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引言

公共行政現代化，是指為使我國公共行政制度達到世界先進水平，按照特定的理想模式對公共行政的構成要素進行理性化改造，使公共行政制度越來越接近其本身的形式合理性和實質合理性①。從法律的觀點來看，所謂公共行政現代化就是法治政府，這個法治不是（由某個統治者）依法而治，而是由法律來統治。

西方國家在上世紀三十年代經濟大危機后通過政府廣泛干預而使經濟得以恢復并走向繁榮，如蘇聯建國后通過全面的政府計劃經濟使之由農業國迅速轉變為工業國以及我國在五十年代通過政府對經濟及社會生活的全面領導、干預而使國民經濟迅速恢復、發展的干預經濟、干預社會，甚至干預人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳墓”都依賴國家和政府，國家和政府逐步演變成“行政國家”、“全能政府”。②

“行政國家”、“全能政府”是人們在“市場失靈”后對“公共物品”（包括抑制壟斷、防止不正當競爭，調節社會收入分配，防止貧富過分兩極分化，解決工人失業、環境污染、信息不對稱等“外部性”、“內部性”問題）需求大量增加后，人們為滿足此種需求而自覺或不自覺地制造出來的一種奇特之物。此種奇特之物一經制造出來，確實給人們神奇般地生產和提供了各種各樣所需要的“公共物品”，但是，其在生產和提供“公共物品”的同時，也魔術般生產出各種各樣人們

①高加偉，吳小龍：《論公共行政的現代化》，載《行政法學研究》2003年第2期P9②姜明安：《新世紀行政法發展的走向》（，2004年1月30日）

所不愿看到的副產品。而且，行政國家、全能政府的副作用隨著時間的推移越來越發展，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現象即為政府的異化，亦稱“政府失靈”.其主要表現在：(1)對民主、自由和人權的威脅。行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它必然形成對民主、自由、人權的威脅：使議會（或代表大會）徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權力。行政權本來是人們為獲取“公共物品”而設置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人物品”（如金錢、財物，甚至美色）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”。行政權的濫用和腐敗，有時可以達到令人發指的地步。如成洪杰案、賴昌

星案、某省省委書記案等等，無不令人發指。（3）官僚主義和效率低下。“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”是官僚主義和效率低下的生動寫照。（4）人、財、物資源的大量浪費。機構重置，重復建設，編制臃腫，都增加了國家財政開支，而這些開支及人員，原本可以用來發展經濟，搞國家建設的，現在卻“內耗”而“耗”掉了。（5）人的生存能力和創造能力的退化。行政國家往往與計劃經濟制度和福利國家相聯系。實踐證明，計劃經濟和福利國家均不利于培養和激勵人的競爭精神和創新能力。這是行政國家異化的另一種表現。

自從二十世紀中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認識到這種危險。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權，控制行政權，

①姜明安：《新世紀行政法發展的走向》（，2004年1月30日）

轉化行政權，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到二十世紀后期，大多數“行政國家”陸續逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉變和縮減政府職能，限制行政權。（2）規范行政行為，控制行政權。（3）加強社會自治，轉化行政權。①

就我國而言，自八十年代以來，公民參與國家行政管理和國家行政權力社會化一直通過多種形式、多種途徑在發展和推進。其主要的形式和途徑有下述諸種：通過法律、法規規章授權非行政機關的組織行使國家行政職權；行政機關委托非行政機關的組織行使國家行政職權；社會公共組織根據內部章程行使公共權力。

社會公行政與國家行政同屬公共行政，二十世紀中期以后，公民逐步廣泛參與公共行政，不僅促進了國家行政的民主化，而且導致了國家行政權逐步向社會轉移和社會公行政，即公民自治的范圍逐步增大。而中國，是在中國共產黨領導下的社會主義國家的公共行政，有中國特色的公共行政。因此，在現代社會，在中國，公共行政的現代化還要從以下方面做起：

一改進黨的領導

在中國，公共行政現代化是在中國共產黨的領導下進行的。因此，首先必須改進中國共產黨的領導，以利于公共行政現代化的進行。而如何改進黨的領導呢？筆者以為，要從以下幾點做起：

首先，黨要依法領導，依法執政。黨對政府工作的領導是由我國的國家性質決定的。在我國，中國共產黨的領導地位是明確的，黨對政府工作的領導也是不容置疑的。在處理黨政分離的問題上，黨的一貫政策是，實施政治和組織上的領導，通過國家機關黨組織的作用，貫徹黨的路線、方針和政策，而不包辦政府機關的具體業務。既不能以黨代法，也不能忽視黨的領導。《憲法》第5條第5款規定，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。共產黨也不例外。我們要理順黨政關系，做到黨要管黨，黨政分離，克服黨政不分的弊病。正確處理黨控制政府還是法控制政府的問題。在我們國家，黨管政府，但黨和政府都必須在法律范圍內活動，這是最根本的問題。目前我國一定程度上存在著黨代替法規范政府的不正常現象。

