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依法行政原則有著豐富的內涵和具體要求，如何理解其內涵，落實其要求，關鍵在于能否建立起一套完備的法律體系和監督保障機制，包括權力機關、行政機關和司法機關的監督和保障機制。只有建立起完善的法律體系，才談得上法律優先和法律保留，才能夠保障行政機關有法可依，嚴格依照法律辦事。也只有健全各項監督和保障機制，才能防止行政機關自立“章法”、違法行政、濫用權力。可以說，我國憲法和法律已經初步建立起了依法行政的保障機制，無論是權力機關的立法和監督活動，還是行政機關自身的監督體制，抑或是司法機關對行政機關及其工作人員的監督機制，都對保障依法行政原則的貫徹落實發揮了重要作用。當然，推進依法行政，建設社會主義法治國家是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就。因此，建立健全依法行政的保障機制也有一個過程。這就需要權力機關、行政機關和司法機關不斷努力，盡快完善各項監督和保障機制，推進依法行政的順利實施。

第一節權力機關的保障

在我國，權力機關是指全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。根據憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人民代表大會。行政機關由人民代表大會產生，是權力機關的執行機關，對它負責，受它監督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。權力機關不僅制定法律，而且監督行政機關執行法律。因此，權力機關的立法和監督職能是依法行政的最重要保障。

一、立法保障

依法行政原則要求行政機關的一切管理活動都必須符合法律的規定，行政機關干涉公民、法人或其它組織的基本權利的行為必須要法律依據。從這一要求來看，要做到依法行政，首先要有完備健全的法律，這里的法律是指全國人民代表大會及其常委會制定的規范性文件。

自80年代以來，全國人大及其常委會已經制定了262部法律，通過了114個有關法律問題的決定，為行政管理活動提供了基本的法律依據。

這些法律是依法行政的最根本保障。從內容上看，為依法行政提供立法保障的法律可以分為以下幾種：

（一）設定行政權力的法律

依法行政原則要求行政機關的一切管理活動都必須符合法律，特別是涉及公民、法人和其它組織合法權利的干涉行政行為都必須有法律依據。因此，所有的行政權力都必須來自法律。就立法而言，創設行政組織、授予其行政權力、界定權限、規定行使權力的基本準則是權力機關的主要任務。創設行政權力的法律又可以分為兩種：一是統一規定行政機關設置、權限范圍和基本工作原則的法律，如《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《行政處罰法》等；二是分別規定不同領域、不同行業的行政機關設置、權限、行使原則和基本制的法律，如《教育法》、《漁業法》、《土地管理法》等。當然，前一種法律對行政權力的設定是概括性的，行政機關要取得某種具體權力仍要通過第二種法律的授權。從目前我國法律看，設定行政權力的法律已經初具規模，幾乎所有的行政機關都取得了第一類法律的授權。但是，值得注意的是，仍然有相當一部分行政機關或機構尚處于無法可依的狀態，這些機構主要指那些臨時機構、辦公機構和內部機構。鑒于此，目前迫切需要制定比較詳細和規范的行政組織法，不僅要有各級政府組織法，而且還要制定分門別類的行政機關組織法，盡快結束行政組織無法可依，僅靠“三定方案”

等政策設定行政權力的狀態。與此同時，還必須注意盡快健全第二類設定行政權力的法律。由于我國行政機關大多數都是先設立機構，后取得法律具體授權的組織。所以，對行政機構的具體法律授權尚不完整和全面，急待加強。

（二）規范行政權力行使的法律

權力機關不僅要設定行政機關的權力，而且要規范權力的行使，這是依法行政的重要保障之一。行政機關依法取得行政權力并不意味著能夠正確有效地行使該權力。如何保證行政機關依法行使權力，防止違法行使或濫用權力呢？必須要有一套規范行政權力行使和運用的法律規范。這類規范包括實體規范和程序規范兩部分。實體規范是有關行政機關和相對人實體權利義務的規范。絕大多數部門法都對行政機關行使權力的界限、范圍以及條件作了規定，這些規定就是有關行政權力行使的實體規范。如《治安管理處罰條例》、《海關法》、《稅收征管法》等分別是規范警察權力、海關權力和稅收夠權力的實體規范。程序規范是關于行政機關行使權力的步驟、方式、方法、順序、時限的規定。如《行政處罰法》、《行政復議法》等屬于此類法律規范?？梢哉f，這類法律規范對于保障依法行政原則的貫徹落實具有重要意義。近年來立法機關制定了很多規范行政權力行使的實體規則，但相應的程序規則卻十分有限，影響了對行政權力的有效制約。

未來立法機關應重點制定程序規范，建立起比較全面的行政權力的行使規則。

（三）監督行政權力的法律

權力機關的另外一個重要任務是制定監督行政權力的法律。行政權力的行使必然對公民、法人或其它組織的合法權利產生影響。如果行政機關違法或不當行使權力，不僅會損害相對人的利益，而且還會破壞統一的法律秩序，從而損害公共利益。為此，立法機關必須建立一套完整的規則，對行政權力的取得、運用等情況加以監督，使之更加符合公民、法人和其它組織的合法利益和公共利益。例如憲法中的許多條款都規定了對行政機關的監督原則和監督方式。全國人大及其常委會制定的《審計法》、《行政監察法》等法律都屬于監督行政權力的法。當然，我國有關監督行政權力的法律規范并不健全，違法行政的現象還很嚴重，尚需制定統一的《監督法》，加強對行政機關及其工作人員的監督。

（四）對行政權力產生后果予以救濟的法律

行政權力是國家的公共權力，行政機關在行使權力的時候，由于行政特權的存在，必然要給權力的服從者即公民、法人或其它組織的合法權利造成影響甚至損害。為此，必須對行政權力所產生的后果予以補救。自從90年代以來，我國先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等專門為行政相對人提供救濟的法律，這些法律對于防止行政侵權行為、保障公民、法人和其它組織的合法權利具有非常重要的意義，可以說，這些法律是依法行政的最有力保障。

