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依法行政原則有著豐富的內(nèi)涵和具體要求，如何理解其內(nèi)涵，落實其要求，關(guān)鍵在于能否建立起一套完備的法律體系和監(jiān)督保障機(jī)制，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和保障機(jī)制。只有建立起完善的法律體系，才談得上法律優(yōu)先和法律保留，才能夠保障行政機(jī)關(guān)有法可依，嚴(yán)格依照法律辦事。也只有健全各項監(jiān)督和保障機(jī)制，才能防止行政機(jī)關(guān)自立“章法”、違法行政、濫用權(quán)力。可以說，我國憲法和法律已經(jīng)初步建立起了依法行政的保障機(jī)制，無論是權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督活動，還是行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督體制，抑或是司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督機(jī)制，都對保障依法行政原則的貫徹落實發(fā)揮了重要作用。當(dāng)然，推進(jìn)依法行政，建設(shè)社會主義法治國家是一項長期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就。因此，建立健全依法行政的保障機(jī)制也有一個過程。這就需要權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不斷努力，盡快完善各項監(jiān)督和保障機(jī)制，推進(jìn)依法行政的順利實施。

第一節(jié)權(quán)力機(jī)關(guān)的保障

在我國，權(quán)力機(jī)關(guān)是指全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。根據(jù)憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會。行政機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。權(quán)力機(jī)關(guān)不僅制定法律，而且監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督職能是依法行政的最重要保障。

一、立法保障

依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)的一切管理活動都必須符合法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)干涉公民、法人或其它組織的基本權(quán)利的行為必須要法律依據(jù)。從這一要求來看，要做到依法行政，首先要有完備健全的法律，這里的法律是指全國人民代表大會及其常委會制定的規(guī)范性文件。

自80年代以來，全國人大及其常委會已經(jīng)制定了262部法律，通過了114個有關(guān)法律問題的決定，為行政管理活動提供了基本的法律依據(jù)。

這些法律是依法行政的最根本保障。從內(nèi)容上看，為依法行政提供立法保障的法律可以分為以下幾種：

（一）設(shè)定行政權(quán)力的法律

依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)的一切管理活動都必須符合法律，特別是涉及公民、法人和其它組織合法權(quán)利的干涉行政行為都必須有法律依據(jù)。因此，所有的行政權(quán)力都必須來自法律。就立法而言，創(chuàng)設(shè)行政組織、授予其行政權(quán)力、界定權(quán)限、規(guī)定行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則是權(quán)力機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力的法律又可以分為兩種：一是統(tǒng)一規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)置、權(quán)限范圍和基本工作原則的法律，如《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《行政處罰法》等；二是分別規(guī)定不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的行政機(jī)關(guān)設(shè)置、權(quán)限、行使原則和基本制的法律，如《教育法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等。當(dāng)然，前一種法律對行政權(quán)力的設(shè)定是概括性的，行政機(jī)關(guān)要取得某種具體權(quán)力仍要通過第二種法律的授權(quán)。從目前我國法律看，設(shè)定行政權(quán)力的法律已經(jīng)初具規(guī)模，幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都取得了第一類法律的授權(quán)。但是，值得注意的是，仍然有相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)尚處于無法可依的狀態(tài)，這些機(jī)構(gòu)主要指那些臨時機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)。鑒于此，目前迫切需要制定比較詳細(xì)和規(guī)范的行政組織法，不僅要有各級政府組織法，而且還要制定分門別類的行政機(jī)關(guān)組織法，盡快結(jié)束行政組織無法可依，僅靠“三定方案”

等政策設(shè)定行政權(quán)力的狀態(tài)。與此同時，還必須注意盡快健全第二類設(shè)定行政權(quán)力的法律。由于我國行政機(jī)關(guān)大多數(shù)都是先設(shè)立機(jī)構(gòu)，后取得法律具體授權(quán)的組織。所以，對行政機(jī)構(gòu)的具體法律授權(quán)尚不完整和全面，急待加強(qiáng)。

（二）規(guī)范行政權(quán)力行使的法律

權(quán)力機(jī)關(guān)不僅要設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且要規(guī)范權(quán)力的行使，這是依法行政的重要保障之一。行政機(jī)關(guān)依法取得行政權(quán)力并不意味著能夠正確有效地行使該權(quán)力。如何保證行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，防止違法行使或濫用權(quán)力呢？必須要有一套規(guī)范行政權(quán)力行使和運(yùn)用的法律規(guī)范。這類規(guī)范包括實體規(guī)范和程序規(guī)范兩部分。實體規(guī)范是有關(guān)行政機(jī)關(guān)和相對人實體權(quán)利義務(wù)的規(guī)范。絕大多數(shù)部門法都對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的界限、范圍以及條件作了規(guī)定，這些規(guī)定就是有關(guān)行政權(quán)力行使的實體規(guī)范。如《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《稅收征管法》等分別是規(guī)范警察權(quán)力、海關(guān)權(quán)力和稅收夠權(quán)力的實體規(guī)范。程序規(guī)范是關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的步驟、方式、方法、順序、時限的規(guī)定。如《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等屬于此類法律規(guī)范。可以說，這類法律規(guī)范對于保障依法行政原則的貫徹落實具有重要意義。近年來立法機(jī)關(guān)制定了很多規(guī)范行政權(quán)力行使的實體規(guī)則，但相應(yīng)的程序規(guī)則卻十分有限，影響了對行政權(quán)力的有效制約。

未來立法機(jī)關(guān)應(yīng)重點制定程序規(guī)范，建立起比較全面的行政權(quán)力的行使規(guī)則。

（三）監(jiān)督行政權(quán)力的法律

權(quán)力機(jī)關(guān)的另外一個重要任務(wù)是制定監(jiān)督行政權(quán)力的法律。行政權(quán)力的行使必然對公民、法人或其它組織的合法權(quán)利產(chǎn)生影響。如果行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行使權(quán)力，不僅會損害相對人的利益，而且還會破壞統(tǒng)一的法律秩序，從而損害公共利益。為此，立法機(jī)關(guān)必須建立一套完整的規(guī)則，對行政權(quán)力的取得、運(yùn)用等情況加以監(jiān)督，使之更加符合公民、法人和其它組織的合法利益和公共利益。例如憲法中的許多條款都規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督原則和監(jiān)督方式。全國人大及其常委會制定的《審計法》、《行政監(jiān)察法》等法律都屬于監(jiān)督行政權(quán)力的法。當(dāng)然，我國有關(guān)監(jiān)督行政權(quán)力的法律規(guī)范并不健全，違法行政的現(xiàn)象還很嚴(yán)重，尚需制定統(tǒng)一的《監(jiān)督法》，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。

