的權威、對于監督行政機關依法行使職權、對于維護行政相對人的合法權益具有重要意義。

關鍵詞：依法行政行政機關行政相對人

一、依法行政的概念

依法行政并非我國首先提出的原則，而最早源自大陸法系國家。它是指一切行政活動都必須符合法律,即國家的公共管理活動，諸如稅務局收稅、公安局維持秩序、出版局管理出版文化市場、財政局管理資金等所有公共管理活動必須依法進行，符合法律的規定。這是依法行政的一個最基本的要求。但在我國實踐中對此理解有偏差，認為“依法治國”就是用法來統治公民,而“依法行政”就是用法來管束公民，這些理解都是錯誤的。

依法行政首先要有法，沒有法就沒有行政依據的基礎。在我國既包括全國人民代表大會及其常委會制定的法律，也包括國務院制定的行政法規，地方人民代表大會制定的地方性法規。甚至包括國務院各部、委制定的行政規章和地方人民政府制定的行政規章，亦即規章以上的法律文件都是行政管理活動的依據；其次，依法行政之中的“行政”是指國家行政機關所從事的對公共事務的管理活動。因此依法行政是指行政機關在從事公共事務的管理活動過程中，必須遵守法律，符合法律規定，完全按照法律的要求去做，只有這樣，才能達到依法行政的標準。

依法行政是建設社會主義法治國家在行政領域的體現。依法行政是依法治國的關鍵，是對依法治國的落實，其根本含義是要用法來管理社會，而不是用法統治行政相對人，行政相對人與行政機關處在同一管理規范之下，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權。這是依法行政的真諦所在。

二、依法行政的內容

(一)行政機關的立法行為應遵循依法行政原則行政機關在制定規范、實施立法活動等抽象行政行為時應做到依法行政，即符合法律優先的要求。法律優先從狹義上說，指法律在效力上高于任何其他法律規范；從廣義上說，是指上一層次的法律規范的效力，高于下一層次的法律規范。這是因為法律規范在效力上是有位階層次的，而法律優先可以保障法制的統一。我國的行政機關權力十分廣泛，行政機關對公民的管理從其出生前至其死亡后，在胎兒時期即有計劃生育管理，死亡后還有火葬管理，無處不在。可見，行政機關的權力對行政相對人的影響是相當大的，如果對行政機關這么大的權力不加以約束，極易造成對行政相對人權利的侵犯。而法律優先要求行政機關在制定行政規范時就應遵守法律規定，在法律規定的范圍內進行。現在很多行政機關違法亂紀的問題即出在行政機關的“紅頭文件”上，它已不是某個具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，是一級政府的違法。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權、財產權，從而達到為私利、部門利益之違法目的。例如，前幾年某市交通局和財政局聯合了一個文件，要求市內出租車每年須向兩局交納車牌營運使用費l萬元，理由是城市車輛尤其是出租車管理的需要，并且此文件后來經過了市政府批準。出租車司機中膽小的交了錢，膽大的抗拒，再膽大的起訴至人民法院，認為依照法律規定，省級以下政府一般無權在國家已經設定的收費項目之外再單獨地設立收費項目。但因當地出租車司機多，又無人組織，只有十幾個起訴，有的法院立案，有的法院沒有立案。此時，有的司機找到了“焦點訪談”。“焦點訪淡”播放后，市政府馬上糾正了錯誤，撤銷了文件，并退還了錢款。這一事件反映出行政機關侵犯行政相對人權益通常所使用的手段就是制定規范性文件。這些違法行為具有隱蔽性，行政相對人認為政府的文件肯定是有依據的，政府是不會做錯事的，行政相對人相信政府的領導，一旦出現這種違法行為，行政相對人也不會指責政府。另外，抽象行政行為違法所造成的損害并不是單個相對人的損失，而是整個管轄范圍內的行政相對人的損失。這不同于具體行政行為違法所造成的損害，后者只對單個行政相對人造成侵害。所以，行政機關在進行抽象行政行為的制定過程中必須做到依法行政，符合法律優先的要求。