依法行政原則建立在完善的立法制度基礎上，權力機關的法律體系是否完備、立法程序是否健全、立法質量是否有保障都直接關系到依法行政原則能否落實。因此，立法活動的規范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《立法法》對于規范立法工作，完善國家立法制度，提高立法質量，促進依法治國、建設社會主義法治國家，保障依法行政都具有極其重要的意義。這部法律總結了20年來立法工作的實踐經驗，明確了立法應當遵循的原則，就是：遵循憲法的基本原則；維護法制統一和尊嚴的原則；體現人民的意志，發揚社會主義民主原則；從實際出發原則，科學合理規范各方權利義務及責任原則。這部法律為了保障各項立法原則的實現，對立法主體及其權限、立法程序、授權立法、法律解釋、適用規則和備案等，作了全面具體的規定。

《立法法》對依法行政的保障體現在以下幾個方面：

第一，明確劃分了最高權力機關和行政機關的立法權限，確立了法律優位原則，界定了法律保留的范圍。長期以來，由于憲法對立法權限的規定過于原則，以至立法機關和行政機關、上級機關和下級機關之間的權限劃分始終不很清楚，發生了大量法律沖突、抵觸現象，特別是行政機關僭越權力機關立法權的問題十分嚴重，影響了依法行政原則的貫徹實施?！读⒎ǚā丰槍@一現象，在第二章專門規定了全國人民代表大會及其常委會的立法權限，我們稱之為中央權力機關的專屬立法權?！读⒎ǚā返?條規定：“下列事項只能制定法律：

（一）國家主權的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）

必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項?！案鶕读⒎ǚā返囊幎ǎ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯菄易罡邫嗔C關，有權制定任何法律，而國務院作為權力機關的執行機關不得行使完全的立法權，只能根據憲法和法律，制定行政法規。國務院可以對以下事項做出規定：”（一）為執行法律的規定需要行政法規的事項；（二）

憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。“對于最高權力機關專屬立法權范圍內的事項，未經全國人大及其常委會的授權，國務院不得規定。上述規定體現了依法行政原則中法律優位的要求，即一切行政活動都不得與法律相抵觸，法律的效力等級高于行政立法。

與此同時，《立法法》還規定了依法行政原則中法律保留的范圍，即全國人大及其常委會不得將“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度”等事項授權給國務院。上述事項只能制定法律，不能由法律以外的規范予以規定。除全國人大及其常委會專屬立法權的事項和只能由中央統一規定的其他事項外，在國家制定有關的法律或者行政法規前，有關地方可以先作規定；在國家制定有關的法律或者行政法規后有關地方的相應規定同有關的法律或者行政法規相抵觸的無效，應當及時予以修改或者廢止。

第二，明確規定了立法程序，為立法的民主化、科學化提供了依據。立法程序是有權的國家機關在制定、修改和廢止法的活動中所需遵守的法定的方式、時間和順序的總稱。立法程序是規范立法活動的重要方面。立法程序是否民主、科學直接關系到公民法人的權利和國家機關的管理效率，《立法法》規定的立法程序對于保障立法的民主性和科學性具有重要意義?！读⒎ǚā肪唧w規定了全國人民代表大會及其常委會制定法律、國務院制定行政法規、地方人大及其常委會制定地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門及地方人民政府制定規章的程序。這些規定是在總結我國多年來立法工作經驗基礎上，為進一步規范立法行為，使制定出來的法律能夠代表最大多數人民利益、能夠真正解決實際問題而作出的。其內容體現為以下幾個方面：

首先，確立了人大常委會立法程序的“三讀制”?！读⒎ǚā返?7條規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決?！逼浯?，規定了立法機關聽取意見的多種形式。如第34條規定了立法工作機構應當聽取各方面的意見?！奥犎∫庖娍梢圆扇∽剷?、論證會、聽證會等多種形式?！钡?8條對國務院制定行政法規也規定了類似的程序。第35條規定：“列入常務委員會會議議程的重要法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見常務委員會工作機構?！痹俅?，規定了立法機關公布法律、法規和規章的義務。在《立法法》第23條、41條、46條、52條、62條、70條、77條中均有此規定。

《立法法》規定：行政法規依照國務院組織法的有關規定，由總理簽署國務院令公布，并及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登，在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定，由部門首長簽署命令予以公布，并及時在國務院公報或者部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登，在國務院公報或者部門公報上刊登的部門規章文本為標準文本。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定，由省長、自治區主席或者市長簽署命令予以公布，并及時在政府公報和本行政區域范圍內發行的報紙上刊登，在地方政府公報上刊登的地方政府規章文本為標準文本。最后，《立法法》對行政法規和規章的制定程序也做了原則規定。這些規定體現了民主和科學的立法原則，有利于防止行政立法中的部門主義和地方保護，避免立法的隨意性，對保障依法行政原則的貫徹實施具有重要意義?！读⒎ǚā访鞔_規定，行政法規由國務院組織起草，國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。國務院通過立法工作安排，可以確定列入立法計劃的立法項目分別由一個部門或者幾個部門負責起草工作，也可以由國務院法制辦起草或者組織起草。完成起草工作并報國務院后，統一由國務院法制辦審查、修改，報請國務院決定?！读⒎ǚā穼σ幷轮贫ǔ绦蜃髁嗽瓌t規定，并授權國務院參照立法法規定的行政法規制定程序，規定規章制定程序。有關規章起草制定程序，根據立法法的精神，規章應當由有規章制定權的國務院部門或者地方政府組織起草，起草規章應當采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送本部門的或者本級政府的法制機構對草案進行統一審查、修改，由法制機構直接向本部門或者本級地方政府提出審查報告和草案修改稿。

第三，進一步明確了立法的位階和適用規則，完善了立法監督制度。首先，《立法法》規定了不同位階法律文件的效力等級和改變或者撤消法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的機關和權限。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于行政區劃內的較大的市的人民政府制定的規章。部門規章之間、部門規章和地方政府規章之間具有同等效力，在各自權限范圍內施行。法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有超越權限、下位法違反上位法規定、違背法定程序以及被有權機關認為不適當應當予以撤消或者改變的，有權機關可以在法定權限范圍以內予以改變或者撤消。如全國人民代表大會有權改變或者撤消它的常委會制定的不適當的法律，有權撤消全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和立法法有關規定的自治條例和單行條例；國務院有權改變或者撤消不適當的部門規章和地方政府規章；省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤消它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；地方人民代表大會常務委員會有權改變或者撤消本級人民政府制定的不適當的規章。