其次就是貪污腐敗問題。我國黨和政府提出“立黨為公，執政為民”的口號，可是貪污腐敗現象還是屢見不鮮。有人說過，陽光是最好的防腐劑。因此，構筑“陽光政府”是反腐的一項措施。

另外還有黨的作風問題。黨代表先進生產力發展方向，代表先進文化發展方向，代表最廣大人民的根本利益，因此，黨的形象至關重要。而這些又通過黨的作風體現出來，所以，要改善黨的作風。

總之，我們要以馬列主義，思想，鄧小平理論為指導，全面貫徹“三個代表”精神，堅持“一個中心，兩個基本點”，以經濟建設為中心不動搖，建設精神文明、物質文明、法治文明的現代化的社會主義國家。

二新行政管理手段

相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序為相對人提供申辯的機會，等等），更在二十世紀中后期新出現，新發展的許多新管理手段①中得到體現。這些新管理手段主要有下述四種：

（1）行政指導

行政指導是現代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機關通過各種政策文件、綱要、指南或通過直接向相對人提供建議、勸告、咨詢等，引導相對人作出某種行為或不作出某種行為，發展哪些領域、事業，或抑制哪些領域、事業等。在許多場合，人們相信行政指導，自愿接受行政指導，行政指導取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指導錯誤或失當，導致相對人利益重大損失，行政機關卻可以以其行為屬于“指導”而非強制為由而不負責任。在新世

紀，各國行政法無疑將會對行政指導進一步在制度上予以完善，行政指導將不再是完全自由裁量的事實行為，而是應受一定法律規范約束的法律性行為（亦非完全的法律行為）。

（2）行政合同

在現代行政管理中，行政機關越來越多地運用行政合同手段實現其管理職能。行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政領域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要

①這些管理手段有的也許產生于更早的時期，但是真正在行政管理中得到較廣泛運用，從而得到較大發展則還是在二十世紀中后期。見姜明安《新世紀行政法發展的走向》（，2004年1月30日）

國家和公共利益的領域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領域，法律對行政合同手段的運用亦應加以嚴格的規范和控制，如合同的締結在可能的條件下，應采用招標、投標的方式。否則，這一管理方式也極易導致腐敗和權力濫用。

（3）行政獎勵

行政獎勵是行政機關運用精神和物質激勵的方式引導行政相對人作出某種行為，以促成一定行政目標實現的行政管理方式。作為一種新的管理手段，它是傳統管理手段的補充，而非代替傳統手段。

（4）行政給付

行政給付主要是“福利國家”時展起來的一種管理手段，即行政機關通過給特定行政相對人發放撫恤金、救濟金、養老金、失業補助、最低生活補貼等，以維持處在年老、貧窮、失業和其他困難情景下的相對人的基本生活，并進而維持社會的安定和社會正常的生產、生活秩序。

上述行政管理手段的變遷，無論是傳統手段內容和程序的變革，還是新的手段的產生和形成，都還只限于國家行政機關行使行政職權，對社會實施行政管理的領域，至于在行政權力社會化情形下，非國家的社會公共體行使特定行政職權，實施一定范圍、一定領域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現了權力弱化和與相對人的協商、合作精神。

三以法治代替人治

------對行政權力的法律控制

在法治化日益發展的今天，我國不少地方老百姓在利益受到行政機關損害后不是去法院尋求保護而是去“上訪”。為什么呢？是他們法律意識淡薄，不知道去法院，還是法律保護不了他們呢？

事實上，他們也曾提起訴訟，就象本文后面所提到的“養豬大王”劉定國案及河北一農民用四十頭豬打贏一頭豬的官司案。要么是漫長的訴訟，要么是“法院打白條”（判決得不到執行），為什么呢？執行難，難在哪里？行政權力過大，得不到有效控制，實際上，大部分行政案件的審理、判決和執行是令法院最為頭疼的事。審理、判決難，更難的是，如果行政機關不主動執行判決，如何去“執行政府”？政府掌握著司法機關的財政、人事等許多命脈，執行政府，無疑于“老虎頭上抓虱子”。另外，從“上訪”字面含義就可以看出，這是一種由下而上的不平等方式，其中含有濃厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效應”就是最好的人治思想殘余的明證。