（四）對行政權(quán)力產(chǎn)生后果予以救濟(jì)的法律

行政權(quán)力是國家的公共權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的時候，由于行政特權(quán)的存在，必然要給權(quán)力的服從者即公民、法人或其它組織的合法權(quán)利造成影響甚至損害。為此，必須對行政權(quán)力所產(chǎn)生的后果予以補(bǔ)救。自從90年代以來，我國先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等專門為行政相對人提供救濟(jì)的法律，這些法律對于防止行政侵權(quán)行為、保障公民、法人和其它組織的合法權(quán)利具有非常重要的意義，可以說，這些法律是依法行政的最有力保障。

依法行政原則建立在完善的立法制度基礎(chǔ)上，權(quán)力機(jī)關(guān)的法律體系是否完備、立法程序是否健全、立法質(zhì)量是否有保障都直接關(guān)系到依法行政原則能否落實。因此，立法活動的規(guī)范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《立法法》對于規(guī)范立法工作，完善國家立法制度，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，保障依法行政都具有極其重要的意義。這部法律總結(jié)了20年來立法工作的實踐經(jīng)驗，明確了立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則，就是：遵循憲法的基本原則；維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則；體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主原則；從實際出發(fā)原則，科學(xué)合理規(guī)范各方權(quán)利義務(wù)及責(zé)任原則。這部法律為了保障各項立法原則的實現(xiàn)，對立法主體及其權(quán)限、立法程序、授權(quán)立法、法律解釋、適用規(guī)則和備案等，作了全面具體的規(guī)定。

《立法法》對依法行政的保障體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，明確劃分了最高權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，確立了法律優(yōu)位原則，界定了法律保留的范圍。長期以來，由于憲法對立法權(quán)限的規(guī)定過于原則，以至立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、上級機(jī)關(guān)和下級機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分始終不很清楚，發(fā)生了大量法律沖突、抵觸現(xiàn)象，特別是行政機(jī)關(guān)僭越權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的問題十分嚴(yán)重，影響了依法行政原則的貫徹實施。《立法法》針對這一現(xiàn)象，在第二章專門規(guī)定了全國人民代表大會及其常委會的立法權(quán)限，我們稱之為中央權(quán)力機(jī)關(guān)的專屬立法權(quán)。《立法法》第8條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：

（一）國家主權(quán)的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）

必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項。“根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大及其常委會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)制定任何法律，而國務(wù)院作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)不得行使完全的立法權(quán)，只能根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。國務(wù)院可以對以下事項做出規(guī)定：”（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要行政法規(guī)的事項；（二）

憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。“對于最高權(quán)力機(jī)關(guān)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項，未經(jīng)全國人大及其常委會的授權(quán)，國務(wù)院不得規(guī)定。上述規(guī)定體現(xiàn)了依法行政原則中法律優(yōu)位的要求，即一切行政活動都不得與法律相抵觸，法律的效力等級高于行政立法。

與此同時，《立法法》還規(guī)定了依法行政原則中法律保留的范圍，即全國人大及其常委會不得將“有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度”等事項授權(quán)給國務(wù)院。上述事項只能制定法律，不能由法律以外的規(guī)范予以規(guī)定。除全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的事項和只能由中央統(tǒng)一規(guī)定的其他事項外，在國家制定有關(guān)的法律或者行政法規(guī)前，有關(guān)地方可以先作規(guī)定；在國家制定有關(guān)的法律或者行政法規(guī)后有關(guān)地方的相應(yīng)規(guī)定同有關(guān)的法律或者行政法規(guī)相抵觸的無效，應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止。

第二，明確規(guī)定了立法程序，為立法的民主化、科學(xué)化提供了依據(jù)。立法程序是有權(quán)的國家機(jī)關(guān)在制定、修改和廢止法的活動中所需遵守的法定的方式、時間和順序的總稱。立法程序是規(guī)范立法活動的重要方面。立法程序是否民主、科學(xué)直接關(guān)系到公民法人的權(quán)利和國家機(jī)關(guān)的管理效率，《立法法》規(guī)定的立法程序?qū)τ诒Ｕ狭⒎ǖ拿裰餍院涂茖W(xué)性具有重要意義。《立法法》具體規(guī)定了全國人民代表大會及其常委會制定法律、國務(wù)院制定行政法規(guī)、地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門及地方人民政府制定規(guī)章的程序。這些規(guī)定是在總結(jié)我國多年來立法工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步規(guī)范立法行為，使制定出來的法律能夠代表最大多數(shù)人民利益、能夠真正解決實際問題而作出的。其內(nèi)容體現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，確立了人大常委會立法程序的“三讀制”。《立法法》第27條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決。”其次，規(guī)定了立法機(jī)關(guān)聽取意見的多種形式。如第34條規(guī)定了立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第58條對國務(wù)院制定行政法規(guī)也規(guī)定了類似的程序。第35條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)。”再次，規(guī)定了立法機(jī)關(guān)公布法律、法規(guī)和規(guī)章的義務(wù)。在《立法法》第23條、41條、46條、52條、62條、70條、77條中均有此規(guī)定。

《立法法》規(guī)定：行政法規(guī)依照國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，由總理簽署國務(wù)院令公布，并及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定，由部門首長簽署命令予以公布，并及時在國務(wù)院公報或者部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，在國務(wù)院公報或者部門公報上刊登的部門規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定，由省長、自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布，并及時在政府公報和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，在地方政府公報上刊登的地方政府規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。最后，《立法法》對行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序也做了原則規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了民主和科學(xué)的立法原則，有利于防止行政立法中的部門主義和地方保護(hù)，避免立法的隨意性，對保障依法行政原則的貫徹實施具有重要意義。《立法法》明確規(guī)定，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報請立項。國務(wù)院通過立法工作安排，可以確定列入立法計劃的立法項目分別由一個部門或者幾個部門負(fù)責(zé)起草工作，也可以由國務(wù)院法制辦起草或者組織起草。完成起草工作并報國務(wù)院后，統(tǒng)一由國務(wù)院法制辦審查、修改，報請國務(wù)院決定。《立法法》對規(guī)章制定程序作了原則規(guī)定，并授權(quán)國務(wù)院參照立法法規(guī)定的行政法規(guī)制定程序，規(guī)定規(guī)章制定程序。有關(guān)規(guī)章起草制定程序，根據(jù)立法法的精神，規(guī)章應(yīng)當(dāng)由有規(guī)章制定權(quán)的國務(wù)院部門或者地方政府組織起草，起草規(guī)章應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送本部門的或者本級政府的法制機(jī)構(gòu)對草案進(jìn)行統(tǒng)一審查、修改，由法制機(jī)構(gòu)直接向本部門或者本級地方政府提出審查報告和草案修改稿。