省、自治區的人民政府有權改變或者撤消下一級人民政府制定的不適當的規章。授權機關有權撤消被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤消授權。其次，強化了法規、規章的備案監督制度。〈立法法〉規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等法律文件應當自公布之日起30天內報有關機關備案。行政法規報全國人大常委會備案；省、自治區、直轄市的地方性法規報全國人大常委會和國務院備案；較大的市的地方性法規以及自治州、自治縣的自治條例和單行條例，由省、自治區人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；部門規章和地方政府規章報國務院備案，地方政府規章同時報本級人大常委會備案，較大的市的政府規章同時報省、自治區人大常委會和省、自治區政府備案。再次，立法法賦予了國家機關、社會團體、企事業組織以及公民對立法提請監督審查的權力。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。其他國家機關和社會團體、企事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

二、對依法行政的監督保障

在我國，權力機關不僅在立法上保證依法行政原則的實現，而且通過行使監督權保障行政機關依法行使職權。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，權力機關對政府的監督是我國根本政治制度的組成部分，體現了一切權力屬于人民的社會主義民主原則。

我國權力機關對政府及其公務員的監督，是根據憲法的授權進行的。權力機關對行政機關及其公務員的行政行為的監督在行政法制監督體系中處于非常重要的地位。權力機關是由人民選舉的代表組成的，它代表人民的意愿行使對政府的監督權。政府及其公務員接受權力機關的監督，實質上是接受人民的監督，是人民主權原則的具體體現。

與其他監督主體相比較，權力機關對政府及其公務員的監督是最高層次的監督。它有權撤銷政府制定的行政法規、規章和決定、命令，也有權罷免政府的組成人員。權力機關對政府的監督一般都限于宏觀上的、帶有全局影響作用的重大行政行為，而且權力機關擁有全面審查政府行為的權力，無論是政府的抽象行為，還是具體行為都屬于監督的范圍。而審判機關只能對政府的具體行為進行監督審查。

（一）權力機關對依法行政的監督內容

權力機關主要在以下四個方面對行政機關實施有效的、全方位的監督，確保依法行政原則的貫徹落實。

1、憲法、法律的實施

政府作為權力機關的執行機關，有義務準確有效地貫徹實施全國人大及其常委會制定的憲法和法律。權力機關按照憲法和有關法律的授權，對行政機關及其公務員在行政管理活動中是否依法行政進行監督。

2、行政法規、規章、決定和命令的制定

根據憲法的規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。地方組織法規定，地方各級人及其常委會也有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令。至于人大對政府制定的規章能否撤銷，憲法和立法沒有明確規定，但是人大及其常委會依法有權監督政府是否遵守和執行憲法、法律、行政法規和地方性法規，應當包括對制定規章的行為進行監督。

3、國民經濟社會發展計劃和財政預算的編制和執行

體現政府的具體施政綱領的國民經濟社會發展計劃和財政預算，涉及國家生活的各個方面，人大及其常委會依法對政府在計劃和預算方面的編制和執行情況實施監督。

4、各級政府組成人員的重要人事任免

按照憲法的授權，行政機關由權力機關產生，行政機關中的上自中央政府的總理、副總理、國務委員、部長、主任、審計長、秘書長，下至地方政府的省長、市長、縣長等都歸人大選舉或決定。因此，人大對政府的組織、人事安排具有當然的監督權。

（二）監督的方式

根據憲法、組織法、人大及其常委會的議事規則，以及權力機關監督政府活動的實際情況，權力機關的監督方式主要是：

1、聽取和審議政府工作報告

聽取和審議政府工作報告，是權力機關監督政府行為的基本形式。

它包括三個方面：（1）人大全體代表會議聽取和審議政府工作報告，對本級本屆政府所作的工作報告進行審議，對政府工作進行全面評價、總結和提出新的工作目標和要求，并通過相應的大會決議，作為政府今后工作的依據。（2）人大常委會聽取和審議政府的專題工作報告，聽取政府工作某一方面的專題報告，主要涉及人民群眾普遍關心的重大問題。（3）人大各委員會聽取政府有關部門的情況匯報，這一層次的監督，具有輔助性功能，目的在于幫助人大的各委員會及時了解和掌握有關情況，審議有關的議案，協助人大及其常委會對政府工作的監督。轉

2、審查和批準國民經濟社會發展計劃和財政預算

這是權力機關的一項重要職權，也是對政府工作實施監督的重要方面。政府的一切工作都是建立在一定的計劃和預算的基礎上的，權力機關在這方面的審查和批準，是從最基本的方面對政府的監督。權力機關在實施執行計劃預算過程中的監督作用，主要表現為：第一，聽取政府關于計劃、預算執行情況的報告；第二，審查批準計劃、預算在執行過程中所作的部分調整；第三，審查批準決算，即在一個財政年度的歲入歲出時對預算實績進行的確定性計算的審查。審查政府是否違反了預算規定，預算編制是否有不妥之處等。

3、質詢和詢問

①質詢。

質詢是指權力機關的組成人員依法對政府的某些管理行為提出質問，要求被質問的政府或其部門在法定時間內，正式作出答復的活動。

質詢是對政府的特別監督形式，依照憲法和法律的規定，質詢案的提出必須在人大會議或者人大常委會會議期間，而不能在閉會期間提出。

②詢問。

詢問是指權力機關或其組成人員在人大全體會議和人大常委會會議審議政府工作報告或者議案過程中對政府及其領導人就有關行政活動提出疑問、了解情況的行為。詢問一般以口頭方式提出，要求當場答復，也可以在一定時期內作出答復。

4、視察和調查

①視察

視察是指權力機關的組成人員，即人大代表有組織地到各地了解政府工作情況，聽取群眾意見的活動。就行政法制監督而言也常以“執法檢查”的形式進行視察。一般每年視察兩次，可以分組或單獨進行，同時必須持視察證視察。代表在視察中不直接處理問題，對政府工作中的問題，可以采用批評、建議的方式，由人大常委會辦事機構轉給政府有關部門處理。