從法律的觀點來看，所謂公共行政現代化就是法治，這個法治不是（由某個統治者）依法而治，而是由法律來統治。應對政府行政權力實行有效的法律控制。

行政權力在今天已經滲透到社會生活的每一個角落，對人們的生活產生了全方位的影響。行政權，立法權和司法權三者之間的傳統界限已被打破，行政機關不僅擴大了自己傳統的權力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權，行政司法權，其權力行使的手段和方式也更加復雜多樣。和立法權，司法權相比，今天的行政權力已變得

前所未有的強大。①

綜上所述，行政權力隨著社會的發展經歷了一個由簡單到復雜，由弱小到強大的演化歷程。行政權力的這種不斷擴張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴張的行政權力，容易導致如下后果：首先，行政權力的擴張與其運行方式的靈活，外部范圍的不確定性相結合極易造成對公民個人權力的侵害。其次，行政權力的擴張易于造成行政專制，獨裁。再次，權力與腐敗具有共生性，日益擴張的行政權力更是為形形色色的權力腐敗提供了滋生的土壤。

十九世紀英國歷史學家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權力趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”行政權力的范圍的擴張為這種權力的交換提供了更多的可能，而行政權力的行使自由度的不斷增加則為權力腐敗提供了更多的便利。腐敗已成了附在行政權力肌體上難以清除的惡瘤。如鐵嶺中院2月9日開審盤錦“涉黑案”。盡管黑白不分、官匪合流已成為一些地方黑社會犯罪的特征，學者們稱之為一鐘“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作為頭目的分局副局長和派出所所長兩名，還是很鮮見的。況且罪惡就是罪惡，不因為它已泛濫就不再駭人聽聞。②

要防止黑白顛倒，就必須從“法制”走向“法治”，也就是從對付黑貓走向制衡白貓。“法治”是源自英國的一種傳統，它的基本意思是法律必須具有一種根本的精神。法律憑這種精神來區分黑白，來統治一

①湛中樂：《論對行政權力的法律控制》（，2004年1月18日）②王怡：《把白貓和黑貓分開》（，2004年3月15日）

個國家。既統治國家的公民，也統治國家本身。

行政權力的擴張具有其內在的必然性，是社會經濟文化不斷發展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期，不斷提高經濟效益，加速社會發展是建設社會主義市場經濟體制，實行現代化建設的宏偉目標的必然要求。但對社會公平的追求要求我們在注重效益的同時必須加強對行政權力的法律控制。合法，良好的行政權力運行狀態將有助于樹立政府守法，廉潔，高效的形象，并因此而增強公眾對政府的信任。

目前對行政權法律控制的措施還存在很多不足。如行政處罰聽證制度。現代行政處罰中的聽證制度，雖可在一定程度上防止行政機關違反法律規定濫施處罰，能使受處罰人的合法權益得到一定程度的保護，但對受處罰人的權力保護并不必然導致法律公正的實現，也不必然能恢復和實現社會正義，甚至也不必然意味著行政處罰行為的合法性與合理性。因為，在行政處罰程序中，不利于有效地補救和恢復受到受處罰人違法行為侵害的其他利益，如精神利益。因此，有關人士提出以下建議：

“確保行政作用過程完全貫徹‘法的支配’原則；確保行政機關履行行政說明責任。”“建立使公民便于利用的制度。”“設置行政法院，按照司法一元化確保專業法官的審判，即使非專業人士也易受到司法救濟。”①

上述建議的目的旨在建立“責任政府”、“有限政府”、“透明政府”。

四WTO與中國行政法制度改革

①王彥：《日本〈行政事件訴訟法〉修改的動向》《行政法學研究》2003年第2期

對于中國來說，奉行“依法治國”方略以及加入WTO，必將提出全球化的法律規范如何與中國特色的法律體系相整合的問題。事實上，中國國內的公法制度，即憲法和行政法制度，不僅構成法治之實現的最重要組成部分，而且對WTO自由貿易理念及其多邊貿易體制的落實具有關鍵性意義。特別是作為國內公法的行政法制度，更涉及到世界貿易管理規范的核心問題。①

根據《中國議定書》和WTO《工作組報告》，加入WTO對我國行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括：法律與規則制定的透明度，對規則定制過程的公眾參與，法律與政策的統一實施，管制性行政過程的效率化和合理化，等等。從法治的角度看，政府行為模式的變革需要通過法律化，制度化的方式來進行，因此，規范和引導政府行為模式變革的上述行政法制度改革必將成為我國在加入WTO背景下法律制度改革的中心問題。