第三，進(jìn)一步明確了立法的位階和適用規(guī)則，完善了立法監(jiān)督制度。首先，《立法法》規(guī)定了不同位階法律文件的效力等級和改變或者撤消法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的機(jī)關(guān)和權(quán)限。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于行政區(qū)劃內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有超越權(quán)限、下位法違反上位法規(guī)定、違背法定程序以及被有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為不適當(dāng)應(yīng)當(dāng)予以撤消或者改變的，有權(quán)機(jī)關(guān)可以在法定權(quán)限范圍以內(nèi)予以改變或者撤消。如全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤消它的常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤消全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背憲法和立法法有關(guān)規(guī)定的自治條例和單行條例；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤消不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)改變或者撤消它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)改變或者撤消本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤消下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤消被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤消授權(quán)。其次，強(qiáng)化了法規(guī)、規(guī)章的備案監(jiān)督制度。〈立法法〉規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30天內(nèi)報有關(guān)機(jī)關(guān)備案。行政法規(guī)報全國人大常委會備案；省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)報全國人大常委會和國務(wù)院備案；較大的市的地方性法規(guī)以及自治州、自治縣的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章同時報本級人大常委會備案，較大的市的政府規(guī)章同時報省、自治區(qū)人大常委會和省、自治區(qū)政府備案。再次，立法法賦予了國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民對立法提請監(jiān)督審查的權(quán)力。國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

二、對依法行政的監(jiān)督保障

在我國，權(quán)力機(jī)關(guān)不僅在立法上保證依法行政原則的實現(xiàn)，而且通過行使監(jiān)督權(quán)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督是我國根本政治制度的組成部分，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的社會主義民主原則。

我國權(quán)力機(jī)關(guān)對政府及其公務(wù)員的監(jiān)督，是根據(jù)憲法的授權(quán)進(jìn)行的。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為的監(jiān)督在行政法制監(jiān)督體系中處于非常重要的地位。權(quán)力機(jī)關(guān)是由人民選舉的代表組成的，它代表人民的意愿行使對政府的監(jiān)督權(quán)。政府及其公務(wù)員接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實質(zhì)上是接受人民的監(jiān)督，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。

與其他監(jiān)督主體相比較，權(quán)力機(jī)關(guān)對政府及其公務(wù)員的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。它有權(quán)撤銷政府制定的行政法規(guī)、規(guī)章和決定、命令，也有權(quán)罷免政府的組成人員。權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督一般都限于宏觀上的、帶有全局影響作用的重大行政行為，而且權(quán)力機(jī)關(guān)擁有全面審查政府行為的權(quán)力，無論是政府的抽象行為，還是具體行為都屬于監(jiān)督的范圍。而審判機(jī)關(guān)只能對政府的具體行為進(jìn)行監(jiān)督審查。

（一）權(quán)力機(jī)關(guān)對依法行政的監(jiān)督內(nèi)容

權(quán)力機(jī)關(guān)主要在以下四個方面對行政機(jī)關(guān)實施有效的、全方位的監(jiān)督，確保依法行政原則的貫徹落實。

1、憲法、法律的實施

政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有義務(wù)準(zhǔn)確有效地貫徹實施全國人大及其常委會制定的憲法和法律。權(quán)力機(jī)關(guān)按照憲法和有關(guān)法律的授權(quán)，對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行政管理活動中是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督。

2、行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令的制定

根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。地方組織法規(guī)定，地方各級人及其常委會也有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。至于人大對政府制定的規(guī)章能否撤銷，憲法和立法沒有明確規(guī)定，但是人大及其常委會依法有權(quán)監(jiān)督政府是否遵守和執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)包括對制定規(guī)章的行為進(jìn)行監(jiān)督。

3、國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃和財政預(yù)算的編制和執(zhí)行

體現(xiàn)政府的具體施政綱領(lǐng)的國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃和財政預(yù)算，涉及國家生活的各個方面，人大及其常委會依法對政府在計劃和預(yù)算方面的編制和執(zhí)行情況實施監(jiān)督。

4、各級政府組成人員的重要人事任免

按照憲法的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，行政機(jī)關(guān)中的上自中央政府的總理、副總理、國務(wù)委員、部長、主任、審計長、秘書長，下至地方政府的省長、市長、縣長等都?xì)w人大選舉或決定。因此，人大對政府的組織、人事安排具有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。

（二）監(jiān)督的方式

根據(jù)憲法、組織法、人大及其常委會的議事規(guī)則，以及權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督政府活動的實際情況，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式主要是：

1、聽取和審議政府工作報告

聽取和審議政府工作報告，是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督政府行為的基本形式。

它包括三個方面：（1）人大全體代表會議聽取和審議政府工作報告，對本級本屆政府所作的工作報告進(jìn)行審議，對政府工作進(jìn)行全面評價、總結(jié)和提出新的工作目標(biāo)和要求，并通過相應(yīng)的大會決議，作為政府今后工作的依據(jù)。（2）人大常委會聽取和審議政府的專題工作報告，聽取政府工作某一方面的專題報告，主要涉及人民群眾普遍關(guān)心的重大問題。（3）人大各委員會聽取政府有關(guān)部門的情況匯報，這一層次的監(jiān)督，具有輔助性功能，目的在于幫助人大的各委員會及時了解和掌握有關(guān)情況，審議有關(guān)的議案，協(xié)助人大及其常委會對政府工作的監(jiān)督。

2、審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃和財政預(yù)算

這是權(quán)力機(jī)關(guān)的一項重要職權(quán)，也是對政府工作實施監(jiān)督的重要方面。政府的一切工作都是建立在一定的計劃和預(yù)算的基礎(chǔ)上的，權(quán)力機(jī)關(guān)在這方面的審查和批準(zhǔn)，是從最基本的方面對政府的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)在實施執(zhí)行計劃預(yù)算過程中的監(jiān)督作用，主要表現(xiàn)為：第一，聽取政府關(guān)于計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報告；第二，審查批準(zhǔn)計劃、預(yù)算在執(zhí)行過程中所作的部分調(diào)整；第三，審查批準(zhǔn)決算，即在一個財政年度的歲入歲出時對預(yù)算實績進(jìn)行的確定性計算的審查。審查政府是否違反了預(yù)算規(guī)定，預(yù)算編制是否有不妥之處等。

3、質(zhì)詢和詢問

①質(zhì)詢。

質(zhì)詢是指權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員依法對政府的某些管理行為提出質(zhì)問，要求被質(zhì)問的政府或其部門在法定時間內(nèi)，正式作出答復(fù)的活動。

質(zhì)詢是對政府的特別監(jiān)督形式，依照憲法和法律的規(guī)定，質(zhì)詢案的提出必須在人大會議或者人大常委會會議期間，而不能在閉會期間提出。

②詢問。

詢問是指權(quán)力機(jī)關(guān)或其組成人員在人大全體會議和人大常委會會議審議政府工作報告或者議案過程中對政府及其領(lǐng)導(dǎo)人就有關(guān)行政活動提出疑問、了解情況的行為。詢問一般以口頭方式提出，要求當(dāng)場答復(fù)，也可以在一定時期內(nèi)作出答復(fù)。