②調查

憲法和組織法賦予權力機關在必要的時候組織調查委員會對特定問題進行調查，并根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查必須嚴格依照調查程序進行。

5、人大代表的建議、批評和意見

全國和地方各級人大代表可以依法向本級人大及其常委會提出對全國或本行政區域范圍內各方面工作的建議、批評和意見。全國人大議事規則規定：“全國人大代表向全國人大提出的對各方面的建議、批評和意見，由全國人大常委會辦事機構交由有關機關、組織研究處理，并負責在大會閉幕之日起3個月內，至遲不超過6個月，予以答復。

代表對答復不滿意的，可以提出意見，由全國人大常委會辦事機構交由有關機關、組織或者上級機關、組織再作研究處理，并負責答復。“

地方人大對此也作了相應的規定。

6、處理公民的申訴和控告公民對政府及其各部門的行政行為

提出申訴和控告，本來不屬于行政法制監督的范圍，但是，如果公民向權力機關提出涉及政府行為的問題，并且由權力機關受理、責成政府或其有關部門處理，甚至由權力機關自行調查、提出處理建議的，就應當納入權力機關監督的范圍。

7、審查政府的行政法規、規章、決定和命令

我國憲法規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。根據我國地方組織法的規定，地方各級人大及其常委會也有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章、決定和命令。

8、對政府組成人員的罷免

權力機關不僅對政府行為進行監督，而且有權對構成違法犯罪或者失職的政府組成人員予以罷免。憲法規定，全國人大有權罷免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長等國務院組成人員。地方人大及政府組織法也規定，地方各級人大有權罷免本級人民政府的組成人員。

第二節行政機關的監督

對行政機關依法行政實施監督應當是全方位的，不僅包括權力機關的監督，而且還要依靠行政系統內部的監督。從某種意義上來說，行政系統內部的監督對于行政機關依法行使職權更具重要意義。根據我國憲法、法律和法規的規定，履行行政監督職責的機構主要有：上級國家行政機關、政府法制機構、監察機關、審計機關。我國各類行政監督機構對行政行為監督的性質、內容、方式程序等均有不同之外，且各有特點和優勢，因此，各個監督機構只有通力合作，互相配合，發揮其整體的成效，才能對行政機關依法行政實施最有效的監督和保障。1999年11月8日國務院的《國務院關于全面推進依法行政的決定》提出“要切實加強行政系統內部的層級監督，強化上級政府對下級政府、政府對所屬各部門的監督，及時發現和糾正行政機關違法的或者不當的行政行為。要把上級行政機關的監督同監察、審計等專項監督結合起來。各級監察審計等部門要切實履行自己的職責，恪盡職守，敢于碰硬。”

一、上級國家行政機關

（一）上級國家行政機關監督的依據。

根據憲法和有關法律規定，國務院對全國各級行政機關的行政行為具有監督權；地方各級人民政府對下級政府及其所屬工作部門的行政行為具有監督權；國務院和地方各級人民政府的主管部門對下難人民政府的相應業務部門的行政行為具有監督權。這些享有監督權的上級國家行政機關對相應的下級行政機關的行使職權的行為都可以實施監督檢查。

（二）上級國家行政機關監督的內容和方式。

上級國家行政機關對下級行政機關的監督是根據行政隸屬關系而實施的一般監督，由于這種監督存在于行政機關行政管理活動中，因而，上級國家行政機關的監督內容主要是：監督檢查下級行政機關及其工作人員負責組織實施的法律、法規、規章的學習和宣傳教育情況；

監督檢查下級行政機關的機構是否健全，行政人員的素質是否符合要求；監督檢查下級行政機關及其工作人員實施行政行為必需的手段、權力和設施是否充分健全；監督檢查下級行政機關在實施行政行為時制定、的規范性文件以及實施的具體行政行為是否符合法律、法規、規章的規定；監督檢查下級行政機關及其工作人員執行上級行政機關所作出的決定、命令、指示等情況及其執行中存在的事實問題和法律問題；監督檢查下級行政機關及其工作人員是否正確履行職責，對行政相對人違法行為作出正確處理，對行政相對人的合法權益給以及時保護；其他需要由上級國家行政機關進行監督檢查的事項。

上級國家行政機關為了實現其監督職能，應采取相應的監督檢查形式。上級國家行政機關實施行政監督的形式主要有：行政復議（另辟專章論述）、報告、檢查、審查、調查等。

（三）上級國家行政機關監督檢查的作用及其局限性。

上級國家行政機關對下級行政行為的監督有其特殊的作用。通過監督，既可以直接糾正行政機關違法、不當的行政行為，或者責令行政機關自行糾正行政違法、不當行為；又可以根據監督檢查結果，對行政機關及其工作人員失職、瀆職、有法不依、執法不嚴、違法不究的行為直接追究其行政法律責任，依法實施行政制裁；對嚴格遵紀守法，作出顯著貢獻的，可直接給予一定的物質和精神獎勵。可以從中發現下級行政機構健全、完善與否，以及行政機關及其執法人員在執法過程中的各種困難，如執法手段、工具不健全，規定不易操作，對執法人員的保護不夠等等，從而直接予以積極的解決，改善行政執法的條件，充實行政執法機構的力量，從物質和精神兩方面保障依法行政原則的實現，為行政執法創造良好的環境和工作條件。

當然上級國家行政機關對下級行政機關及其工作人員的監督也有其局限性。首先，這種監督屬行政機關自我監督性質，上級國家行政機關在對下級行政機關實施監督時，有時難免走過場，流于形式，起不到應有的成效。其次，這種監督檢查由于溶于行政管理之中而缺少專門的組織和人員保證，同時又受時間、精力等因素制約，監督的經常性和規范性也就難以有切實的統一的保證。

二、政府法制機構

國務院法制辦和地方各級人民政府的法制機構，是政府負責法制工作的綜合性的協調、咨詢機構。黨的十一屆三中全會以來，隨著社會主義法制建設的發展，我國政府法制機構得以重建和發展?，F在，國務院設有法制辦；國務院各部、委也都設立了政策法規部門，分別負責本部門的政策法制工作。此外，全國縣以上地方各級人民政府也分別設立了法制局、辦、處、科等政府法制機構，負責本地區的政府法制工作。這就為政府法制工作的全面開展提供了組織保證。