法律統一實施要求不同地域之間法律與政策實施程序中的繁文縟節和某些程序規則上的技術障礙得以消除，實現行政高效。法律統一實施，還要司法統一。目前，司法過程中的地方保護主義仍然是一個比較突出的問題。“家鄉的正義”（home-town.justice）被一些地方政府認為是理所當然。一個普遍的情況就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政訴訟案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的報復及政府對司法的壓力。

行政訴訟制度改革中正在討論的提高管轄級別的呼聲，也正是為

①應松年、王錫鋅：《WTO與中國行政法制度改革的幾個關鍵問題》（。2004年1月13日）

奉行“依法治國”方略而針對行政干預司法和地方保護主義的現象的對策。①

行政法律制度現代化最主要的是透明度原則，主要包括：

（1）行政立法現代化。我國現在的行政立法雖然也有調查，研究，咨詢，協商的做法，但這些程序基本上屬于內部行政程序，而且程序操作的主動權完全掌握在行政機關手中，所以相對人能夠了解的行政立法過程信息是極為有限的，更談不上公眾廣泛而有效地參與和評論。

（2）法律文件和行政措施的公開。立法過程和法律文件及行政措施的公開，是構建“陽光政府”的基本要求。目前，在行政過程中還存在很多“信息禁區”和“黑洞”，存在諸如內部指標，內部措施，內部批復，內部精神，這些所謂的“內部”往往冠之以“機密”不得外傳。

（3）行政執法現代化。所謂管制機構的中立，既包括實際利益無涉，也包括形式公正。就實質而言，必須廢除不必要的行政壟斷，政府必須和企業脫鉤，成為市場的宏觀監督者。另外，還有行政機關最終裁決與抽象行政行為案件問題；進一步加強對行政進行審查的機構的公正和獨立性問題；需要按國際上“客觀公正”原則，對行政復議和行政訴訟程序和方式進行反思和評估，進行必要改革的問題。

法律制度的現代化，是一種知識的挑戰。行政法在傳統上是國內公法，但現在明顯呈現國際化趨勢。國際條約和協定對成員國政府的義務的規定，必須通過國內立法和執法而得到落實。

①應松年、王錫鋅：《WTO與中國行政法制度改革的幾個關鍵問題》

人治大于法治，人們對清官的期待心理以及“民不與官斗”的思想根源，都反映了人治傾向、權與法的較量，這是值得我們注意與克服的。

五行政救濟制度

（一）行政訴訟程序。

建立公正科學的行政程序制度是行政現代化的重要內容。首先，行政現代化意味著行政民主，而行政民主必須通過行政程序制度實現，例如公眾參與行政管理，公眾獲知行政管理信息，公眾對政府及其公職人員實施監督等都必須借助行政程序制度實現；其次，行政現代化意味著科學管理，而在行政領域推行科學管理亦有賴于行政程序制度予以保障。例如行政機關為保證行政決策和行政行為的科學性，在決策過程中和制定行政法規、規章，其他規范性文件的過程中進行可行性論證，接受專家咨詢，行政執法機構在實施具體行政行為過程中根據需要進行調查、檢驗、鑒定、勘驗等，這些做法均需要有適當的程序制度；此外，民主、公正、科學的行政程序不僅是行政行為實體公正、準確的保障，而且其本身是現代文明的標志，在現代化中有其自身的獨立價值。這些價值有參與、公平以及保障個人的人格尊嚴等。“一項符合這些價值的法律程序或者法律實施過程固然會形成正確的結果，但是這種程序和過程的正當性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨立的程序正義標準。”①

行政程序制度與行政現代化的關系既然如此，那么，我們要實現

①美國H。W。R。韋德：《行政法》（英文版2003）

行政現代化，就必須通過立法逐步建立起一套公正、科學的行政程序制度。因為，嚴厲的實體法只有得到公正和毫無偏袒的執行才能為人們所忍受。①

現代行政程序究竟有哪些制度？或者說為推進行政現代化，我們究竟應建立哪些行政程序制度？我們認為，下述行政程序制度可以作為我們優先考慮的范圍：

1情報公開制度。它要求凡是涉及行政相對人權利義務的行政情報資料，只要不屬于法律、法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。

2告知制度。行政主體作出影響行政相對人權益的行為，應事先告知該行為的內容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據和法律根據，相對人對該行為依法享有的權利等。

3聽取陳述和申辯。行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能認為相應行為違法、不當，根本不應實施該行為；也可能認為相應行為雖應實施，但所持事實、法律根據不當；或者認為行政行為雖不存在瑕疵，但對行為實施的時間、地點、方法有所建議、要求。無論屬何種情況，行政主體都應認真聽取，或采納或不采納，都應說明。

4職能分離制度。職能分離制度與前三項制度有所區別，其直接調整的不是行政主體與行政相對人的關系，而是行政機關內部機構和人員的關系。該制度要求將行政機關內部的某些相互聯系的職能加以

①H。M。R。WADE,Administrativelaw,oxford,1989,p.3-4.