4、視察和調(diào)查

①視察

視察是指權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，即人大代表有組織地到各地了解政府工作情況，聽取群眾意見的活動。就行政法制監(jiān)督而言也常以“執(zhí)法檢查”的形式進(jìn)行視察。一般每年視察兩次，可以分組或單獨(dú)進(jìn)行，同時必須持視察證視察。代表在視察中不直接處理問題，對政府工作中的問題，可以采用批評、建議的方式，由人大常委會辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)給政府有關(guān)部門處理。

②調(diào)查

憲法和組織法賦予權(quán)力機(jī)關(guān)在必要的時候組織調(diào)查委員會對特定問題進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查必須嚴(yán)格依照調(diào)查程序進(jìn)行。

5、人大代表的建議、批評和意見

全國和地方各級人大代表可以依法向本級人大及其常委會提出對全國或本行政區(qū)域范圍內(nèi)各方面工作的建議、批評和意見。全國人大議事規(guī)則規(guī)定：“全國人大代表向全國人大提出的對各方面的建議、批評和意見，由全國人大常委會辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理，并負(fù)責(zé)在大會閉幕之日起3個月內(nèi)，至遲不超過6個月，予以答復(fù)。

代表對答復(fù)不滿意的，可以提出意見，由全國人大常委會辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者上級機(jī)關(guān)、組織再作研究處理，并負(fù)責(zé)答復(fù)。“

地方人大對此也作了相應(yīng)的規(guī)定。

6、處理公民的申訴和控告公民對政府及其各部門的行政行為

提出申訴和控告，本來不屬于行政法制監(jiān)督的范圍，但是，如果公民向權(quán)力機(jī)關(guān)提出涉及政府行為的問題，并且由權(quán)力機(jī)關(guān)受理、責(zé)成政府或其有關(guān)部門處理，甚至由權(quán)力機(jī)關(guān)自行調(diào)查、提出處理建議的，就應(yīng)當(dāng)納入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍。

7、審查政府的行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令

我國憲法規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。根據(jù)我國地方組織法的規(guī)定，地方各級人大及其常委會也有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定和命令。

8、對政府組成人員的罷免

權(quán)力機(jī)關(guān)不僅對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，而且有權(quán)對構(gòu)成違法犯罪或者失職的政府組成人員予以罷免。憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)罷免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長等國務(wù)院組成人員。地方人大及政府組織法也規(guī)定，地方各級人大有權(quán)罷免本級人民政府的組成人員。

第二節(jié)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

對行政機(jī)關(guān)依法行政實施監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的，不僅包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而且還要依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。從某種意義上來說，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督對于行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)更具重要意義。根據(jù)我國憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，履行行政監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有：上級國家行政機(jī)關(guān)、政府法制機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)。我國各類行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對行政行為監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、方式程序等均有不同之外，且各有特點和優(yōu)勢，因此，各個監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有通力合作，互相配合，發(fā)揮其整體的成效，才能對行政機(jī)關(guān)依法行政實施最有效的監(jiān)督和保障。1999年11月8日國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》提出“要切實加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，強(qiáng)化上級政府對下級政府、政府對所屬各部門的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｒ焉霞壭姓C(jī)關(guān)的監(jiān)督同監(jiān)察、審計等專項監(jiān)督結(jié)合起來。各級監(jiān)察審計等部門要切實履行自己的職責(zé)，恪盡職守，敢于碰硬。”

一、上級國家行政機(jī)關(guān)

（一）上級國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的依據(jù)。

根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院對全國各級行政機(jī)關(guān)的行政行為具有監(jiān)督權(quán)；地方各級人民政府對下級政府及其所屬工作部門的行政行為具有監(jiān)督權(quán)；國務(wù)院和地方各級人民政府的主管部門對下難人民政府的相應(yīng)業(yè)務(wù)部門的行政行為具有監(jiān)督權(quán)。這些享有監(jiān)督權(quán)的上級國家行政機(jī)關(guān)對相應(yīng)的下級行政機(jī)關(guān)的行使職權(quán)的行為都可以實施監(jiān)督檢查。

（二）上級國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容和方式。

上級國家行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是根據(jù)行政隸屬關(guān)系而實施的一般監(jiān)督，由于這種監(jiān)督存在于行政機(jī)關(guān)行政管理活動中，因而，上級國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容主要是：監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)責(zé)組織實施的法律、法規(guī)、規(guī)章的學(xué)習(xí)和宣傳教育情況；

監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)是否健全，行政人員的素質(zhì)是否符合要求；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員實施行政行為必需的手段、權(quán)力和設(shè)施是否充分健全；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)在實施行政行為時制定、的規(guī)范性文件以及實施的具體行政行為是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)所作出的決定、命令、指示等情況及其執(zhí)行中存在的事實問題和法律問題；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否正確履行職責(zé)，對行政相對人違法行為作出正確處理，對行政相對人的合法權(quán)益給以及時保護(hù)；其他需要由上級國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查的事項。

上級國家行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)其監(jiān)督職能，應(yīng)采取相應(yīng)的監(jiān)督檢查形式。上級國家行政機(jī)關(guān)實施行政監(jiān)督的形式主要有：行政復(fù)議（另辟專章論述）、報告、檢查、審查、調(diào)查等。

（三）上級國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的作用及其局限性。

上級國家行政機(jī)關(guān)對下級行政行為的監(jiān)督有其特殊的作用。通過監(jiān)督，既可以直接糾正行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨椋蛘哓?zé)令行政機(jī)關(guān)自行糾正行政違法、不當(dāng)行為；又可以根據(jù)監(jiān)督檢查結(jié)果，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員失職、瀆職、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為直接追究其行政法律責(zé)任，依法實施行政制裁；對嚴(yán)格遵紀(jì)守法，作出顯著貢獻(xiàn)的，可直接給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。可以從中發(fā)現(xiàn)下級行政機(jī)構(gòu)健全、完善與否，以及行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的各種困難，如執(zhí)法手段、工具不健全，規(guī)定不易操作，對執(zhí)法人員的保護(hù)不夠等等，從而直接予以積極的解決，改善行政執(zhí)法的條件，充實行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的力量，從物質(zhì)和精神兩方面保障依法行政原則的實現(xiàn)，為行政執(zhí)法創(chuàng)造良好的環(huán)境和工作條件。

當(dāng)然上級國家行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督也有其局限性。首先，這種監(jiān)督屬行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督性質(zhì)，上級國家行政機(jī)關(guān)在對下級行政機(jī)關(guān)實施監(jiān)督時，有時難免走過場，流于形式，起不到應(yīng)有的成效。其次，這種監(jiān)督檢查由于溶于行政管理之中而缺少專門的組織和人員保證，同時又受時間、精力等因素制約，監(jiān)督的經(jīng)常性和規(guī)范性也就難以有切實的統(tǒng)一的保證。

二、政府法制機(jī)構(gòu)