1、在法律已經對某些事項作了明確規定時，法律以下的規范性文件不能作與法律相抵觸的或相違背的規定。例如，個人所得稅法規定個人所得稅的起征點是800元人民幣，這是法律的明確規定。無論行政法規、地方性法規、部委規章、地方規章都不能突破這個標準，既不能將起征點降低，也不能將起征點提高。依法行政要求行政機關制定法規時一定要注意法律對此事項是否作出了決定，如果已作出了規定，則不能作出與之相違背的規定。

2、在法律對某些事項沒有作明確規定，而行政法規和行政規章作了規定時，一旦法律對該事項作了規定，行政法規和行政規章的規定必須讓位于法律的規定。例如，關于傳銷，國家工商行政管理局《傳銷管理辦法》，規定只要符合法定條件，并經注冊登記領取傳銷意見批準書，即可進行傳銷。據此辦法，全國有四十多家企業進行合法傳銷，但因為在運作過程中出現了許多問題，國務院發文禁止傳銷，所有傳銷企業停止營業，即使規章允許的合法傳銷，現在也必須停止。這種情況即是規章先作了一個規定，之后，行政法規又作了一個相關規定，但是行政法規的效力等級高于規章效力等級。因此規章失效。但是，如果法律又規定允許傳銷，國務院的行政法規便應讓位于法律，因為法律的效力等級高于行政法規的效力等級。

3、與法律的效力高于行政法規和部委規章的規則相對應，地方性法規、自治條例和單行條例的效力等級高于地方政府規章；上級政府文件的效力等級高于下級政府文件。行政規范是行政機關制定。經行政機關常務會議或者行政機關全體會議討論，以首長令形式的規范性文件。行政規范的出現與存在，是因為以下幾個原因：(1)法律制定所需的時間太長，而社會對法律規范的需求量越來越大，這一矛盾造成并非所有的法律規范都能以法律的形式表現出來。(2)對于某些事項，用法律進行規定并不成熟，只能通過行政立法方式進行實驗和探索。(3)有些事項涉及政策性調整，變化很快，不可能用法律的形式對其加以規范。上例關于傳銷事項，不可能由全國人大或全國人大常委會制定傳銷法，只能由國務院或國務院部委通過法規、規章的方式來調整。從以上之論述，我們明白了行政規范存在的必要性，但行政規范的制定必須符合依法行政，符合法律優先原則的要求，否則便是違法的。例如，個人所得稅規定個人所得稅的起征點是800元人民幣，但國務院隨后卻制定了一部個人調節稅條例，并規定個人月收入超過400元人民幣的須繳納調節稅。此條例的出臺遭到了許多人反對，認為個人所得稅法是由全國人大制定的，月收入達到800元人民幣的才納稅，而國務院的行政法規卻將起征點從800元降至400元，月收入只需達到400元就得納稅，無疑是擴大了納稅人的范圍，增加了相對人的義務，盡管國務院是以調節稅的名義制定行政法規，但從性質上講仍是一種所得稅，因此國務院制定的這一行政法規違反了全國人大制定的法律，是不恰當的。當時有許多學者專門就此問題發表文章，闡述意見。因此，在1999年修改個人所得稅法時，同時廢止了個人調節稅條例。這種下級規范性文件違反上級規范性文件的例子非常多，而且這種違法對執法所造成的不良影響也是非常大的。因為行政機關從性質上講，是一種執法機關，其主要任務就是執行法律，保證法律的實施，但行政機關在執法過程中，因為行政系統各級領導體制的設置，往往只執行上一級行政機關的文件，而不再顧及更高效力等級的文件或法律。例如，稅務局在執法中只根據國家稅務總局的要求去做，至于稅收征管法及其實施細則的規定卻拋置一邊。因此，效力等級越低的法律文件對行政相對人權利的影響越大。如果不用依法行政原則，不用法律優先的要求保證規范性文件的合法性，不僅會侵犯行政相對人的合法權益，而且會破壞國家法制的統一，造成法律只是法律這一種“空頭文件”的現象，而下位階的法律文件卻得以侵蝕法律、改變法律、甚至廢棄法律的后果，而這一后果是不堪設想的。