分離，使之分屬于不同的機關或不同的工作人員掌管和行使。以建立權力制約機制，保證行政決定公正、準確，樹立行政機關在公眾心目中的公正形象和消除公眾對行政機關偏私的疑慮。

5不單方接觸制度。不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據等。主要適用于行政裁決行為。

另外還有行政訴訟成本問題。由于經濟發展水平等原因，在中國，訴訟費用顯得偏高。

中國有句古話：冤死不告狀，屈死不告官。在今天的中國，它不僅僅意味著“官官相護”，而且，老百姓打官司的代價高得驚人。

在費用方面，我國法律規定，財產案件，行政案件的當事人除向人民法院交納案件受理費外，還應當交納下列費用：

（1）勘驗，鑒定，公告，翻譯（當地通用的民族語言，文字除外）費；

（2）證人，鑒定人，翻譯人員在人民法院決定日期出庭的交通費，住宿費，生活費和誤工補貼費；

（3）采取訴訟保全措施的申請費和實際支出的費用；

（4）執行判決，裁定或者調解協議所實際支出的費用。①

除此之外，還有當事人自己的交通，食宿費等，再加上無法計算的應酬開銷，代價就更大了。司法的腐敗，往往就在受理，執行等環

①見行政法有關規定

節中產生。

還有其他成本，如時間成本，機會成本等。如“養豬大王”劉定國，從53歲開始，官司打到63歲。1993年，曾經聞名全國的“養豬大王”劉定國在四川綿陽市安縣開辦的價值600多萬元的養豬企業因一起經濟糾紛被當地法院錯誤查封，從此踏上了10年邊打工邊打官司的漫漫長征路。與他一起打工打官司的，還有他的兒子、兒媳婦、女兒。1998年9月15日，安縣法院宣布撤消1993年的查封裁定，“解封”劉定國開辦的企業的全部財產。然而，這么多年廠子沒人管理，著名的“豬公館”已經變成了“老鼠窩”。他不服，再次上訴終在2003年8月領到了86.16萬元的國家賠償金。

在接受媒體采訪時，這個為打官司須發皆白的老者感嘆道，打官司代價太大了，打官司從53歲到63歲，一個人一輩子能有幾個十年啊！為了打這個官司，老者變賣了所有值錢的東西，包括設備。如果官司沒打贏，那么，等待這位老者的，會是一個什么樣的晚年？

陜西有個因為“罪”而被警察關押痛打的處女麻旦旦，最后怎么樣？國家賠償了74元錢。

這74元錢該算什么？算是醫學終于證明麻旦旦是處女的獎勵嗎？不知道，但肯定不是“訴訟成本”！筆者認為，立法，司法都必須站在絕大多數公民的立場上，立足于保護普通公民的利益，才能使這個社會最大限度地實現公正。為此，我們不但要呼喚司法公正，而且要呼喚低成本的公正！

百姓與政府打官司，百姓花自己的錢，政府花國家的錢，這就造成了事實上的不均等。

另據報道，河北邯鄲有一家姓陳的農民，為了一頭價值700元的豬，打官司花了27344元-----也就是說，用了約40頭豬的代價，才打贏了“一頭豬”的官司。

而更讓大多數人氣餒的是，官司辛辛苦苦打贏了，但是法院的判決卻兌現不了。執行難的問題，已經成為中國司法界廣為人詬病的大問題。在去年3月及今年召開的全國“兩會”上，“執行難”成為一個熱得發燙的話題。據報道，曾有一段時期，法院審結的但最后并未真正得以執行的案件竟然高達70%！人們將這些判決但沒有執行的案件戲稱為“法院打白條”。所以，民間才有“贏了官司輸了錢”的說法。①

老百姓冒著傾家蕩產的風險，才把官司打贏了，到最后卻又不能落實，無疑這會造成老百姓對司法系統的不信任。而更有的法院，將執行變成創收的工具。

了解到以上種種代價以后，你還敢打官司嗎？

法學教授、高級律師也怕打官司。胡安潮是中國政法大學民商經濟法學院的副教授。2002年11月，他因打折機票高額退票費狀告中國國際航空公司及其機票處。2003年5月，北京市海淀區法院二審判決國航敗訴，退還原告胡安潮機票退票費755元，并承擔50元的訴訟費。但法院拒絕支持胡安潮“賠償因為訴訟造成的損失200元”的要求。想起這個歷時近半年的案子，胡安潮感慨萬千：“我至少跑了9次法院和1次工商局，為立案找材料、預交訴訟費、領傳票、判決