國務(wù)院法制辦和地方各級人民政府的法制機(jī)構(gòu)，是政府負(fù)責(zé)法制工作的綜合性的協(xié)調(diào)、咨詢機(jī)構(gòu)。黨的十一屆三中全會以來，隨著社會主義法制建設(shè)的發(fā)展，我國政府法制機(jī)構(gòu)得以重建和發(fā)展。現(xiàn)在，國務(wù)院設(shè)有法制辦；國務(wù)院各部、委也都設(shè)立了政策法規(guī)部門，分別負(fù)責(zé)本部門的政策法制工作。此外，全國縣以上地方各級人民政府也分別設(shè)立了法制局、辦、處、科等政府法制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府法制工作。這就為政府法制工作的全面開展提供了組織保證。

國務(wù)院法制辦的基本職責(zé)之一就是對行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

具體來說，主要是負(fù)責(zé)檢查行政法規(guī)在實施過程中法規(guī)本身存在的問題，及時向國務(wù)院提出建議，進(jìn)一步改進(jìn)和完善行政立法工作，督促國務(wù)院各部門和省級人民政府加強(qiáng)法制建設(shè)工作，組織清理法規(guī)，編輯法規(guī)匯編，辦理地方性法規(guī)、地方各級人民政府和國務(wù)院各部門規(guī)章的備案工作等。國務(wù)院法制辦及其地方各級人民政府的法制機(jī)構(gòu)，都負(fù)有監(jiān)督檢查行政執(zhí)法情況的職責(zé)，它們都是行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（一）政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容

具體來說，政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容主要有：對下級政府和本級政府部門的行政執(zhí)法情況進(jìn)行調(diào)查研究，并聽取有關(guān)部門的情況匯報，提出加強(qiáng)和改進(jìn)行政工作意見和建議；對下級政府法制機(jī)構(gòu)的工作和下級政府、本級政府各部門的行政執(zhí)法隊伍和行政執(zhí)法工作制度建設(shè)，進(jìn)行具體指導(dǎo)；審查下級政府和本級政府各部門的執(zhí)法檢查計劃、步驟，參與組織對本級政府部門專門法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作；審查報政府法制機(jī)構(gòu)備案的規(guī)范性文件是否同法律、行政法規(guī)相抵觸，地方性規(guī)范性文件與部門的規(guī)范性文件之間是否矛盾，規(guī)范性文件的制定是否符合法定程序及規(guī)范化要求，對相互抵觸、矛盾的依法進(jìn)行處理；對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家行政管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件本身存在的不足，以及上下級規(guī)范性文件與橫向的規(guī)范性文件之間不協(xié)調(diào)、相互抵觸的現(xiàn)象，提出改進(jìn)和修改規(guī)范性文件的具體建議；

對下級人民政府、本級政府各部門制定的規(guī)范性文件之間的矛盾，以及執(zhí)法過程中產(chǎn)生的爭議，依照有關(guān)規(guī)定，分別負(fù)責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)，報請同級人民政府裁決，或者向上級行政機(jī)關(guān)反映；對各級政府部門和行政執(zhí)法人員不認(rèn)真執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的情況和行政違法違紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查，并向有關(guān)部門提出處理意見；對本轄區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件進(jìn)行清理，編輯出版本地區(qū)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件匯編；上級人民政府法制機(jī)構(gòu)和本級政府交辦的其他行政執(zhí)法監(jiān)督檢查事項。

（二）政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用

政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用主要有：第一，通過監(jiān)督檢查，全面了解整個行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章的情況，對我國依法行政狀況作出評價，向本級人民政府匯報，提出改進(jìn)和加強(qiáng)依法行政工作的意見和建議，以從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化和完善依法行政工作，保證國家法律、法規(guī)、規(guī)章得以實現(xiàn)，并取得實際成效。第二，通過監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)立法工作中的不足，包括立法跟不上實際需要，急需的法律、法規(guī)、規(guī)章未制定出來；立法本身不完善、不具體、難以在現(xiàn)實生活中操作執(zhí)行；規(guī)范性文件之間不統(tǒng)一，相互沖突、抵觸，實際執(zhí)行無所適從等。針對這些情況，進(jìn)一步清理法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，提出規(guī)范性文件的立、廢、改建議，使立法工作更加符合實際，為依法行政打下良好的基礎(chǔ)。第三，通過行政等量齊觀議過程中的審查監(jiān)督工作，對抽象行政行為實施更有力的監(jiān)督，彌補(bǔ)對抽象行政行為單純通過備案審查監(jiān)督制度的不足。

但是，也應(yīng)看到，政府法制機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也有其局限性，表現(xiàn)在：（1）政府法制機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于對抽象行政行為的監(jiān)督檢查，而不可能對行政行為實行全面有效的監(jiān)督；（2）政府法制機(jī)構(gòu)對行政違法違犯行為沒有直接的糾正權(quán)、處分權(quán)，對嚴(yán)格遵紀(jì)守法，作出顯著貢獻(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員不能直接給予行政獎勵，而只能建議主管機(jī)關(guān)實施獎懲，這就不易及時收到法制執(zhí)法監(jiān)督的效果。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國各級人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的專門機(jī)構(gòu)，其基本職能是改善和加強(qiáng)行政管理，保證行政機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策，促進(jìn)依法行政，提高行政效能，懲治腐敗，推進(jìn)廉政建設(shè)。

行政監(jiān)察的特點是：行政監(jiān)察的機(jī)關(guān)具有特定性，它是由政府內(nèi)部的專門機(jī)關(guān)-行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督活動；行政監(jiān)察的對象是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員；行政監(jiān)察是一種經(jīng)常性的、直接的監(jiān)督形式，一旦發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象則監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法提出監(jiān)察建議或作出監(jiān)察決定。

（一）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察對象

根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察由國務(wù)院和地方各級人民政府行使行政監(jiān)察的職能部門進(jìn)行。監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員。派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員是監(jiān)察機(jī)關(guān)的組成部分，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求，履行監(jiān)察職責(zé)，對派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。

監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)分級管轄的原則，以不同的監(jiān)察對象確定各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍：

1、國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)，管轄的監(jiān)察對象是國務(wù)院各部門及其公務(wù)員、國務(wù)院及國務(wù)院各部門任命的其他人員、以及省（自治區(qū)、直轄市）人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)成員。

2、縣級以上地方人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，管轄的監(jiān)察對象是本級人民政府各部門及其公務(wù)員、本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員、下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)成員。

3、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，還管轄鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府及其公務(wù)員這一級監(jiān)察對象。

此外，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察事項，必要時也可以辦理所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察事項。

（二）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限

1、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)為兩個方面：（1）行政效能監(jiān)察，即對被監(jiān)察對象是否遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府決定命令的情況進(jìn)行監(jiān)督。（2）清正廉潔監(jiān)督，這是對被監(jiān)察對象是否違反法律、法規(guī)以及違反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行監(jiān)督。這兩個基本職責(zé)相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一，良好的行政管理是保證政府廉潔的重要條件，實現(xiàn)政府廉潔則是完善行政管理的基礎(chǔ)前提。

