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一、依法行政的內涵

依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規(guī)定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準。而法律，必須是人民通過人民代表大會制定的。

對行政機關提出依法行政的要求，植根于我國國家的性質和政治體制。我國是人民當家作主的社會主義國家，行政機關的權力來源于人民。行政機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督，行政機關是權力機關的執(zhí)行機關[①a]。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機關也就是執(zhí)行法律的機關。依法行政是人民民主國家題中應有之義。

（一）職權法定

行政機關的職權，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府的職權，必須由法律規(guī)定。行政機關必須在法律規(guī)定的職權范圍內活動。非經法律授權，不可能具有并行使某項職權。這與公民的權利不同，從法律的范圍說，公民的權利是，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。當然，此外還有道德等約束。行政機關的職權是，凡法律沒有授予的，行政機關就不得為之。法律禁止的當然更不得為之。否則就是超越職權。在內部，超越職權就是行政機關橫向超越了某一行政機關的職權，或縱向超越了上下級行政機關之間的職權；在外部，超越職權就會侵犯公民的合法權益。職權法定，越權無效，是依法行政的主要原則之一。行政機關的法定職權，一般有兩種形式，一是由行政機關組織法規(guī)定，大都以概括之語言，劃定各機關的職責范圍；二是由單行的實體法，規(guī)定某一具體事項由哪一行政機關管轄。1996年3月通過的《行政處罰法》兩次規(guī)定，實施行政處罰的行政機關，必須是“有行政處罰權”的行政機關。也即具有行政處罰法定職權的行政機關。

（二）法律保留

凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則或者只能由法律規(guī)定；或者必須在法律明確授權的情況下，行政機關才有權在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。有些著作將此稱為法律保留原則。我國憲法和法律對必須由法律規(guī)定的事項已作出某些規(guī)定。憲法第62條規(guī)定，全國人民代表大會“修改憲法”、“制定和修改民事、刑事、國家機構和其他的基本法律”，第67條規(guī)定全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。”這里規(guī)定的法律保留事項是：修改憲法、制定和修改刑事、民事、國家機構和其他基本法律，還有“其他法律”。但哪些屬于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明確。最近公布的行政處罰法，則將行政處罰，也即剝奪和限制公民人身權和財產權的設定權明確規(guī)定為只有法律才能行使。其中屬于人身自由罰的設定權，只能由法律行使。法律絕對保留，不予授權。對于財產權的處罰，則由法律授權。《行政處罰法》作出了這種授權：對行政法規(guī)授予財產權各方面處罰的設定權；對規(guī)章，則僅授予警告與一定數額的罰款的設定權。有規(guī)章制定權以外的行政機關，法律不授予任何行政處罰的設定權。這是迄今為止我國法律對法律保留原則的最明確的表述。值得注意的是，這一表述是否具有普遍意義？即法律保留原則，是否主要僅適用于限制、剝奪公民基本權利的規(guī)定，至于促進公民民主與福利的行為，是否只須符合法律的基本精神，只要在職權范圍以內，行政機關自得為之。對此，學界尚有爭議。

（三）法律優(yōu)先，或稱法律優(yōu)位

法律規(guī)范在效力上是有位階層次的。法律在效力上高于任何其他法律規(guī)范。法律優(yōu)先包含下列涵義：

第一，在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準。法律優(yōu)于任何其他法律規(guī)范。《行政處罰法》表述為：在法律對行政處罰已有規(guī)定的情況下，法規(guī)、規(guī)章可使之具體化，但必須在法律關于行政處罰規(guī)定的行為、種類、幅度范圍以內，不得抵觸。

第二，在法律尚無規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時，一旦法律就此事項作出規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。

值得注意的是，我國憲法規(guī)定：國務院根據憲法和法律，制定行政法規(guī)，[①b]國務院各部、各委員會根據法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，[②b]省、自治區(qū)和直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府根據法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。[③b]憲法、法律對行政機關制定法律規(guī)范用的是“根據”原則。

憲法又規(guī)定，省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會，在不同法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。[①c]