①狐君：《牡丹晚報》2003年11月15日7版有關文章。

書……金錢上，來往交通費、出庭誤工費、請證人出庭……加起來我的損失遠遠超過200元。我要求的200元雖然只是象征性的，可遺憾

的是法院卻沒有支持。”崔永元等名人也怕打官司。2001年，崔永元訴北京華麟企業（集團）有限公司侵犯其肖像權、名譽權一案，在侵權事實清楚的情況下，經過3年的折騰后，法院判定被告侵權，給付精神賠償金10萬元（只是被告因侵權獲得利益的零頭），并致歉聲明。原告崔永元承擔訴訟費1.5萬元，被告承擔3000多元。對此，看起來官司打贏了的崔永元表示，他放棄再上訴。他說道：“我這官司前前后后三年多了，一個人的一生有幾個三年，不能都用來打官司吧？”①

故而，中國的公共行政法治化，現代化，也要從司法系統抓起。

（二）行政復議制度

行政復議制度施行以來，確實取得了一些成效，但也受到非議，主要原因是它沒有起到應有的救濟作用。行政復議由上級行政機關對下屬機關的行政行為的合法性、適當性進行監督、審查，正如一些人所說，行政復議就如同老子管教子女，難免偏袒的嫌疑。正因其如此，確實有一些上級機關偏袒下屬，使老百姓權益受到侵害，從而沒有起到應起的作用。

還有一些行政糾紛，法律明確規定行政機關裁決為最終裁決，如知識產權糾紛中一些案件。行政機關的這種權力實際剝奪了行政相對人尋求法律訴訟的權力，不符合法律平等原則，應予修正。新修改的

①]狐君：《牡丹晚報》2003年11月15日7版有關文章。

有關法律中有的已經廢除了這種規定。

（三）建立公聽代表人制度

公聽，即行政公聽或公共聽證，指行政聽證的事項涉及多方或多人利益，需由眾多相對人參與的聽證形式。在西方國家，公聽作為聽證的一種重要類型，適用于公共管理的廣闊領域。無論是規章、政策的制定，還是涉及多人的行政事項的處理，都采用公共聽證。我國自1996年《行政處罰法》引入聽證制度以來，公聽也日漸增多，現已滲入到價格決定、規章制定等領域。①隨著經濟全球化及我國加入世界貿易組織，公共管理將逐步從封閉走向開放并與世界對接，公共管理也將更加民主化和理性化。公聽作為民主參與行政的主要形式和公共管理理性化的程序保障，面臨著進一步發展的要求。在公聽制度中，需要解決的一個兩難問題是：一方面要保證眾多相對人的參與或者最大限度地聽取相對人的意見；另一方面又要考慮管理的效率要求，從而難以保證所有相對人都能參與。因此，需要建立公聽代表人制度。

建立公聽代表人制度的必要性在于確保公聽功能的有效實現和解決公聽代表人的實踐問題。公聽代表人制度的建立要考慮民主、公正、公開和效率的要求以及公聽類型和性質、社會自治程度等因素。公聽代表人制度包含適用范圍、代表的遴選、代表的地位、代表參與公聽的程序和救濟制度等方面的內容。