4、與法律相抵觸的行政法規和行政規章，與地方性法規、自治條例和單行條例相抵觸的行政規章，應當由有關的國家機關按照法定程序予以撤銷或改變。法律優先原則的實施是依靠一系列制度保證實現的，最重要的一個制度就是對行政立法的法律監督制度，通過法律監督將不合法的法律文件撤銷或改變。例如，上例中《個人調節稅條例》違反了《個人所得稅》的規定，按照法律監督的要求，全國人大就應當撤銷《個人調節稅條例》。如果國務院發現國家工商總局的規章與其行政法規不相符，國務院即可通過法定程序將之撤銷。例如，按照法規、規章的規定，購買進口汽車只需具備三證的復印件即可上汽車牌照，但某公安廳在響應國家打擊走私的決策時，對進口汽車上牌照的條件卻改為五證的原件。而根據貿易慣例及規定，有些證明是汽車貿易公司不可能拿到的，而有些證明的原件根本不可能在汽車貿易公司之方。因此，某省公安廳的這一不合法的規定給汽車貿易公司造成重大損失。由此可見，如果上級行政機關只認定下級規范性文件違法而不予以撤銷的后果是嚴重的，因此，賦予上級行政機關撤銷不合法的下級規范性文件的權力是必要的，不僅是依法行政的要求，而且是保證依法行政，實現依法行政的重要途徑。

我們通過以上四點說明了行政機關在行政立法過程中應當符合的四個要求，但從另外一方面講，我們還應明確法律對行政機關不得作為的要求，亦即立法法中規定的法律保留原則。法律保留原則是指凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，則只能由法律規定或者必須在法律明確授權的情況下，行政機關才有權在其所制定的行政規范中作出規定。我們上面談的法律優先原則僅要求行政活動不與人民代表機關制定的法律和法規相抵觸；而法律保留原則進一步要求行政活動必須具有法律的明確授權根據，否則即構成違法，其要求顯然比法律優先原則嚴格。所以，人們又稱其為積極的依法行政原則,而稱法律優先原則為消極的依法行政原則。

(二)行政機關的執法行為應遵循依法行政原則

依法行政要求行政機關在執行法律、法規、規章的過程中必須做到以下幾點：

1、行政機關實施的對公民、法人和其他組織不利的行政行為，都必須有明確的法律依據。依法行政不允許行政機關作出沒有法律依據卻剝奪行政相對人的人身權、財產權，從而對行政相對人產生不利影響的行政行為。每個公民的合法權利都是憲法、法律所保護的，憲法、法律保護的權利卻受到沒有法律依據的行政行為的剝奪或限制，顯然是違反法治國家原則的。依法治國、依法行政原則要求行政機關在實施各種管理行為時不得逾越一條界限，即行政機關作出對相對人不利的行政行為，如行政拘留10天、扣押財物、查封帳目等行為時，必須有明確的法律依據,只有法律賦予行政機關這種權力時，行政機關才可以實施相應的行為。此處所講的對行政相對人不利行政行為主要包括：(1)行政處罰行為，要求在行政處罰決定書中必須寫明處罰的法律依據，而不能僅憑執法人員的個人好惡而隨意進行處罰。(2)行政強制措施，主要是行政機關為了預防、防止或控制危害社會行為的發生，依法采取的對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制,使其保持一定狀態的手段，如查封、扣押、凍結、收容遣送等措施。行政機關實施強制措施時，行政相對人的人身，財產權受到了明顯的剝奪、限制，如果這些措施沒有法律依據，就是非法侵權，是違法行為。(3)行政檢查，是行政機關基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律．法規及規章等情況進行了解的行為。行政機關進行行政檢查也必須有法律依據，不能為達私利而隨意進行行政檢查，也不得濫用行政檢查權，并且必須依照法定程序進行檢查。曾經有一起案件就是因為違法檢查引起的。某市場相鄰的兩個個體工商攤販中有一個個體攤販懷疑另一個個體攤販偷了他的衣服，便找到工商行政管理人員，工商行政管理未經調查，將個體攤販的東西亂翻一通，結果并未發現丟失的衣服，這種既沒有事實根據也沒有法律依據的行政檢查行為顯然是違法的。總之，行政機關在作出對行政相對人不利的行政行為時，必須有法律依據，沒有法律依據而實施的就是違法的行為，是不當的行為，是應當被撤銷的行為。