國務院法制辦的基本職責之一就是對行政執法情況進行監督檢查。

具體來說，主要是負責檢查行政法規在實施過程中法規本身存在的問題，及時向國務院提出建議，進一步改進和完善行政立法工作，督促國務院各部門和省級人民政府加強法制建設工作，組織清理法規，編輯法規匯編，辦理地方性法規、地方各級人民政府和國務院各部門規章的備案工作等。國務院法制辦及其地方各級人民政府的法制機構，都負有監督檢查行政執法情況的職責，它們都是行政執法監督機構。

（一）政府法制機構的監督內容

具體來說，政府法制機構的監督內容主要有：對下級政府和本級政府部門的行政執法情況進行調查研究，并聽取有關部門的情況匯報，提出加強和改進行政工作意見和建議；對下級政府法制機構的工作和下級政府、本級政府各部門的行政執法隊伍和行政執法工作制度建設，進行具體指導；審查下級政府和本級政府各部門的執法檢查計劃、步驟，參與組織對本級政府部門專門法律、法規的執法檢查工作；審查報政府法制機構備案的規范性文件是否同法律、行政法規相抵觸，地方性規范性文件與部門的規范性文件之間是否矛盾，規范性文件的制定是否符合法定程序及規范化要求，對相互抵觸、矛盾的依法進行處理；對行政機關執行國家行政管理方面的法律、法規、規章等規范性文件本身存在的不足，以及上下級規范性文件與橫向的規范性文件之間不協調、相互抵觸的現象，提出改進和修改規范性文件的具體建議；

對下級人民政府、本級政府各部門制定的規范性文件之間的矛盾，以及執法過程中產生的爭議，依照有關規定，分別負責進行協調，報請同級人民政府裁決，或者向上級行政機關反映；對各級政府部門和行政執法人員不認真執行法律、法規、規章的情況和行政違法違紀行為進行調查，并向有關部門提出處理意見；對本轄區的行政法規、規章或者規范性文件進行清理，編輯出版本地區的法規、規章、規范性文件匯編；上級人民政府法制機構和本級政府交辦的其他行政執法監督檢查事項。

（二）政府法制機構的監督作用

政府法制機構的監督作用主要有：第一，通過監督檢查，全面了解整個行政機關執行國家法律、法規、規章的情況，對我國依法行政狀況作出評價，向本級人民政府匯報，提出改進和加強依法行政工作的意見和建議，以從制度上進一步強化和完善依法行政工作，保證國家法律、法規、規章得以實現，并取得實際成效。第二，通過監督檢查，發現立法工作中的不足，包括立法跟不上實際需要，急需的法律、法規、規章未制定出來；立法本身不完善、不具體、難以在現實生活中操作執行；規范性文件之間不統一，相互沖突、抵觸，實際執行無所適從等。針對這些情況，進一步清理法律、法規、規章等規范性文件，提出規范性文件的立、廢、改建議，使立法工作更加符合實際，為依法行政打下良好的基礎。第三，通過行政等量齊觀議過程中的審查監督工作，對抽象行政行為實施更有力的監督，彌補對抽象行政行為單純通過備案審查監督制度的不足。

但是，也應看到，政府法制機構對行政機關的監督也有其局限性，表現在：（1）政府法制機構主要側重于對抽象行政行為的監督檢查，而不可能對行政行為實行全面有效的監督；（2）政府法制機構對行政違法違犯行為沒有直接的糾正權、處分權，對嚴格遵紀守法，作出顯著貢獻的行政機關及其工作人員不能直接給予行政獎勵，而只能建議主管機關實施獎懲，這就不易及時收到法制執法監督的效果。

三、監察機關

行政監察機關是我國各級人民政府負責監察工作的專門機構，其基本職能是改善和加強行政管理，保證行政機關及其工作人員貫徹執行國家法律、法規、政策，促進依法行政，提高行政效能，懲治腐敗，推進廉政建設。

行政監察的特點是：行政監察的機關具有特定性，它是由政府內部的專門機關-行政監察機關進行的監督活動；行政監察的對象是國家行政機關及其公務員；行政監察是一種經常性的、直接的監督形式，一旦發現違法現象則監察機關有權依法提出監察建議或作出監察決定。

（一）行政監察機關及監察對象

根據《行政監察法》的規定，行政監察由國務院和地方各級人民政府行使行政監察的職能部門進行。監察機關根據工作需要可以向政府所屬部門派出監察機構或監察人員。派出監察機構和監察人員是監察機關的組成部分，根據監察機關的要求，履行監察職責，對派出的監察機關負責并報告工作。

監察機關依據分級管轄的原則，以不同的監察對象確定各級監察機關的管轄范圍：

1、國務院監察機關，管轄的監察對象是國務院各部門及其公務員、國務院及國務院各部門任命的其他人員、以及?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府及其領導成員。

2、縣級以上地方人民政府的監察機關，管轄的監察對象是本級人民政府各部門及其公務員、本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員、下一級人民政府及其領導成員。

3、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府的監察機關，還管轄鄉、民族鄉、鎮政府及其公務員這一級監察對象。

此外，上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄的監察事項。

（二）行政監察機關的職責和權限

1、行政監察機關的職責

行政監察機關的基本職責為兩個方面：（1）行政效能監察，即對被監察對象是否遵守和執行法律、法規和人民政府決定命令的情況進行監督。（2）清正廉潔監督，這是對被監察對象是否違反法律、法規以及違反行政紀律的行為進行監督。這兩個基本職責相輔相成，有機統一，良好的行政管理是保證政府廉潔的重要條件，實現政府廉潔則是完善行政管理的基礎前提。

2、監察機關的權限

監察機關擁有兩大權力：檢查、調查權和建議、處分權。

第一，檢查、調查權。監察機關有權定期或者不定期地對行政機關及其公務員貫徹執行法律、法規和人民政府決定、命令的情況進行檢查；根據本級政府或者上級監察機關的決定或者本地區、本部門工作的需要，對被監察部門的工作進行專項檢查；對違法違紀行為進行立案調查。行政監察機關在檢查、調查中有權采取必要的措施，包括：