憲法和法律對地方權力機關制定法律規(guī)范用的是“不抵觸”原則。

憲法對行政機關制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據”和“不抵觸”兩個不同的詞，決不是偶然的。“不抵觸”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不得與已對此問題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關規(guī)定相抵觸，當然，如果法律、行政法規(guī)對此沒有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據地方特點作出規(guī)定。因為在這種情況下不存在抵觸問題。“根據”則不同。“根據”當然也意味著行政機關制定的規(guī)范不得與已對此問題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對某一問題已有規(guī)定的情況下，行政機關的規(guī)范才能據此作出規(guī)定。否則就是于法無據。對行政機關制定規(guī)范要求“根據”，就因為行政機關是權力機關的執(zhí)行機關，必須根據權力機關的意志才能制定規(guī)范。在有些法律的規(guī)定比較原則的情況下，行政機關可以制定規(guī)范使之進一步具體化。這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機關制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權力機關制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階。

但是，由于我國法律的覆蓋面還遠遠不夠，而現實又迫切需要可供遵循的規(guī)范；也由于經驗不足，某些領域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒有規(guī)定的情況下，先由行政機關制定一些規(guī)范。但這些規(guī)范的制定，必須由法律授權，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權、財產權時，必須有法律授權。這就是“根據”原則的另一種表現。[②c]顯然，這些規(guī)范都是在法律“空缺”的情況下制定的，如果一旦法律填補空白，對同一問題作出規(guī)定時，則行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的有關規(guī)定就要自動讓位于法律，以法律的規(guī)定為準，或修改，或廢除。這也同樣是法律優(yōu)先原則的含義。

（四）依據法律

行政機關的行為必須依據法律，或者說，必須有法律依據。

從廣義上說，上述“根據”原則也屬于依據法律，但主要是指行政機關的抽象行政行為，此處所說依據法律和有法律依據，主要是指行政機關的具體行政行為，尤其是影響公民基本權利和義務的具體行政行為，必須有法律依據，必須依據法律規(guī)定作出。這是依法行政的主要內容。

行政機關的行政行為，大別之無非就是兩大類，即制定規(guī)范的抽象行政行為和作出處理決定的具體行政行為。依法行政不僅要求行政機關根據法律和法律的授權制定規(guī)范，還要求行政機關在作出具體行政作為時必須依據法律，否則雖然行政機關制定的規(guī)范都是根據法律或由法律授權，但在具體執(zhí)行法律，作出具體行政行為時卻并不依據法律，那么，依法行政就會成為一句空話。因為規(guī)范制定得再好，最終仍要看法律在現實生活中的落實。

依據法律的“法律”是指狹義的法律還是包括其他法律規(guī)范？從根本上說，一切具體行政行為都應該依據法律——狹義的法律，但根據法律和經法律授權制定的法規(guī)、規(guī)章當然也應該是依法行政的依據。因此，這里所說的“法律”，應該包括法規(guī)、規(guī)章在內。《行政處罰法》中規(guī)定的“處罰法定”原則，就是依據法律原則在處罰領域里的體現。

依據法律原則與行政機關的自由裁量權并不矛盾。自由裁量指的是在法律規(guī)定有一定范圍的情況下，行政機關可以在此范圍內作出選擇。如治安管理處罰可以在法定的種類與幅度內，根據具體情況作出選擇。這仍然是依據法律的一種形式。當然，所作選擇必須合理。合理是依據法律原則的特殊表現。

（五）職權與職責統(tǒng)一，這是行政機關行使職權的一個重要原則

職權，就是憲法、法律授予行政機關管理經濟和管理社會的權力，它與公民的權利不同。公民的權利可以行使也可以放棄；但行政機關的職權不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關的職權從另一角度說，就是職責。職權與職責是統(tǒng)一的，是一件事情的兩面。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，應該追究法律責任。從我國的實際情況看，把職權等同于公民的權利，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，是相當普遍的現象，可以說，這是我國行政管理中的大敵之一。依法行政應該包含著依法必須行政的涵義在內。

從以上論述可以看出，依法行政，與依法治國不同。依法治國的主體是人民，人民通過權力機關制定法律，表達意志，治理國家。依法行政則是對行政機關提出的要求。主要解決的是以下關系：