2、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限

監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有兩大權(quán)力：檢查、調(diào)查權(quán)和建議、處分權(quán)。

第一，檢查、調(diào)查權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)定期或者不定期地對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府決定、命令的情況進(jìn)行檢查；根據(jù)本級政府或者上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定或者本地區(qū)、本部門工作的需要，對被監(jiān)察部門的工作進(jìn)行專項檢查；對違法違紀(jì)行為進(jìn)行立案調(diào)查。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)采取必要的措施，包括：

（1）查閱、復(fù)制與監(jiān)察事項有關(guān)文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；（2）責(zé)令被監(jiān)察的部門和人員在規(guī)定時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題作出解釋和說明；（3）責(zé)令被監(jiān)察部門和人員停止違反法律、法規(guī)和行政紀(jì)律的行為；（4）暫予扣留、封存可以證明違法違紀(jì)行為的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；（5）責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物；（6）建議有關(guān)機(jī)關(guān)暫停有嚴(yán)重違法違紀(jì)的人員執(zhí)行職務(wù)；（7）

查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款，必要時可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察事項涉及的單位、個人，有權(quán)進(jìn)行查詢；監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中，必要時可以提請公安、審計、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

第二，建議、處分權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察確認(rèn)的事實和問題有權(quán)分別提出監(jiān)察建議或者作出監(jiān)察決定。按照職責(zé)權(quán)限，對某些不能由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接處理的事項，由監(jiān)察機(jī)關(guān)向有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議，主要涉及：（1）拒不執(zhí)行法律、法規(guī)以及人民政府的決定、命令，應(yīng)予以糾正的；（2）本級人民政府作出的決定、命令違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)予糾正或者撤銷的；（3）給國家利益、集體利益和公民的合法權(quán)益造成損害，需要采取被救措施的；（4）

錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)予糾正的；（5）依照法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的。但是對有些事項，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)自行作出監(jiān)察決定，如：違反行政紀(jì)律，按照管轄權(quán)限，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；又如，違反行政紀(jì)律取得的財物，依法應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的。

根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，凡是可以作出監(jiān)察決定的情形，也可以提出監(jiān)察建議。

（三）行政監(jiān)察的程序

1、監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案方式

根據(jù)1998年監(jiān)察部制定的《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件試行辦法》

規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案一般采用四種方式：（1）主辦，即由有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)直接承辦案件，或者以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，有關(guān)部門協(xié)助。

（2）協(xié)辦，指由有關(guān)部門承辦，監(jiān)察機(jī)關(guān)派人協(xié)助指導(dǎo)，并有權(quán)干預(yù)案件進(jìn)度與處理結(jié)果，最后寫出聯(lián)合調(diào)查報告。（3）催辦，指上級監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件交給下級監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)不派人參加，但要經(jīng)常催促，要求及進(jìn)報告查處結(jié)果。（4）轉(zhuǎn)辦，是指上級監(jiān)察機(jī)關(guān)全權(quán)交由下級監(jiān)察機(jī)關(guān)查處，也不要求報告處理結(jié)果。

2、行政監(jiān)察的實施程序

實施行政監(jiān)察分為兩個程序：檢查程序和調(diào)查程序。

其一，檢查程序。包括立項、制定檢查方案并組織實施、向本級人民政府或者上級監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢查情況報告以及根據(jù)檢查結(jié)果，作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。

其二，調(diào)查程序。對涉及行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉，由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理，并按不同情況采取不同步驟：（1）

對需要調(diào)查處理的事項進(jìn)行初步審查；認(rèn)為有違反行政紀(jì)律的事實，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，予以立案；（2）組織實施調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；（3）有證據(jù)證明違反行政紀(jì)律，需要給予行政處分或者作出其他處理的，進(jìn)行審理；（4）根據(jù)調(diào)查審理結(jié)果，針對不同的違法違紀(jì)情況，提出監(jiān)察建議或者作出監(jiān)察決定。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)自立案之日起6個月內(nèi)結(jié)案，因特殊情況需要延長辦案期限的，最長也不得超過1年。

監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查程序和調(diào)查程序中，還須遵守一些共同的規(guī)則，如：應(yīng)當(dāng)聽取被監(jiān)察的部門和人員的陳述和申辯；涉及重要、復(fù)雜檢查事項或舉報案件應(yīng)當(dāng)備案；作出重要的監(jiān)察建議或者重要的監(jiān)察決定，還需報經(jīng)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意等。

（四）監(jiān)察行為的效力

監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)察建議和監(jiān)察決定具有法定效力，不管被監(jiān)察的對象有無異議，都不影響其效力，不停止原決定的執(zhí)行。當(dāng)然，對可能存在的違法或者不當(dāng)?shù)谋O(jiān)察建議或者監(jiān)察決定，被監(jiān)察對象擁有救濟(jì)權(quán)利。如果對監(jiān)察建議有異議的，可以在法定期限內(nèi)向作出監(jiān)察建議的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出異議，監(jiān)察機(jī)關(guān)予以答復(fù)后仍然有異議，則由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請本級人民政府或者上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)裁決。如果對監(jiān)察決定不服，可以在法定期限內(nèi)申請復(fù)審，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出復(fù)審決定后仍然不服的，還可以進(jìn)一步向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。但上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的復(fù)核決定為最終決定。

此外，就監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)而言，對行政機(jī)關(guān)所作的行政處分決定，如果被處分者有異議而提出申訴的，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)予以復(fù)查。經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)查后仍然不服的，還可以向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為原處分決定不適當(dāng)?shù)模梢越ㄗh原決定機(jī)關(guān)變更或者撤銷，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，也可以直接變更或者撤銷原決定。

四、行政審計監(jiān)督

審計是指法定的機(jī)構(gòu)運(yùn)用專門的方法，對被審查單位的財政、財務(wù)資料及其他有關(guān)資料進(jìn)行審查，對這些資料及其所反映的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性、合理性和準(zhǔn)確性，作出結(jié)論，加以評價，并提出審計報告的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式。我國從事審計工作的法定機(jī)構(gòu)是審計機(jī)關(guān)，它是各級人民政府負(fù)責(zé)財政、財務(wù)審計工作的專門機(jī)構(gòu)。

1982年憲法第91條明確規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督；審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”憲法第109條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。地方各級審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”根據(jù)憲法和法律規(guī)定，審計機(jī)關(guān)的一項重要任務(wù)是對政府各部門、地方各級人民政府的財政收支實行審計監(jiān)督，審計活動的法定依據(jù)是《審計法》。