（1）查閱、復制與監察事項有關文件、資料、財務賬目及其他有關的材料；（2）責令被監察的部門和人員在規定時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明；（3）責令被監察部門和人員停止違反法律、法規和行政紀律的行為；（4）暫予扣留、封存可以證明違法違紀行為的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料；（5）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；（6）建議有關機關暫停有嚴重違法違紀的人員執行職務；（7）

查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機構的存款，必要時可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。此外，監察機關對監察事項涉及的單位、個人，有權進行查詢；監察機關在查辦案件中，必要時可以提請公安、審計、稅務、海關、工商行政管理等機關予以協助。

第二，建議、處分權。監察機關對監察確認的事實和問題有權分別提出監察建議或者作出監察決定。按照職責權限，對某些不能由監察機關直接處理的事項，由監察機關向有權處理的行政機關提出監察建議，主要涉及：（1）拒不執行法律、法規以及人民政府的決定、命令，應予以糾正的；（2）本級人民政府作出的決定、命令違反法律、法規或者國家政策，應予糾正或者撤銷的；（3）給國家利益、集體利益和公民的合法權益造成損害，需要采取被救措施的；（4）

錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應予糾正的；（5）依照法律、法規的規定，應當給予行政處罰的。但是對有些事項，監察機關有權自行作出監察決定，如：違反行政紀律，按照管轄權限，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；又如，違反行政紀律取得的財物，依法應由監察機關沒收、追繳或者責令退賠的。

根據《行政監察法》的規定，凡是可以作出監察決定的情形，也可以提出監察建議。

（三）行政監察的程序

1、監察機關的辦案方式

根據1998年監察部制定的《監察機關調查處理政紀案件試行辦法》

規定，監察機關辦案一般采用四種方式：（1）主辦，即由有管轄權的監察機關直接承辦案件，或者以監察機關為主，有關部門協助。

（2）協辦，指由有關部門承辦，監察機關派人協助指導，并有權干預案件進度與處理結果，最后寫出聯合調查報告。（3）催辦，指上級監察機關將案件交給下級監察機關辦理，上級監察機關不派人參加，但要經常催促，要求及進報告查處結果。（4）轉辦，是指上級監察機關全權交由下級監察機關查處，也不要求報告處理結果。

2、行政監察的實施程序

實施行政監察分為兩個程序：檢查程序和調查程序。

其一，檢查程序。包括立項、制定檢查方案并組織實施、向本級人民政府或者上級監察機關提出檢查情況報告以及根據檢查結果，作出監察決定或者提出監察建議。

其二，調查程序。對涉及行政機關和公務員違反行政紀律行為的控告、檢舉，由監察機關受理，并按不同情況采取不同步驟：（1）

對需要調查處理的事項進行初步審查；認為有違反行政紀律的事實，需要追究行政紀律責任的，予以立案；（2）組織實施調查，收集有關證據；（3）有證據證明違反行政紀律，需要給予行政處分或者作出其他處理的，進行審理；（4）根據調查審理結果，針對不同的違法違紀情況，提出監察建議或者作出監察決定。此外，監察機關立案調查的案件，應當自立案之日起6個月內結案，因特殊情況需要延長辦案期限的，最長也不得超過1年。

監察機關在檢查程序和調查程序中，還須遵守一些共同的規則，如：應當聽取被監察的部門和人員的陳述和申辯；涉及重要、復雜檢查事項或舉報案件應當備案；作出重要的監察建議或者重要的監察決定，還需報經本級人民政府和上一級監察機關同意等。

（四）監察行為的效力

監察機關提出的監察建議和監察決定具有法定效力，不管被監察的對象有無異議，都不影響其效力，不停止原決定的執行。當然，對可能存在的違法或者不當的監察建議或者監察決定，被監察對象擁有救濟權利。如果對監察建議有異議的，可以在法定期限內向作出監察建議的監察機關提出異議，監察機關予以答復后仍然有異議，則由監察機關提請本級人民政府或者上一級監察機關裁決。如果對監察決定不服，可以在法定期限內申請復審，監察機關作出復審決定后仍然不服的，還可以進一步向上一級監察機關申請復核。但上一級監察機關作出的復核決定為最終決定。

此外，就監察機關的職權而言，對行政機關所作的行政處分決定，如果被處分者有異議而提出申訴的，監察機關有權予以復查。經監察機關復查后仍然不服的，還可以向上一級監察機關申請復核。如果監察機關認為原處分決定不適當的，可以建議原決定機關變更或者撤銷，監察機關在職權范圍內，也可以直接變更或者撤銷原決定。

四、行政審計監督

審計是指法定的機構運用專門的方法，對被審查單位的財政、財務資料及其他有關資料進行審查，對這些資料及其所反映的經濟業務，以及有關經濟活動的真實性、合法性、合理性和準確性，作出結論，加以評價，并提出審計報告的一種經濟監督形式。我國從事審計工作的法定機構是審計機關，它是各級人民政府負責財政、財務審計工作的專門機構。

1982年憲法第91條明確規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督；審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”憲法第109條規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。”根據憲法和法律規定，審計機關的一項重要任務是對政府各部門、地方各級人民政府的財政收支實行審計監督，審計活動的法定依據是《審計法》。

審計機關對國家財政、財務收支活動的監督檢查具有監督檢查業務單一性、專門性、專業技術性的特點。它主要是對行政機關的財政收支情況進行專門檢查；財政、財務收支情況的審計工作有很強的專業技術性，有一套專門的程序、方式和方法。因此，財政、財務收支的審計工作非由專門獨立的審計機關負責莫屬，在行政執法監督檢查中，審計機關具有其他監督檢查機關無可取代的地位和作用。

（一）審計監督的機構設置及職責權限

根據法律規定，我國的審計組織體系由國家審計機關和地方審計機關兩級組成。國務院設立審計署，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府設立的地方審計機關，分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區域內的審計工作。審計機關根據工作需要，可以在其審計管轄范圍內派出審計特派員，根據審計機關的授權，依法進行審計工作。為了保證審計的公正性、權威性，法律規定：審計人員依法執行職務，受法律保護。任何組織和個人不得拒絕、阻礙審計人員依法執行職務，不得打擊報復審計人員。審計機關負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。