六公共行政在鄉村的現代化

依法行政在今天已經成為一個相當熱門的話題，隨著公共行政現

①我國《價格法》、《立法法》、《行政法規制定條例》及《規章制定條例》中均對聽證做出了明確的規定。

代化的進行，“依法治國”，“依法治縣”，“依法治鄉”，“依法治村”等口號也應聲而出。但公共行政在鄉村到底是如何運作的呢？現舉例說明：

陜西北部某鄉農民在十年前向鎮信用社貸了一筆款，數額200元，期限3個月，到期一直未還。1996年，在地區和縣政府有關部門要求加強“依法收貸”的促動下，信用社向駐鄉人民法庭提出訴訟請求。法庭庭長因此帶著信用社的人下鄉收貸。他們不僅從縣農工部租了一輛小面包車，而且請了派出所的民警“以壯聲勢”。到了該村，法庭庭長先找到了村干部，由村干部找到借貸人，并在借貸人的家里開了庭。庭長追問這筆貸款為何不還。借款人除了聲稱無錢以及其他借口外，還稱民間流傳：到了1997年底，所有欠政府的貸款都會取消。庭長駁斥了這種流言，要求當事人還清貸款本息700多元及付清訴訟費用200多元。借貸人聲稱無法還這么多錢。村干部此時發言，首先批評了借貸人，隨后在未同法庭庭長以及信用社商量的情況下，自作主張地要求借貸人及時還上本息，訴訟費和交通費就免了，由他自己“給你頂上這個人情”。對此，法庭庭長并不反對，反稱，這是調解的辦法，沒有加上15%的罰款。如果借貸人不接受，那么就到鎮上法庭，按國家規定辦，該罰就罰。最后借貸人出去借了錢還了貸款本息。這一“開庭”究竟是“審理”還是“調解”，事先并不清楚。但據后來的補充調查，發現案卷的“制作”是按調解進行的，所有記錄都看不出場景和開庭其間的種種討價還價，似乎一切都非常嚴格地符合法定要求。①

①強士功：《“法律”是如何實踐的》，王銘銘，王斯福主編：《鄉土社會的秩序、公正與權威》，中國政法大學出版社1997年版，第488-514頁。

就上述案例來說，國家法在鄉土社會的運作顯然存在不少問題。這里實際上涉及到了一個權力運作的問題。按照依法治鄉的思路，法治的實現依靠的主要是國家權力的推動。但是，我們在是否有能力把國家權力貫徹到底，有效地實現依法治鄉上存有疑問的。從上面的案例我們不難發現，我國的一些基層司法機關或政府所掌握的各項資源是嚴重不足的,對于一個小額的借貸案件，不僅要庭長親自出馬，而且要租面包車，借用派出所的民警，才有足夠的“聲勢”。因而，國家法的實現水平也難免大打折扣，許多民間糾紛難以依照嚴格的法律程序得以解決。出于維持民間秩序和穩定的考慮，采取變通的做法，容納一定的鄉規民約對民間秩序加以調節是有必要的。因為再要求捉襟見肘的國家加大投資，補充法律能量是不現實的。中國現代化的進程與西方不同，它不是一個客觀的自然進程，而是在經歷了近代的巨痛之后，由國家自上而下實施的政治計劃或安排。在現有局面下，公共行政現代化的進程不可能繞過廣大的農村。農村問題一直是中國革命和建設的瓶頸，對于中國目前所推進的經濟和法律現代化而言，農村的現代化是最終實現這一目標的落腳點。中國的選擇不在于是否要進行現代化，而在于如何現代化，這其中的一個困境即是以國家的主導力量推進農村鄉土社會的轉變是否可行。

法律的統治就是人的自治，而這些必然意味著個人理性自覺的高度成熟，能夠擺脫非道德的必然因果律的支配，實現精神世界的內在自由，并最終轉化為社會性的法律化的自由。從通常的意義來看，中國的鄉土社會顯然是缺乏這種個性的內在自由的，來自國家權威的法律化的自由自然也無法在這里找到其生長的土壤。

七前景展望

------數字時代執政新方式

新世紀行政法是舊世紀行政法的繼續和發展，舊世紀行政法在四大世界潮流（經濟全球化、信息化、市場化、民主化）影響下已開始的變革在新世紀無疑將會更加深入地繼續下去，新世紀公共行政的現代化從舊世紀行政法的變遷中已開始走向新的起點。在諸多現代化公共行政手段中，電子政務，電子政府將是最基本的政府行政形式，行政法的調整手段將有更新的發展。

政府信息和服務的因特網傳遞，即電子政府。自1996年以來已經成為在線生活的事實。隨著數字技術的快速發展，在這段時間里形成了電子政府的幾個演變階段。據一些調查和專家說，現在，電子政府即將進入一個新時代，在這個新時代，電子政府可以改善政府服務并同公民互動，從而改變政府的傳統結構以及公民對政府機構的看法。這在西方國家尤其明顯。

在美國，聯邦政府站在這場轉變的前列。聯邦門戶網站FirstGov.gov提供各種政府服務，規劃和機構，并且是以對用戶友好的方式提供的，從而受到獨立的評估組織和信息技術專家的廣泛贊揚。過去幾年來，州，市，縣政府也迅速采取行動建立因特網服務。全國50個州都已經建立在線服務。

根據在網上查到的全國各市政廳，理事會和州議會作出的成千上萬個決定進行判斷，所有這些政府實體提供的信息和服務的數量和質量存在很大差異。承認這種質量和可用性方面的差異，將導致電子政府演變進入第二階段，尋找在線服務的最佳做法和利用先進信息技術的最佳方法，從而使政府和他們所服務的公民獲得最大的收益。一半美國人和四分之三美國因特網用戶已經利用政府網站查找信息。

