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當前，我國行政監督已初步形成多層次、多方位、“撒網式”的監督格局，在反腐倡廉工作中發揮了積極作用。但也不可否認，各種監督尚未充分形成合力，監督力度不夠和效果不佳的問題仍然比較突出，進一步探索提高監督整體效能的有效途徑，真正把各種監督形式有機結合起來，仍然是一個重要問題。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對于黨政領導干部問責的對象、情形、方式、程序、適用范圍和后果都作了明確規定，表明了問責制度在領導干部監督中的重要地位與作用，也為在公共行政監督體系建構中，如何理解與發揮行政問責的應有作用起到重要的推動作用。本文擬在分析行政問責的內涵、行政問責與其他監督方式的關系的基礎上，探討如何能使行政問責與其他監督方式協調配合，建構以行政問責為基礎的公共行政監督體系，以期形成監督合力。

一、行政問責的內涵

行政問責一說古已有之，它是隨著官僚政治的產生而產生的。《孟子•公孫丑》中提到:“有官守者，不得其職者去;有言責者，不得其言者去?！闭f明擔任行政官職的人員，倘若不能較好地履行其職責，就應該主動辭職;擔任諫官的，倘若有言不諫，也應該辭職。而在當今，關于什么是行政問責，在我國目前的法律法規中還沒有統一的解釋，一些地方政府出臺的關于行政問責的辦法也多各有所側重。在行政問責的內涵中，問責是其核心，行政則是其外延范圍的限定。當前，對于行政問責的理解經常存在兩方面分歧:一是行政問責的主客體界定;二是行政問責的“責”的界定。

1．行政問責的主客體界定

對于行政問責主體的理解中主要有兩類觀點，一是認為行政問責是行政系統對其行政人員的問責，屬于同體問責;二是認為行政問責是權力機關、司法機關以及公眾對政府及其行政人員的問責，屬于異體問責。當前我們所實行的行政問責，主要是通過行政機關內部自上而下的運作來完成的，可以說它主要是行政機關內部的一種監督方式;但是，同體問責將自律的政府視為實施行政問責的積極主體，忽視了來自政府部門之外的動力和壓力。雖然在整個問責主體體系中，行政系統應該是居于主導地位的，但行政系統外的權力機關、司法機關、政黨組織、公民與媒體等問責主體的作用也絕不可忽視。也就是說，完整的行政問責主體應包括同體問責和異體問責兩種形式。行政問責的客體是指，須為相關行政事務做出解釋、接受質詢并承擔相應后果的行政組織或行政人員。它分為組織客體和個人客體兩類，所謂組織客體是指組織須以其整體名義承擔行政責任;個人客體則是指行政人員以其個人名義承擔行政責任，它又可以根據身份的不同分為行政領導客體和一般公務員客體兩類，行政領導客體主要是負有直接或間接領導責任的各級政府首長及各職能部門的領導。

2．行政問責的責任體系

關于行政問責中“責”的理解也存在分歧，有的將之等同為行政法律責任或政治責任，也有的理解為道義責任，還有的將之說成是上述三種責任的統一。目前關于行政問責的表述中，更多人傾向于從廣義責任的視角來理解行政問責中的“責”，認為行政問責的“責”是一個責任體系，即行政問責的對象要承擔四個不同層面的責任:一是承擔道義上的責任，即存在道德與倫理責任，向公眾負責;二是承擔政治上的責任，即向政黨、人大及其代表負責;三是承擔行政責任，即向上級行政機關負責;四是承擔法律責任，即根據相關法律規定看是否有瀆職行為和相應法律責任［1］。如果將行政問責作為一種行政機關的內部監督機制，行政問責的主體將只是行政系統內部的組織和個人，主要追究的也將是是行政官員的行政責任，從而出現以行政責任代替法律責任，使責任者逃脫刑事制裁;或是以行政責任(如行政處分)代替政治責任(如罷免)，降低對責任者的懲罰。因此，對“責”的界定就具有十分重要的意義。在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，將行政問責與黨紀政紀處分以及刑事責任的追究做了比較明確的界定與銜接。所以，在我國行政問責的“責”，應該是一個包含道義責任、政治責任、行政責任和法律責任的多元化責任體系。這四個不同層面責任的承擔情況，由不同問責主體予以檢查和衡量;當然，行政責任仍然是這個責任體系的最基本的內容。根據以上對行政問責主體和客體的認識，以及對行政問責責任體系的理解，行政問責可以認為是特定的問責主體對各行政機關及其公務員在其職責范圍內，由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序或行政效率的行為進行質詢，并要求其承擔相應責任的一種監督方式。所以，行政問責指的是各類問責主體對公共行政主體的問責。在理論和實踐中存在的、關于行政問責主體多元化和責任范圍界定的分歧，也說明了行政問責是一個主體多樣性、責任范圍層次廣的系統工程;而且對“責”的不同理解也相互嵌套，涉及到行政監督的各個方面，與各種監督方式密切聯系。如果能將行政問責與各種其他各種監督方式協調配合，發揮各自作用，形成監督合力，將對公共行政監督體系的構建起到關鍵作用。