在政府內部監督范圍內，審計機關的職責主要是：（1）對本級政府各部門和下級政府預算的執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況，進行審計監督；（2）對政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支，進行審計監督；（3）對其他法律、行政法規規定應當由審計機關進行審計的事項進行監督。

根據《審計法》的規定，審計監督主體的權限包括：（1）要求報送權。審計機關有權要求被審計單位按照規定報送預算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告，社會審計機構出具的審計報告，以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，被審計單位不拒絕、拖延、謊報。（2）檢查權。審計機關有權檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料和資產，被審計單位不得拒絕。（3）調查權。審計機關有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，并取得有關證明材料，有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作，如實向審計機關反映情況，提供有關證明材料。（4）制止并采取施權。審計機關對被審計單位正在進行的違反國家規定的財政收支、財務收支行不，有權予以制止，制止無效的，經縣級以上審計機關負責人批準，通知財政部門和有關主管部門暫停撥付與違反國家規定的財政收支、財務收支行為直接有關的款項，已經撥付的，暫停使用。（5）通報權。

審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會頌審計結果，但應依法保守國家秘密。（6）處理權。審計機關發現被審計單位違反國家規定的財政、財務收支行為，有權依法作出處理。

（二）審計監督的程序

審計監督程序分為三個階段：

1、準備階段

主要是確定審計項目計劃，根據計劃確定審計事項，組成審計組，并在實施審計前，向被送達審計通知書。通知書的內容包括審計的范圍、方式及具體要求等。被審計單位應當配合審計機關的工作，并提供必要的工作條件。

2、實施階段

主要由審計人員審查會計報表、會計憑證、會計賬簿，查閱與審計事項有關的文件、資料，檢查現金、實物、有價證券，并向有關單位或者個人調查、詢問，獲取證明材料。審計人員應向被調查者出示工作證件和審計通知書副本。

3、處理階段

主要是審計人員對審計的事項寫出審計報告，并須征求被審計單位的意見，然后由審計機關對審計報告及被審計單位的書面意見進行審核，對審計事項作出評價，出具審計意見書。對違反國家財政、財務收支行為，依法作出處罰或者處理。審計決定自送達之日起生效。

第三節司法機關的監督與保障

依照我國憲法規定，雖然行政機關只對權力機關負責，受它監督，但同時仍要受司法機關的法律監督。這是行政訴訟法和憲法第41條規定的一項基本監督體制。司法機關對行政機關的監督是通過兩種形式實現的。一是人民法院通過行政訴訟審查行政行為合法性，糾正違法行政行為，監督行政機關依法行政。二是人民檢察院、人民法院通過追究懲治職務犯罪，防范和糾正公務人員違法犯罪行為，保證依法行政原則的落實。由于第二種形式的司法監督屬于刑法范疇，故此處只介紹行政訴訟對依法行政的監督保障。

與其他監督形式相比較，司法監督具有以下特征：第一，監督主體是審判機關和檢察機關。司法監督主體審判機關和和檢察機關依法享有國家的司法權，其職權不同于行政法制監督的其他監督主體，如權力機關和政府內部監督機構。當然，司法機關和行政機關一樣，都是由權力機關產生，分別行使行政權、審判權和檢察權的平行的國家機關，相互之間不存在隸屬關系。審判機關、檢察機關對行政機關及其公務員實施監督，是國家對權力的配置，防止行政機關專權和腐敗的權力制約措施。第二，監督對象是行政機關及其公務員。這與人民法院或人民檢察院對一般公民、法人或者其他組織的監督審查不同，行政法制監督中的司法監督對象是特定對象的特定行為，即必須是享有行政管理職權的行政機關及其公務員，而且是與職務相關的行政行為。行政機關及其公務員所作的民事行為或個人行為不屬于司法監督的對象。第三，監督適用訴訟程序。人民法院和人民檢察院在監督行政行為時采用專有的審判和檢察手段，具體適用訴訟程序，這與權力機關監督適用的程序以及行政機關上級對下級監督所適用的行政程序以及審計機關或者監察機關所適用的審計或監察程序等都不相同。

司法機關對行政機關及其公務員的行政行為進行監督具有重要意義，一方面，能夠切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，防止行政機關及其公務員對其合法權益的侵犯，也能使憲法賦予公民對國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利落到實處。另一方面，可以維護行政機關依法行政，防止官僚主義、徇私枉法、濫用職權等腐敗現象，保證國家行政權力正確合法地行使。

司法機關對行政機關及其公務員的行政行為的監督并非全方位，哪些屬于司法機關監督的范圍，是涉及司法權與行政權的關系問題。

確定司法機關監督的范圍，既要考慮充分保護行政管理相對人的合法權益，又要維護國家利益和社會公共利益，促進行政機關有效行使行政管理職權，而且還應從我國的現有條件和實際狀況出發。目前依法列入司法機關監督范圍的，主要是與行政管理相對人的切身利益關系比較緊密的行政行為，即對侵犯公民、法人和其他組織的人身權和財產權的具體行政行為，可以通過訴訟途徑，由人民法院和人民檢察院實施司法監督。

人民法院是國家的審判機關，享有審判權。審判機關監督是指人民法院依法對行政機關及其公務員的行政行為實施的監督。這種監督權來源于法律的授權，監督的實施是由公民、法人或者其他組織的起訴而引起的。與其他形式的監督相比，審判機關的監督具有如下特征：

審判機關的監督是在行政機關及其公務員的行政行為已經正式作出之后實施的事后監督；審判機關的監督是消極的、被動的監督，即不告不理，只有當事人起訴，才會進行監督程序；審判機關的監督權是有限的，僅限于對具體行政行為進行監督，不包括抽象行政行為，并且主要審查行政行為的合法性問題，至于行政行為的合理性問題則不屬于審判機關監督的范圍；審判機關的監督是依照司法程序進行的，由行政訴訟法來調整。除了通過司法裁決達到監督目的外，還可以通過向行政機關提出司法建議的形式來發揮審判監督的作用。

