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摘要：法律對村委會的行政訴訟被告主體地位規定不明確，僅把村委會的部分行為納入民事訴訟的范圍，易形成訴訟上的盲區。村民自治權對村民來說是一種內部的公共權力,村委會可以被看做是村民自治組織的執行機構,故村委會行使村民自治權的行為也具有公共權力的性質。筆者認為，只有將村委會行使村民自治權的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能更好地保護村民的行政訴權，同時還應當加強對農村法律知識的宣傳和對村民行政訴權保護方面的研究。

關鍵詞：村民委員會；村民自治權；公共行政；行政訴權

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一、問題的提出

近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現行的法律規定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定

按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。

村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。……當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。

（二）我國現行法律規定

我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現行法律規定的弊端

現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當的法律救濟方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實質上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權的行政機關、機構以及法律、法規授權的組織所實施的具體行政行為的權力；而對于據以作出具體行政行為的普遍性規則，在規章以下，法院具有司法審查權，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監督，而正是由于這種監督，它能為權利被行政權力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規民約。行政訴訟中被告一般承擔更重的舉證責任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟對于個體來說是最優的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任。村委會不是行政機關，村委會只有在有法律法規授權的情況下才可能具有行政主體資格。（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關鍵，是看村委會基于何種身份與村民發生法律上的關系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發生法律關系，第一種身份是集體財產的管理人，依照法律規定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農村社區的管理者，如調節糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務和公益事業等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規定來看，其職責主要是辦理本村的公共事務和公益事業，并協助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份。”［9］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經濟法律法規或規章授權而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規授權的行政主體，應當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規規章未授權，但村民委員會接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質上屬于鄉級政府的一種具體行政行為，村民如果不服起訴到法院，應當以委托的鄉級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉級政府是否符合法律法規規章授權的情況，只要是鄉級政府授權村民委員會行使行政職權的，就應當視為委托成立，即以委托的鄉級政府為被告。根據2000年《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規定:行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下,授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的,應當視為委托。當事人不服提起訴訟的,應當以該行政機關為被告［8］42。

村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發包人身份出現。因土地承包合同發生糾紛的，我國有關法律法規已經明確規定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農民的合法權益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務。第二種情況則是村委會辦理公共事務和公益事業，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關，但辦理本村的公共事務和公益事業在事實上行使著一種類似國家權力的公共權力，與村民之間是一種管理與被管理的關系，不屬于平等的法律關系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權時，與村民發生的糾紛是管理和服從的關系，并非完全平等的民事法律關系，仍然應當將其視為法律法規授權的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務和公益事業性質，都屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政范疇，原則上都應當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉級政府的委托而辦理行政事宜的，則應當以委托的鄉級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關農業承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應當得到部分修改，其中村民與村委會就農業承包合同發生糾紛的，應當納入行政訴訟，而非本村農民承包本村土地發生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權的保護

目前學者對行政訴權的研究并不多。學者們普遍認為行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序，請求法院就有關行政糾紛作出公正裁判的程序性權利。這里的行政訴權概念是廣義的，既包括行政相對人的起訴權也包括行政主體的應訴權，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農村最基層的行使管理和服務職能的組織，其行為直接關系村民的利益，關系國家的安定團結以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權力來源于“傳統”、“威信”和鄉鎮人民政府的“支持”。這種對權力來源的認識在本質上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權利來源的不正當性否認其權利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權利的行使，并使得因該權利行使而遭受損害的村民的合法權利處于失去救濟渠道的境地。

村民中產生的許多糾紛在提起訴訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執行組織，其行使村民自治權的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權力的范疇。正如有的學者指出：“多數農民由于幾十年的思維習慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構認同為一級行政機關，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權，對村民進行管理和為村民提供服務的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權，進而有效地維護村民自身的合法權益，就必須對現行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權時，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍。

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