第一，政府與人民的關系。其一，政府的權力來源于人民，來源于人民通過人民代表大會制定的法律，政府是執(zhí)行人民意志的機關。其二，行政機關工作人員是人民的公仆，決不能凌駕于人民之上，做官當老爺。其三，政府的任務是進一步提高人民的物質和文化利益，保護公民的基本權利。未經授權，不能設定和實施任何剝奪或限制公民權利的行為。政府與人民的關系是依法行政立論的基本點，一切觀點和制度都以此為出發(fā)點和歸宿。

第二，權與法的關系。處理好權與法的關系，乃是依法行政能否成功的關鍵之一。權就是行政權，行政機關必須依法行使。“依法行政”非常明確地擺正了權與法的關系。行政權的行使，必須有法律授權，并有法定依據。一切違法行為都必須追究法律責任。

第三，行政機關與司法機關的關系。行政機關和司法機關都由人大產生，應互相支持，互相監(jiān)督。司法機關不是行政機關的下屬機關。人大與司法機關都有監(jiān)督行政機關是否依法行政的權利和義務。

二、依法行政是依法治國的核心

依法治國，建立社會主義法制國，是我國人民當家作主的本質所決定的，也是建立社會主義市場經濟的內在必然要求。依法治國戰(zhàn)略方針的確立，為實現依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。

不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。因為依法行政不是孤立的，依法行政需要權力機關加強立法和必要的授權，需要司法機關的保障，需要全國人民有良好的法律素養(yǎng)，以及來自各方面的監(jiān)督等等。沒有依法治國的大環(huán)境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國的核心、難點，以至終點所在。

法律的實施是所有國家機關的任務，但最重要的還是行政機關。大量的法律，包括涉及國家經濟、科技、文化的發(fā)展，以及和人民切身利益有關的許多法律都要靠行政機關去落實。據統(tǒng)計，百分之八十的法律都有賴行政機關執(zhí)行。行政機關在依法治國中擔負著最大量、最繁重的任務，可以說，沒有行政機關，依法治國就失去了最主要的支柱。沒有強有力的行政執(zhí)法，立法方面的一切努力將變?yōu)橥絼凇Ｕ虼耍局赋觯骸案刹恳婪Q策，依法行政是依法治國的重要基礎。”[①d]

從與公民的關系說，雖然民事關系要比行政關系更廣泛、更復雜，但民事權益的保障，離不開行政機關。很多人以為保障民事權益，制止民事侵權行為，主要依靠法院，行政機關在此無能為力。這是一種誤解。民事權益的保障和民事侵權行為的制止，首先關乎行政機關。這是因為，民事侵權行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權，但同時甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權行為，侵犯的不僅是公民權益，也侵犯了行政管理秩序。行政機關為了維護良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機關的行政處罰行為，即是對違法行為的制裁，也是對民事侵權行為的制止；即是對社會秩序的維護，也是對公民權益的保護。由于行政機關工作人員數量多，程序簡單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時，也順手將民事賠償問題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規(guī)定的情況。即使作為典型民事關系的婚姻關系，為維護良好的婚姻秩序，結婚時也必須先到行政機關去登記，如此等等。因此，對民事權益的保障和民事侵權行為的制止，常常首先由行政機關采取措施。這就必須強調依法行政。沒有依法行政，難以維護良好的行政管理秩序，也將會影響民事關系的正常發(fā)展，使民事權利難以保護。當然，這并不等于說行政機關可以干預一切民事侵權和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。

另外，在公民守法和行政機關依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對法律關系，行政機關的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機關不依法辦事，就無法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質。公民的守法并不難，難點在于行政機關工作人員嚴格執(zhí)法，嚴格依法辦事。

依法行政也是依法治國的難點所在。行政機關行使權力時的特點之一是首長負責制，是權力的相對集中和命令與服從；行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須強調辦事速度，強調行政效率，并給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權，行政方式上的這些特點，使人們習慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權力。因此，依法行政將是依法治國最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國的困難。實踐已經充分證明了這一點。如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現。