二、行政問責與其他監督方式的關系

經過不斷探索與實踐，我國已經建立了比較系統的監督體系，包括了人大監督、政黨監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等，其中政黨監督主要指執政黨，即中國共產黨的監督;行政監督包括行政監察、行政復議和審計監督;司法監督包括檢察院和法院監督?！蛾P于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的頒布，為黨政領導干部的責任機制初步形成建立了比較完整的體系，它既包括黨內的紀律問責，又包括行政體系內的行政問責，還包括司法問責與民主問責，表明了問責將向制度化、規范化與程序化發展的趨勢。這些種類不同的問責形式并不是相互排斥的關系，而是相輔相成，相互嵌套，共同作用于責任人。羅美澤克(RomzekB．S．)曾提出“問責是在公共行政人員和其相關聯的授權群體之間通過相應的問責機制、程序和戰略設計去傳達后者的期望。”［2］所以，行政問責制約、激勵作用的發揮，要通過各類主體以不同的監督方式來實現。根據上文對行政問責內涵的理解，可以整合以上各種監督方式作為衡量和檢驗不同層面責任執行的路徑，發揮行政問責資源的綜合效益，從而構成一個行政問責為基礎的公共行政監督體系，即以群眾監督和輿論監督來檢查和反映行政機關及其公務員對道義責任的承擔情況;以人大監督和政黨監督來檢查和反映行政機關及其公務員對政治責任的承擔情況;以行政監督來檢查和反映行政機關及其公務員對行政責任的承擔情況;以司法監督來檢查和反映行政機關及其公務員對法律責任承擔情況。在這個監督體系中，不同的問責主體，通過不同的監督方式，來衡量行政機關及其公務員對不同層面責任的承擔情況，進而實現行政問責與其他監督方式相互銜接、協調配合。

三、以行政問責為基礎的公共行政監督體系

有權必有責，沒有問責機制為后盾，權力必然恣意妄為。行政問責體現的是行政管理中行政權力與行政責任一致的原則。一般情況下，各種形式的監督都是以檢驗政府機關及其公務員責任承擔情況、提高其行政效能為目的的;是對行政系統對不同層面“責任”承擔情況的衡量與追究，脫離了“問責”這一監督“內核”的監督方式只能流于形式和表面，不能達到監督的目的，從某種意義上說，行政問責應是各種監督方式的核心，是建構公共行政監督體系的基礎。確立行政問責在行政監督體系中的重要作用需要相應的五個轉變:第一，改變根據上級領導的意圖和意見來決定承擔何種責任的情況，實現問責方式由“權力問責”向“制度問責”的轉變。第二，問責情形由不僅追究“有過”責任向同時追究“無為”責任轉變。第三，問責情節更加注重細節，強調“小節”，從“大事問責”向“小事問責”轉變［3］。第四，實現由單一類型的行政責任向包括道義責任、政治責任、行政責任和法律責任的多元化責任體系的轉變，發揮各相關問責主體的作用，形成全方位的問責體系。第五，問責環節由側重于行政執行過程的問責向行政執行與行政決策問責并重的轉變。

1．道義問責:充分發揮群眾監督和輿論監督的作用

由于目前的行政問責中，存在重行政責任，輕道義責任的現象。在實踐中問責的范圍往往是限于出現重大事故、損失等明顯的過失;而對于因個人能力、言論、品行等方面的問題，影響政府聲譽、形象是否承擔責任并不明確。這在很大程度上損害了公共行政的公信力，影響了政府的正常運行。因此，有必要進一步開展道義問責。道義責任履行情況的衡量和檢查，主要是通過群眾監督和輿論監督來實現的。一方面，要健全公民權利救濟機制。如果法律或制度賦予了個人一項權利，但是這種權利受到侵害之后沒有司法或行政上的保障，那么這項權利就是無效的。權利救濟機制如果能夠有效運轉，廣大公民就可能會更積極地參與監督，及時將未承擔好道義責任的行政機關及其人員反映出來。信訪制度、舉報制度、批評建議控告及申訴制度等都是促進道義問責實施的有效制度。另一方面，要給予新聞媒體更多的話語權，加大輿論監督力度，提升道義責任的作用。道義問責的實現，需要借助新聞媒體的監督，形成對公務員道義責任承擔情況的反應機制，在行政系統中形成一種良好的道德氛圍。在公務員任免、升降中，可以適當以媒體對其行政道德評價作為一個考核指標。當然，在道義問責中，也需要防止公眾情緒化對問責主體、問責程序的影響。