2、行政機關職責和職權永遠是統一于一體的，有人稱“權責統一”。依法行政對行政機關之所以提出這一要求，是因為行政機關的職權是憲法、法律授予行政機關管理經濟和管理社會的權力，這使之與公民的權利有很大的不同。公民的權利是私權利，私權利既可行使也可放棄；但行政機關的職權是公權力，而公權力必須行使且不得放棄。法律授予行政機關職權，實際上是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量保證完成。因此，行政機關的職權從另一個角度講，就是行政機關的職責，職權與職責是一個行為的兩方面，是統一的。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，應追究法律責任。例如，法律賦予了警察抓捕小偷的職權，如果在公共汽車上發現了小偷。公民不抓捕小偷并不違法，但警察必須履行抓捕小偷的義務，否則構成失職。因此，行政機關的權責一致是依法行政的一個—非常重要的要求。許多行政機關工作人員不理解、不明白這一要求，認為凡是法律賦予的權力，可以行使也可以不行使，樂意行使就行使，不樂意行使就不行使，有利的多干，無利不干。這些想法都是錯誤的，因為依法行政要求無論作為、不作為都必須有法律依據，應當作為而不作為的，應當不作為而作為的都是違法，應當承擔法律責任。

3、行政機關及其工作人員在執行職務時不僅要遵守或依據實體法，而且要遵守程序法。這是我們很多行政機關工作人員所欠缺的認識。許多工作人員在執行職務時通常認為實體上沒有錯誤即可，實體上沒有錯誤行為就是正確的。依法行政原則要求不僅要遵守實體法還要遵守程序法，如果法律明確規定了執行職務必須履行的程序，不履行這些程序或者遺漏某個程序就是違法。程序是行為的方式和步驟，實體是行為的目的或結果，兩者密不可分。沒有無程序的實體，也沒有無實體的程序。因此，《行政訴訟法》第54條規定，人民法院經過審理，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。某縣曾發生過一起行政程序違法案件，某縣勞動局辦培訓班收取培訓費，按規定應向國稅局申報納稅，但其認為雙方都是行政機關，交不交稅無所謂，便未納稅。某國稅局發現后便作出了一個處罰決定，除限期補交稅款外還給予1萬元以上的罰款。根據《行政處罰法》的規定，國家稅務總局規定稅務部門作出超出1萬元罰款決定的，必須履行聽證程序，而某縣國稅局并未履行聽證程序。某縣勞動局不服此處罰決定，訴至人民法院,法院經過審理，認為縣國稅局的處罰行為在實際上并無錯誤，縣勞動局應當受罰，但因處罰程序違法，縣國稅局應承擔法律責任，所以，判決撤消國稅局的行政處罰決定。這種案件在全國非常多，比比皆是，說明行政機關人員不太注重行政程序。特別是不注重保護行政相對人權利的程序，比如聽證程序。罰款應開省級財政部門統一制發的罰款收據，作出行政處罰決定后應告知被處罰行政相對人權利、義務等。有的交警對在拖走違章停車的時候，并不告知車主，讓車主自己尋找。這些行為都是典型的程序違法行為。違反法定程序與違反實體法從表面上看雖有不同，但造成的結果卻是一樣的，都侵害了行政相對人的合法權益。一方面，行政機關對保護行政相對人權利的程序非常忽視；另一方面，行政機關在作出對行政相對人有利的行政行為，如頒布許可證、執法照、上戶口等行為時卻有很強的程序意識，卻又不履行告知義務，缺一個章，缺一個簽字，少一個環節都不可以，反復苛求行政相對人，這些行為也是不適當的。程序意識對行政機關來講，非常重要，現在刑事訴訟中強調程序有獨立的價值，在行政程序中更應該強調程序有獨立的價值，有些行政訴訟就是因為行政相對人爭取程序權利而提起的，例如選舉權即如此。通過行政此權利可以體現人格尊嚴，能感受到人格被尊重，是人格尊嚴得到保障的權利。