審計機(jī)關(guān)對國家財政、財務(wù)收支活動的監(jiān)督檢查具有監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)單一性、專門性、專業(yè)技術(shù)性的特點。它主要是對行政機(jī)關(guān)的財政收支情況進(jìn)行專門檢查；財政、財務(wù)收支情況的審計工作有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，有一套專門的程序、方式和方法。因此，財政、財務(wù)收支的審計工作非由專門獨(dú)立的審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)莫屬，在行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中，審計機(jī)關(guān)具有其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)無可取代的地位和作用。

（一）審計監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)權(quán)限

根據(jù)法律規(guī)定，我國的審計組織體系由國家審計機(jī)關(guān)和地方審計機(jī)關(guān)兩級組成。國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府設(shè)立的地方審計機(jī)關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。審計機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計管轄范圍內(nèi)派出審計特派員，根據(jù)審計機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計工作。為了保證審計的公正性、權(quán)威性，法律規(guī)定：審計人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)。任何組織和個人不得拒絕、阻礙審計人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得打擊報復(fù)審計人員。

審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。

在政府內(nèi)部監(jiān)督范圍內(nèi)，審計機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是：（1）對本級政府各部門和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況，進(jìn)行審計監(jiān)督；（2）對政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督；（3）對其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計的事項進(jìn)行監(jiān)督。

根據(jù)《審計法》的規(guī)定，審計監(jiān)督主體的權(quán)限包括：（1）要求報送權(quán)。審計機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計單位按照規(guī)定報送預(yù)算或者財務(wù)收支計劃、預(yù)算執(zhí)行情況、決算、財務(wù)報告，社會審計機(jī)構(gòu)出具的審計報告，以及其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料，被審計單位不拒絕、拖延、謊報。（2）檢查權(quán)。審計機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計單位不得拒絕。（3）調(diào)查權(quán)。審計機(jī)關(guān)有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進(jìn)行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計機(jī)關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。（4）制止并采取施權(quán)。審計機(jī)關(guān)對被審計單位正在進(jìn)行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行不，有權(quán)予以制止，制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用。（5）通報權(quán)。

審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會頌審計結(jié)果，但應(yīng)依法保守國家秘密。（6）處理權(quán)。審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計單位違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為，有權(quán)依法作出處理。

（二）審計監(jiān)督的程序

審計監(jiān)督程序分為三個階段：

1、準(zhǔn)備階段

主要是確定審計項目計劃，根據(jù)計劃確定審計事項，組成審計組，并在實施審計前，向被送達(dá)審計通知書。通知書的內(nèi)容包括審計的范圍、方式及具體要求等。被審計單位應(yīng)當(dāng)配合審計機(jī)關(guān)的工作，并提供必要的工作條件。

2、實施階段

主要由審計人員審查會計報表、會計憑證、會計賬簿，查閱與審計事項有關(guān)的文件、資料，檢查現(xiàn)金、實物、有價證券，并向有關(guān)單位或者個人調(diào)查、詢問，獲取證明材料。審計人員應(yīng)向被調(diào)查者出示工作證件和審計通知書副本。

3、處理階段

主要是審計人員對審計的事項寫出審計報告，并須征求被審計單位的意見，然后由審計機(jī)關(guān)對審計報告及被審計單位的書面意見進(jìn)行審核，對審計事項作出評價，出具審計意見書。對違反國家財政、財務(wù)收支行為，依法作出處罰或者處理。審計決定自送達(dá)之日起生效。

第三節(jié)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督與保障

依照我國憲法規(guī)定，雖然行政機(jī)關(guān)只對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，但同時仍要受司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。這是行政訴訟法和憲法第41條規(guī)定的一項基本監(jiān)督體制。司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是通過兩種形式實現(xiàn)的。一是人民法院通過行政訴訟審查行政行為合法性，糾正違法行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。二是人民檢察院、人民法院通過追究懲治職務(wù)犯罪，防范和糾正公務(wù)人員違法犯罪行為，保證依法行政原則的落實。由于第二種形式的司法監(jiān)督屬于刑法范疇，故此處只介紹行政訴訟對依法行政的監(jiān)督保障。

與其他監(jiān)督形式相比較，司法監(jiān)督具有以下特征：第一，監(jiān)督主體是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。司法監(jiān)督主體審判機(jī)關(guān)和和檢察機(jī)關(guān)依法享有國家的司法權(quán)，其職權(quán)不同于行政法制監(jiān)督的其他監(jiān)督主體，如權(quán)力機(jī)關(guān)和政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣，都是由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，分別行使行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的平行的國家機(jī)關(guān)，相互之間不存在隸屬關(guān)系。審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員實施監(jiān)督，是國家對權(quán)力的配置，防止行政機(jī)關(guān)專權(quán)和腐敗的權(quán)力制約措施。第二，監(jiān)督對象是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。這與人民法院或人民檢察院對一般公民、法人或者其他組織的監(jiān)督審查不同，行政法制監(jiān)督中的司法監(jiān)督對象是特定對象的特定行為，即必須是享有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，而且是與職務(wù)相關(guān)的行政行為。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員所作的民事行為或個人行為不屬于司法監(jiān)督的對象。第三，監(jiān)督適用訴訟程序。人民法院和人民檢察院在監(jiān)督行政行為時采用專有的審判和檢察手段，具體適用訴訟程序，這與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督適用的程序以及行政機(jī)關(guān)上級對下級監(jiān)督所適用的行政程序以及審計機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)所適用的審計或監(jiān)察程序等都不相同。

司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督具有重要意義，一方面，能夠切實保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對其合法權(quán)益的侵犯，也能使憲法賦予公民對國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利落到實處。另一方面，可以維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，防止官僚主義、徇私枉法、濫用職權(quán)等腐敗現(xiàn)象，保證國家行政權(quán)力正確合法地行使。

司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為的監(jiān)督并非全方位，哪些屬于司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍，是涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題。

確定司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍，既要考慮充分保護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)益，又要維護(hù)國家利益和社會公共利益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)有效行使行政管理職權(quán)，而且還應(yīng)從我國的現(xiàn)有條件和實際狀況出發(fā)。目前依法列入司法機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍的，主要是與行政管理相對人的切身利益關(guān)系比較緊密的行政行為，即對侵犯公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，可以通過訴訟途徑，由人民法院和人民檢察院實施司法監(jiān)督。

人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，享有審判權(quán)。審判機(jī)關(guān)監(jiān)督是指人民法院依法對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為實施的監(jiān)督。這種監(jiān)督權(quán)來源于法律的授權(quán)，監(jiān)督的實施是由公民、法人或者其他組織的起訴而引起的。與其他形式的監(jiān)督相比，審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有如下特征：

審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督是在行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為已經(jīng)正式作出之后實施的事后監(jiān)督；審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督是消極的、被動的監(jiān)督，即不告不理，只有當(dāng)事人起訴，才會進(jìn)行監(jiān)督程序；審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是有限的，僅限于對具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，不包括抽象行政行為，并且主要審查行政行為的合法性問題，至于行政行為的合理性問題則不屬于審判機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍；審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督是依照司法程序進(jìn)行的，由行政訴訟法來調(diào)整。除了通過司法裁決達(dá)到監(jiān)督目的外，還可以通過向行政機(jī)關(guān)提出司法建議的形式來發(fā)揮審判監(jiān)督的作用。