與傳統政府相比，電子政府是一次空前的高效率、低成本的巨大創新，是一場政務大革命。從這場政府行政領域的根本性變革來看，電子政府具有以下幾方面的突出特征：

（1）方便快捷性它使公民以最快的速度實現與政府行政的互動，真正實現“百姓不出門，能辦天下事”。

（2）低成本滲透性政府行政模式的轉變，使其活動的低成本成為可能，大大縮小了政府與百姓之間的時間路徑、空間路徑、人際路徑，從而大大地降低了成本。

（3）高效率與多選擇性變有形管理為無形管理，變有紙政務為無紙政務，無疑給人們的工作方式、生活方式、思維方式帶來巨大變革。

電子政府也面臨著挑戰。政府網站的發展前景之一是增加政府的透明度。政府信息處理理事會和服務管理總局的一項研究發現，“電子政府的使用可能成為民主管理的重要工具；有利于透明的雙向公開聯絡，從而使‘民有的政府’成為可能”。

全美國和全世界的政府網站在演變的電子政府時線上處于不同的點。但是，觀察電子政府發展趨向的權威機構似乎都認為，先進的信息技術和它們的用戶有可能迫使大大小小的政府增加開放性和透明度。①

目前，我國多數政府機構已有自己的網站，但僅停留在電子政務方面，并在運作方面還有待完善和成熟，以發揮更大的作用。在我國，電子政務要求政務制度化、透明化、規范化，便于公民查閱，使用，了解。隨著電子政務的發展，行政政府向著電子政府的方向發展。由于電子政務而引起的保密問題、法律問題，對我國立法提出挑戰，還有待于進一步研究。要求我們認真調研，慎重應對。

再就是，數字執政新方式，迫切要求我們提高社會經濟文化水平及全民素質，否則數字執政將無從談起。

結語

隨著今年兩會的召開，公共行政問題再度成為熱點問題，政府決策的透明度、科學化、制度化都成為與會代表討論的熱點問題。總的說來，還是公共行政的現代化問題。總理已明確提出“依法治國”的具體方略。因為法治的根本精神就是個人權利是一切國家權力的來源，憲法和國家不是公民權利的造物，而是公民權利的結果。我國公共行政現代化的進程還任重道遠，需要我們堅持不懈地繼續推進政府改革，以建立現代的“責任政府”、“有限政府”、“透明政府”和“服務政府”②。

①查倫。波特：《數字時代執政新方式》，載《參考消息》2003。12。29

②見2004年3月中央電視臺兩會期間“今日視點”節目，關于遼寧省撫順市居民拆遷由于政府決策失誤導致多家居民無家可歸的問題與應松年教授訪談錄

參考資料：[1]關于“當代四大國際性潮流”的提法，參見“經濟全球化與政府作用”課題組：《經濟全球化背景下的政府改革：中國的經驗、問題與前景》，載《新華文摘》2001年第8期第1——8頁。[2]高加偉，吳小龍：《論公共行政的現代化》，載《行政法學研究》2003年第2期P9[3]姜明安：《新世紀行政法發展的走向》（，2004年1月30日）[4]姜明安：《新世紀行政法發展的走向》（，2004年1月30日）[5]這些管理手段有的也許產生于更早的時期，但是真正在行政管理中得到較廣泛運用，從而得到較大發展則還是在二十世紀中后期。見姜明安《新世紀行政法發展的走向》（，2004年1月30日）[6]湛中樂：《論對行政權力的法律控制》（，2004年1月18日）[7]王彥：《日本〈行政事件訴訟法〉修改的動向》《行政法學研究》2003年第2期[8]應松年、王錫鋅：《WTO與中國行政法制度改革的幾個關鍵問題》（。2004年1月13日）[9]應松年、王錫鋅：《WTO與中國行政法制度改革的幾個關鍵問題》（，2004年1月13日）[10]美國H。W。R。韋德：《行政法》（英文版2003）[11]H。M。R。WADE,Administrativelaw,oxford,1989,p.3-4.[12]行政訴訟、民事訴訟收費制度[13]狐君：《牡丹晚報》2003年11月15日7版有關文章。[14]狐君：《牡丹晚報》2003年11月15日7版有關文章。[15]我國《價格法》、《立法法》、《行政法規制定條例》及《規章制定條例》中均對聽證做出了明確的規定。[16]強士功：《“法律”是如何實踐的》，王銘銘，王斯福主編：《鄉土社會的秩序、公正與權威》，中國政法大學出版社1997年版，第488-514頁。[17]查倫。波特：《數字時代執政新方式》，載《參考消息》2003。12。29