4、所有違反法律的行政行為都必須予以撤消改變。此處的法律包括實體法、程序法，包括全國人大及其常委會制定的法律，國務院制定的行政法規，地方人大制定的地方性法規，國務院各部、委制定的行政規章，地方政府制定的行政規章。只要行政機關實施的行政行為違反了法律、法規，對所造成的損害國家必須承擔責任，必須撤消或改變違法的行政行為，只有這樣，才能保證行政機關依法行政。正如同我們上文所論及的撤消或改變不符合憲法、法律的行政規范一樣，撤消或改變違法的具體行政行為同樣也是保障實現依法行政的重要途徑。如果對違法的具體行政行為不加以撤消或改變，依法行政便會變成一個空洞的口號。同時，依法行政要求撤消或改變具體行政行為必須由有撤消權或改變權的國家機關依照法定程序撤消或改變，而不是隨心所欲地想變就變，想撤就撤。根據《行政訴訟法》的規定，人民法院通過法定的審理程序即可撤消或改變違法的具體行政行為。而行政復議制度的設置也為撤消或改變違法的具體行政行為提供了應當遵循的法定程序和法律依據。總之，對于違法的具體行政行為，必須給予撤消或改變，以保證依法行政。

三、依法行政的意義

(一)依法行政對于維護國家法制的統一和尊嚴,維護憲法的權威具有重要意義

1、維護法制的統一。法制，是一國法律制度的總和，包括立法、執法、司法、守法、法律監督的合法性原則、制度、程序和過程。法制的統一是國家統一的基本條件。依法行政原則契合了社會主義法制的基本要求。

2、維護法律的尊嚴。要保障法律的尊嚴，就必須要求行政機關特別是行政機關領導遵守法律，行政機關的一切行為都必須符合法律規定。依法行政的含義即指國家的公共管理活動必須依法進行，符合法律的規定，而不是用法去管行政相對人，是用法去管行政機關及其工作人員，是依法治國方略在行政領域中的具體體現。可見，依法行政對行政機關及其工作人員提出了遵守法律的要求，并根據“權責統一”要求，行政機關對其違法的行政行為承擔法律責任—行政賠償責任，因此，依法行政起到了維護法律尊嚴的重要作用。

3、維護憲法的權威。憲法是集中反映統治階級的意志和利益，規定國家制度、社會制度的基本原則，具有最高法律效力的根本大法，其主要功能是制約和平衡國家權力，保障公民權利。依法行政要求行政機關在法治進程中必須守法，當然必須遵守憲法的規定，在憲法規定的范圍內進行活動，從而保障、維護了憲法的權威。如果行政機關的一切活動不是以維護、保障憲法的權威為出發點，則依法行政將失去其自身的意義。因此，依法行政必須圍繞憲法、圍繞依法治國這一核心，保證一切活動遵守憲法的規定，從而維護憲法的權威，憲法的最高性。

(二)依法行政對于監督行政機關依法行使職權具有重要的意義

我國對行政機關及其工作人員的行政行為的監督途徑是多樣的，但最根本的途徑是對行政機關及其工作人員提出一個原則性的要求，因為一般的、普遍適用的法律原則往往可以彌補具體法律的漏洞，真正實現“有法可依”,可以更好地保證行政機關行使職權符合法律的規定，因此我們提出了依法行政。依法行政既對行政機關的抽象立法活動提出了要求，也對行政機關的具體執法活動提出了要求，同時也對違法的行政行為提出了承擔法律責任的要求，這些要求都是為了保證行政機關的一切活動都在法律規定的范圍內進行，不得逾越法律規定的范圍，不得違反法律規定的程序，不得非法侵害行政相對人的合法權益。因此，依法行政對于監督行政機關及其工作人員的行政行為具有重要意義。

(三)依法行政對于維護行政相對人的合法權益具有重要意義

依法行政要求行政機關的職權之存在與行使合法、要求防止行政無效、違法地運用，從表面上看是對行政機關提出的要求，但這種要求的根本在于維護行政相對人的合法權益。如果不重視對行政權的制約，漠視對行政相對人合法權益的保障，將可能導致與社會主義民主背道而馳的局面。因此，依法行政雖直接是對行政機關行政行為的監督，但客觀上是對行政相對人合法權益的維護和救濟。

參考文獻：

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