由于審判機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過行政訴訟進(jìn)行的，所以行政訴訟的審理原則和標(biāo)準(zhǔn)、受案范圍、訴訟參加人、管轄、訴訟程序及審判方式等制度設(shè)計直接影響到行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。

一、行政訴訟的基本原則對于依法行政的保障

（一）合法性審查原則

《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。該原則是行政訴訟的一項特有原則。其內(nèi)容包括：

人民法院重點審查具體行政行為，不審查抽象行政行為；人民法院只審查具體行政行為的合法性，而不審查具體行政行為的合理性。

依法行政要求一切行政活動都必須有法律依據(jù)，符合法律規(guī)定。

因此，人民法院在行政訴訟中采用合法性審查原則無疑是對依法行政原則的重要保障。也就是說，人民法院判斷行政行為的標(biāo)準(zhǔn)是合法性，對于違法的具體行政行為，人民法院有權(quán)予以撤消或變更，對于合法的行政行為，應(yīng)當(dāng)予以維持。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過行政訴訟，也會發(fā)現(xiàn)自己的違法之處并加以糾正。這對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保障依法行政原則的貫徹實施都具有重要意義。

（二）被告負(fù)舉證責(zé)任原則

行政訴訟實行有別于民事訴訟、刑事訴訟的舉證責(zé)任原則。即被告對其作出的具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任。被告行政機(jī)關(guān)必須向法院提出作出具體行政行為的事實和法律依據(jù)，如果不能就此提供證據(jù)，將要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。行政訴訟之所以實行被告負(fù)舉證責(zé)任，是因為，首先，按照行政程序中“先取證、后裁決”的原則，被告作出具體行政行為必須建立在準(zhǔn)確收集證據(jù)認(rèn)定事實基礎(chǔ)之上。沒有充足確鑿的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得作出具體行政行為。其次，被告行政機(jī)關(guān)最清楚其作出具體行政行為的事實和法律依據(jù)，而相對方則無從了解行政行為的依據(jù)。所以，被告具有較強(qiáng)的舉證能力，在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。被告負(fù)舉證責(zé)任，既可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，防止其濫用職權(quán)，又可以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，避免其在遭受行政侵權(quán)后因舉證不能或不足而敗訴。

（三）不適用調(diào)解原則

行政訴訟實行不適用調(diào)解原則，即人民法院審理行政案件不得調(diào)解，除行政賠償案件外，人民法院不得采用調(diào)解的方式結(jié)案。行政訴訟之所以采用該原則，是因為，調(diào)解的前提是當(dāng)事人雙方有權(quán)處置或讓渡自己的權(quán)利。而行政訴訟當(dāng)事人之一的被告行政機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)力是公權(quán)力，履行的職責(zé)也是為了公共利益必須履行的法定職責(zé)，其權(quán)力和責(zé)任是一體的，放棄權(quán)力意味著失職。所以在行政訴訟中，被告不可能隨意放棄和讓渡自己的職權(quán)，進(jìn)行訴訟調(diào)解也就失去了前提。這項原則對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，履行職責(zé)具有重要意義。行政機(jī)關(guān)不僅在行政程序中，而且在行政訴訟中也不得放棄職責(zé)。

二、行政訴訟的受案范圍對依法行政的保障

我國《行政訴訟法》專章規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。受案范圍既是法院審查行政行為的范圍，也是行政機(jī)關(guān)接受法院司法監(jiān)督的范圍，因此，在某種意義上說，受案范圍的大小決定了依法行政水平的高低。我國行政訴訟制度建立初期，法院受理行政案件的范圍還比較窄，法院對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也比較有限，因而行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺性和主動性都比較差。隨著行政訴訟范圍的逐步擴(kuò)大，越來越多的行政行為被納入行政訴訟的范圍，法院對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也逐漸深入，行政訴訟對依法行政的保障作用也日益明顯。

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院受理的行政訴訟案件包括以下幾類：

（一）行政處罰案件

人民法院受理公民法人或者其他組織對“拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰”不服提起的訴訟。

這里所列舉的行政處罰種類并不是全部，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，還包括警告、沒收違法所得、暫扣許可證和執(zhí)照、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他處罰形式。凡是行政機(jī)關(guān)對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織作出的制裁性措施均屬于行政處罰。

（二）行政強(qiáng)制措施案件

人民法院受理公民、法人或者其他組織對“限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施”不服提起的訴訟。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了查明案件情況、防止或者控制違法行為，依法對有關(guān)的人身或者財產(chǎn)采取暫時性的限制措施。一般分為對人身的強(qiáng)制措施和對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施。對人身的強(qiáng)制措施又包括扣留、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制治療、強(qiáng)制收容遣送、強(qiáng)制隔離、勞動教養(yǎng)等。對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施包括查封、扣押、凍結(jié)、拆除、搬遷等。

（三）侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件

行政訴訟法規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)”而提起的訴訟。企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)是指法律規(guī)定的企業(yè)在人財物等諸方面享有的經(jīng)營權(quán)利。不同類型的企業(yè)依法享有不同的經(jīng)營自主權(quán)，不管是什么種類、什么形式的自主權(quán)遭受侵害，企業(yè)均有權(quán)提起訴訟。

（四）行政許可案件

行政訴訟法規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織“認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”而提起的訴訟。行政許可行為是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等行為允許其從事某種活動、享有某種資格、行使某種權(quán)利的行政行為。它是行政機(jī)關(guān)普遍運(yùn)用的一種管理手段，具有較強(qiáng)的自由裁量性，容易被濫用。行政訴訟法允許許可申請人和利害相關(guān)人對該行為提起訴訟，是對行政機(jī)關(guān)依法行政的最有效監(jiān)督。

（五）履行法定職責(zé)案件

人民法院受理公民、法人或者其他組織“申請行政機(jī)關(guān)保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)”而提起的訴訟。行政權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一于一體的，不僅積極的作為性違法應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，而且消極的不作為違法也應(yīng)受到監(jiān)督。對不作為行為可以提起訴訟體現(xiàn)了司法監(jiān)督的廣泛性。

（六）撫恤金案件

人民法院受理公民“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金”而提起的訴訟。

（七）違法要求履行義務(wù)案件

人民法院受理公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)”而提起的訴訟。盡管行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求公民、法人或者其他組織履行一定的義務(wù)，但這些義務(wù)都是法定的，而不是行政機(jī)關(guān)任意確定的，而且行政機(jī)關(guān)必須按照法定的權(quán)限、方式和程序要求相對人履行法定義務(wù)，否則相對人有權(quán)提起訴訟。