依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權力的行使以人民制定的法律為依據和評判標準。

三、依法行政的歷史發(fā)展

依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準則，但由于各國社會歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，對于依法行政內涵的概括，也因時代和國家的不同而相異。

資本主義初期，適應自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律。“無法律即無行政”。隨著社會的發(fā)展，國家對經濟和社會的干預擴大、深入，法治國逐步建立，依法行政之法，擴大至根據法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[①e]就國家而言，德國行政法學的創(chuàng)始人OttaMayer在《行政法》中認為，依權力分立原則，國家應“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“1．法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；[②e]2．法律優(yōu)越原則；3．法律保留原則。”[③e]印度行政法學者M．P．賽夫在其《德國行政法》一書中認為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質上的法治要求實現公正的法律秩序。這一原則要求國家的權力應當服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質性的基本價值”。“形式的法治要求，國家的一切活動都應當以根據憲法制定的各種法律為依據”。[④e]

英國法學家A．V．戴西將英國的法治原則歸納為三個原則：“1．正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權力之排除；2．法律之一律平等；3．憲法的一般原則乃通常法律適用結果的濃縮”[⑤e]。當代英國學者將法治原則概括為：“1．政府的一切活動必須遵守法律；2．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標準，具備一定內容；3．法治原則表示法律的保護平等；4．法律在政府和公民之間無偏袒。”[⑥e]

美國的法治原則包含下列因素：1．法治原則承認法律的最高權威，要求政府依照法律行使權力。但法律必須符合一定標準，包含一定內容。否則，法律也可作為專制統(tǒng)治的工具；2．正當的法律程序：為保護公民權益不受政府的官員不正當行為的侵犯，還必須在程序方面對政府權力的行使加以限制。3．法律規(guī)定的權利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權威的機構。[⑦e]

日本關于依法行政的觀點對我國的影響最大。早期的著名法學家美濃部達吉認為，法治主義建立于法律平等之思想和對人民權利自由之限制，須有法律之根據。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎之上。其基本原則為“1．行政權之作用，不得與法規(guī)相抵觸；2．非有法規(guī)根據，不得侵害人民權利，或使人民負擔義務；3．非有法律根據，不得為特定人設定權利，或為特定人免除法規(guī)所科之義務。4．法規(guī)任行政權以自由判斷之場合，其判斷也須合于法規(guī)。”[①f]其后，田中二郎將依法行政概括為“1．行政為法規(guī)之執(zhí)行；2．行政須有法規(guī)之授權；3．行政應受法規(guī)之限制。”[②f]

近期來，日本、臺灣學者常將依法行政歸納為法律優(yōu)位原則與法律保留原則。將法律優(yōu)位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③f]

依法行政作為政府行使權力的最基本的準則，是為我國社會主義國家的性質所決定的。依法行政，是人民當家作主的必然結論。

在我國，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產物。我國到80年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經濟發(fā)展的結果。

十一屆三中全會以后，我國進入改革開放的新時期。伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國經濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權力奠定了基礎。一手抓經濟，一手抓法制，我國的社會主義法制得到迅速發(fā)展。社會主義市場經濟的提出和建立，要求建立與之相應的社會主義法制。市場經濟在一定意義上就是法制經濟，因為，要建立健全和規(guī)范商品經濟，舍法制別無它途。法制是健全的市場經濟必有的內在要求。依法治國、依法行政，已成為我國政治經濟形勢發(fā)展的歷史要求，同時也為我國確立依法治國、依法行政的原則提供了現實的可能性。

依法行政也是法制建設本身發(fā)展的結果。我國憲法對依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規(guī)定，近幾年來，社會主義法制迅速發(fā)展，在經濟、社會的廣闊領域里，為依法行政提供了法律依據。其中尤其是行政訴訟法和國家賠償法的頒布實施，建立了對具體行政行為是否合法的司法監(jiān)督機制。事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設本身發(fā)展的規(guī)律性體現。1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領域，從行政處罰的設定權、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平。

1995年，同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機關行使權力的基本準則。在中央和各級政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國，依法行政”。[④f]