由于審判機關對行政機關的監督主要是通過行政訴訟進行的，所以行政訴訟的審理原則和標準、受案范圍、訴訟參加人、管轄、訴訟程序及審判方式等制度設計直接影響到行政機關依法行政的水平。

一、行政訴訟的基本原則對于依法行政的保障

（一）合法性審查原則

《行政訴訟法》規定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。該原則是行政訴訟的一項特有原則。其內容包括：

人民法院重點審查具體行政行為，不審查抽象行政行為；人民法院只審查具體行政行為的合法性，而不審查具體行政行為的合理性。

依法行政要求一切行政活動都必須有法律依據，符合法律規定。

因此，人民法院在行政訴訟中采用合法性審查原則無疑是對依法行政原則的重要保障。也就是說，人民法院判斷行政行為的標準是合法性，對于違法的具體行政行為，人民法院有權予以撤消或變更，對于合法的行政行為，應當予以維持。行政機關經過行政訴訟，也會發現自己的違法之處并加以糾正。這對于監督行政機關依法行使職權，保障依法行政原則的貫徹實施都具有重要意義。

（二）被告負舉證責任原則

行政訴訟實行有別于民事訴訟、刑事訴訟的舉證責任原則。即被告對其作出的具體行政行為的合法性負舉證責任。被告行政機關必須向法院提出作出具體行政行為的事實和法律依據，如果不能就此提供證據，將要承擔敗訴的風險。行政訴訟之所以實行被告負舉證責任，是因為，首先，按照行政程序中“先取證、后裁決”的原則，被告作出具體行政行為必須建立在準確收集證據認定事實基礎之上。沒有充足確鑿的證據，行政機關不得作出具體行政行為。其次，被告行政機關最清楚其作出具體行政行為的事實和法律依據，而相對方則無從了解行政行為的依據。所以，被告具有較強的舉證能力，在行政訴訟中應當承擔舉證責任。被告負舉證責任，既可以促進行政機關依法行政，防止其濫用職權，又可以保障公民、法人和其他組織的合法權益，避免其在遭受行政侵權后因舉證不能或不足而敗訴。

（三）不適用調解原則

行政訴訟實行不適用調解原則，即人民法院審理行政案件不得調解，除行政賠償案件外，人民法院不得采用調解的方式結案。行政訴訟之所以采用該原則，是因為，調解的前提是當事人雙方有權處置或讓渡自己的權利。而行政訴訟當事人之一的被告行政機關享有的行政權力是公權力，履行的職責也是為了公共利益必須履行的法定職責，其權力和責任是一體的，放棄權力意味著失職。所以在行政訴訟中，被告不可能隨意放棄和讓渡自己的職權，進行訴訟調解也就失去了前提。這項原則對于監督行政機關依法行使權力，履行職責具有重要意義。行政機關不僅在行政程序中，而且在行政訴訟中也不得放棄職責。

二、行政訴訟的受案范圍對依法行政的保障

我國《行政訴訟法》專章規定了行政訴訟的受案范圍。受案范圍既是法院審查行政行為的范圍，也是行政機關接受法院司法監督的范圍，因此，在某種意義上說，受案范圍的大小決定了依法行政水平的高低。我國行政訴訟制度建立初期，法院受理行政案件的范圍還比較窄，法院對行政機關的監督也比較有限，因而行政機關依法行政的自覺性和主動性都比較差。隨著行政訴訟范圍的逐步擴大，越來越多的行政行為被納入行政訴訟的范圍，法院對行政機關的監督也逐漸深入，行政訴訟對依法行政的保障作用也日益明顯。

根據我國行政訴訟法的規定，人民法院受理的行政訴訟案件包括以下幾類：

（一）行政處罰案件

人民法院受理公民法人或者其他組織對“拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰”不服提起的訴訟。

這里所列舉的行政處罰種類并不是全部，根據行政處罰法的規定，還包括警告、沒收違法所得、暫扣許可證和執照、以及法律、法規規定的其他處罰形式。凡是行政機關對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織作出的制裁性措施均屬于行政處罰。

（二）行政強制措施案件

人民法院受理公民、法人或者其他組織對“限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施”不服提起的訴訟。行政強制措施是行政機關為了查明案件情況、防止或者控制違法行為，依法對有關的人身或者財產采取暫時性的限制措施。一般分為對人身的強制措施和對財產的強制措施。對人身的強制措施又包括扣留、強制戒毒、強制治療、強制收容遣送、強制隔離、勞動教養等。對財產的強制措施包括查封、扣押、凍結、拆除、搬遷等。

（三）侵犯經營自主權案件

行政訴訟法規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織“認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權”而提起的訴訟。企業的經營自主權是指法律規定的企業在人財物等諸方面享有的經營權利。不同類型的企業依法享有不同的經營自主權，不管是什么種類、什么形式的自主權遭受侵害，企業均有權提起訴訟。

（四）行政許可案件

行政訴訟法規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織“認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的”而提起的訴訟。行政許可行為是行政機關根據相對人的申請，通過頒發許可證、執照等行為允許其從事某種活動、享有某種資格、行使某種權利的行政行為。它是行政機關普遍運用的一種管理手段，具有較強的自由裁量性，容易被濫用。行政訴訟法允許許可申請人和利害相關人對該行為提起訴訟，是對行政機關依法行政的最有效監督。

（五）履行法定職責案件

人民法院受理公民、法人或者其他組織“申請行政機關保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復”而提起的訴訟。行政權力和責任是統一于一體的，不僅積極的作為性違法應當受到監督，而且消極的不作為違法也應受到監督。對不作為行為可以提起訴訟體現了司法監督的廣泛性。

（六）撫恤金案件

人民法院受理公民“認為行政機關沒有依法發給撫恤金”而提起的訴訟。

（七）違法要求履行義務案件

人民法院受理公民、法人或者其他組織“認為行政機關違法要求履行義務”而提起的訴訟。盡管行政機關有權要求公民、法人或者其他組織履行一定的義務，但這些義務都是法定的，而不是行政機關任意確定的，而且行政機關必須按照法定的權限、方式和程序要求相對人履行法定義務，否則相對人有權提起訴訟。