2．政治問責:加強人大監督和政黨監督

行政責任的范圍常常是由政治契約來規定的。［4］古德諾在《政治與行政》這部經典著作中，不僅明確地提出了政治與行政是在何種意義上分立，而且系統地闡述了如何使政治與行政協調發展。他認為，只有政治對行政實施適當的和有效的控制，才能使二者協調發展［5］。從政治與行政協調發展角度看，政治應對行政有一定的控制。這種控制可以由立法機構實施，也可以由執政黨政黨實施:在我國的國家權力體系中，人大是在本行政區域內代表國家和人民行使最高權力的機構，人大是以人民作后盾，以國家強制力作保證的國家權力監督;我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作制度，中國共產黨是社會主義事業的領導核心，“黨管干部”是黨政領導干部選拔任用過程中應遵循的基本原則。行政機關及其公務員對人大和執政黨負有政治責任，人大監督和政黨監督是整個行政監督體系中最具權威和強制力的監督方式，是行政問責能夠真正落實的根本保障。

第一，完善人大的政治問責。人大是代表人民行使國家權力的機關，而且，法律賦予了人大各項監督權力，有利于問責的真正實行。人大在行政問責中所起到的作用，也從一個側面說明了我國民主政治的程度。完善人大的政治問責職能需要各級人大及其代表要樹立“問責”的觀念，充分行使憲法和法律賦予的監督權，切實履行自身的責任與義務;需要完善充實人大進行問責的監督權力體系，進一步對已有的質詢權和調查權作進一步詳細的規定，增強其可操作性;同時，可吸取有些地方人大的經驗，推行代表評議和述職評議等制度，使人大監督向常態化發展;此外，還要完善罷免權和辭職權的有關規定，使人大的問責走向制度化。

第二，完善執政黨的政治問責。執政黨的政治問責，是執政黨按照黨規、黨紀的要求，對違反規定的黨員行政人員給予的責任的追究。在我國執政黨即中國共產黨同行政機關的關系中，橫向上，所有黨政機關的領導干部，都是由黨的組織部門統一管理，統一調遣的;縱向上，由黨負責管理和推薦從中央到地方各個層級政府的黨政領導干部。所以，在我國執政黨的政治問責具有絕對的權威。在執政黨進行政治問責的過程中要處理好政黨問責與其他形式問責的關系:一方面，執政黨的問責不能代替政紀法紀處分，妥善處理好實行執政黨問責與法紀政紀處分的關系:執政黨問責后仍可依照有關規定給予被問責者法紀政紀處分;另一方面，并不是對所有被行政問責的公務人員都要給予黨紀政紀處分。此外，各派的民主監督，對政治問責的落實具有強大的推動作用。

3．同體問責:充分發揮行政內部監督的作用

在行政問責中“誰來問責”這一問題上，行政權力的執掌者仍然是其關鍵。在行政系統內，由行政部門和人員對具體的責任人進行問責，監督成本相對較小，效果往往十分明顯，仍然應得到更多鼓勵。行政監督也仍是行政問責的主導者之一。通過這種系統內的自我清理、自我凈化來維持行政系統的公信力，既可以防范官員錯誤行為，又可以節約司法資源和社會資源。完善同體問責機制需要做好以下兩點:第一，要完善行政監督法規。從法律的高度明確規定行政內部監督的主體、監督權限、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用等有關問題，確保對問責客體行政責任追究的客觀、規范。第二，要確立同異體問責的聯動機制，形成有效合力:一是加強同道義問責的公民監督與輿論監督的聯系，對未能履行好道義責任的問責客體，同時啟動行政責任問責程序;二是加強同人大監督、政黨監督以及司法監督的聯系，對于違反法律、黨規黨紀的行政人員，及時交由相應問責主體處理。

4．司法問責:提高司法監督的獨立性與有效性

司法監督包括審判機關的監督和檢察機關的監督。在我國初步建立的行政監督體系中，司法監督因其嚴格、公開的司法程序，具有高度的權威性，而且以權力制約權力也是防止權力濫用和防止腐敗的常用方法。因此可以說，司法監督是各種行政監督方式中不可缺少的制約手段。司法監督體現的是對政府機關及其公務員的法律責任的追究。當前，我國司法監督在整個行政監督體制中的地位還遠未能達到它應有高度，仍然需要加以完善:第一，保障司法機關獨立行使權力。實現司法機關人、財、物資源的獨立，保障司法權獨立行使，從而保證司法監督對行政機關及公務員法律責任的追究的，保證行政問責在司法領域的有效性。第二，擴大司法審查范圍。行政責任的產生不完全是具體行政行為的結果，各類不合理的行政規范性文件的制定也可能會帶來不良后果。不僅審查具體行政行為的責任，還要將部分抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，適度開展制度合法性審查。

以上從道義責任、政治責任、行政責任和法律責任等四個方面簡要地闡述如何整合行政問責資源、構建以行政問責為基礎、包含多元化責任的公共行政監督體系，以保障公共權力運行全程的一致性和有效性。