顯然，我國提出依法行政的歷史條件和法制傳統(tǒng)，與諸如德國、日本等國相比，有著很大的不同。正因此，我國依法行政的內涵，不能僅限于法律優(yōu)先和法律保留，而應廣泛得多，必須將職權法定、依據法律和職權與職責令一等包括在內。

四、依法行政的內容

依法行政當然包含了行政管理的全過程和全面內容，依法行政的基本內容，也就是國家行政管理的基本內容。

第一，依法行政的主體是行政機關及其公務員。行政機關的性質、任務、職權、組成、活動方式以及成立、變更和撤銷的程序，由行政機關組織法和行政機關編制法規(guī)定。公務員的錄用、任命、晉升、獎懲、待遇等由公務員法規(guī)定。行政機關組織法和公務員法統(tǒng)稱為行政組織法。行政機關、公務員的產生和活動，必須依據行政組織法。這是依法行政的重要內容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將失去基礎。

第二，行政機關及其公務員行使行政權力，即行政機關的行政行為，必須嚴格遵循依法行政的原則。行政行為是與公民、法人或其他組織發(fā)生各種關系的行為，極為廣泛而復雜。它是依法行政的基本內容。

第三，行政機關行使行政權力時，必須依據法定程序。行政程序伴隨著行政活動的全過程和一切方面。沒有無程序的行政行為。行政程序法是依法行政的重要組成部分。

第四，在行政系統(tǒng)內部實施的監(jiān)督，包括審計與行政監(jiān)察，以及行政機關上下級之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動的范疇。行政監(jiān)督的體制、標準、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。

第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對行政機關依法行政的行為，法院將予以維護，必要時提供司法強制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機關必須依法行政。

五、依法行政的意義

依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時代的意義。

1．保證行政管理為人民服務的目標

人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。

但無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權益的事，也時常出現。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。

2．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性

法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素。

連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經濟之所以必須是法治經濟，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。

3．保證提高行政效率

依法行政，在法律規(guī)定的范圍內決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。

4．保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標準和程序

要使監(jiān)督取得成效，必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題，也就是需要有監(jiān)督的標準和程序。所謂監(jiān)督的標準，就是對行政行為是否違法的評判標準。而能夠提供是非評判的唯一標準，是法律；所謂監(jiān)督程序，即進行監(jiān)督要經歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進行。

[①a]《中華人民共和國憲法》第85條。

[①b]《中華人民共和國憲法》第89條。

[②b]《中華人民共和國憲法》第90條。

[③b]《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第60條。

[①c]《中華人民共和國憲法》第100條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條、第43條。

[②c]我國已有三項授權立法。1983年全國人大常委會《關于授權國務院對職工退職退休辦法進行部分修改和補充的規(guī)定》；1984年全國人大常委會《關于授權國務院改革工商稅制和有關稅收條例（草案）的決定》；1985年全國人大常委會《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

[①d]1996年2月8日總書記在中共中央舉辦的法制講座上的講話。

[①e]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁。

[②e]筆者注：意為只有狹義的法律才能創(chuàng)造法規(guī)，只有法律才能創(chuàng)造法規(guī)之效力。

[③e]陳新民：《行政法學總論》，修訂二版，第51頁。

[④e]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁。

[⑤e]誠仲模：《行政法之基礎理論》，三民書局，第6頁。筆者注：此處所說“法律結果的濃縮”是指，英國公民的權利是普通法院的判例形成的，英國的憲法建立在公民權利的基礎上。

[⑥e]王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社，第10—11頁。

[⑦e]王名揚：《美國行政法》，中國政法大學出版社，第10—11頁。

[①f]美濃部達吉〔日〕：《行政法撮要》（上），1934年8月商務印書館。

[②f]誠仲模：《行政法之基礎理論》，三民書局，第7頁。

[③f]南博方〔日〕：《日本行政法》，楊建順、周作新譯，中國人民大學出版社，第10頁。翁岳生：《法治國家之行政法與司法》，月旦出版社，第225—227頁。吳庚：《行政法之理論與實用》，三民書局，第75—78頁。

[④f]李鵬同志為《中國法學》和《中國行政管理》題詞。＊

本文關鍵詞：依法行政