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【提要】本文試圖從行政法學層面對“公共利益的需要”展開剖析，評析傳統行政法學中對界定“公共利益”的疏漏及行政使命的廣泛性和不同層次性，從行政法政策學的角度對政策形成過程中行政的作用、行政法的特殊性質、國家的利益反映機制、輿論監督的作用以及如何把握人民的意思表示等進行探討，以揭示現代行政法學研究必須重視價值和利益多元化、復雜化的論。

【關鍵詞】公共利益辨析/行政法政策學/公共利益的需要/輿論監督/利益均衡制度

一、《憲法修正案》與公共利益研究的課題

“公共利益的需要”是長期以來我國憲法層面的一個重要概念，是征收、征用或者征購的存在前提。尤其是改革開放以來，這個概念成為體制改革和法制建設過程中的一個非常重要的價值基準——調整各種利益，均衡各種需求，解決各種糾紛，創設各種機制，制定各種規范，都離不開這一基本價值基準。

1954年《憲法》第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”1982年《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”2004年《憲法修正案》第20條將該規定修正為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該修正案第22條第3款還規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”從法政策學的角度來看，這里蘊涵著一種全新觀念的創立，即對“公共利益的需要”這一概念范疇的重新定位和詮釋。從憲法層面來看，“公共利益的需要”應當具有更為明確、更為具體的內涵，應當具備更為全面、更為客觀、更為公正的價值取舍標準，應當具有更為全面的制度理念和程序理念支撐。從行政法學層面來看，它意味著將有一種新的方法論創立，必須修正傳統行政法學關于行政權的強制性、優先性、不得調解性等特殊性質的，完善“原則”和“例外”的辨證關系理論，為切實實現“公共利益的需要”這一行政的最終的目的價值提供理論支撐和制度保障。

二、行政法上公共利益優先的原則

“公共利益的需要”，在《憲法》層面，它是設定國家機構，確立國家機關權能，明確公民權利義務的最終判斷基準；在行政法層面，它是國家行政機關乃至其他行政權行使主體存在的基本依據，是其行使各種行政權的最終合理性標準，是行政權介入私人領域的最為根本的合理性理由。當然，“公共利益的需要”是一個開放性的概念，隨著的演進而不斷地變換著內容，各國賦予這個概念的內涵不同，一國的不同歷史時期對這個概念的理解也不同。這是作為不確定概念的最大的特點，也是該原則的普遍適用性之所以能夠成立的根本原因所在。

一般認為，行政法是從公共利益出發，為實現一定的目的而對權利義務的統一規定，所以，原則上不因當事人的不同意思表示而排除法的適用。相對人必須服從行政法規定，行政機關及其公務員也負有依據行政法規定執行公務的義務，而不得以自己的自由意志進行與行政法規定不同的行為。這就是行政法的強行性。可見，行政法的強行性是以公共利益為其存在前提的。同樣，這種強行性的成立必須兼顧其他各種利益，或者說，只有兼顧其他各種利益，才是真正的公共利益的內在要求。也就是說，在現代國家，利益的多元化和復雜化，決定了行政法必須是多元價值和利益的體現，作為規定行政主體和行政相對人的關系的法，行政法必須具有一方面以實現國家公共利益為目的，另一方面為維護公民的利益，減少摩擦、沖突和抵抗，公正地調整行政主體和行政相對人之間的關系的特點。現代國家行政法以尊重和確保公民個人的權利、利益為原則，同時不斷地調整其與一般公共利益的關系，以求得從整體上實現公共利益的目的，而不是承認絕對的公共利益的優先。（注：參見胡錦光、楊建順、李元起：《行政法專題研究》，北京：人民大學出版社，1998年，第13、14、16頁。）

伴隨著法治行政和人權保障理念乃至民主主義原理的不斷，作為現代行政法的特殊性質，公共利益優先論受到了來自各個方面的質疑。但是，無論從哪個角度都不能否認的事實是，僅限于對既存的實定法的直接執行已經不再是現代行政的唯一使命，確立國家政策，編制國家和發展總體規劃，積極能動地推進國家的立法、司法和行政制度的創新，均衡和實現各種正當的權益，推動、、文化、、環保和福祉等各行各業協調發展，實現國家和社會的福祉及正義，都是現代行政的重要使命，都是“公共利益的需要”所指向的具體內容。正是基于這種“公共利益的需要”，作為現代國家使命的積極推進者，現代行政被賦予廣泛的行政裁量權——包括行使準立法權、準司法權和狹義上的行政權的極為廣泛的裁量權能。（注：參見楊建順：《行政裁量的運作及其監督》，《法學研究》2004年第1期。）

在國家，由于行政使命的廣泛性和行政使命的不同層次性，決定了行政主體一方面必須以實現特定的階層或者群體的權利和利益為目的而存在，（注：值得注意的是，“特定的階層或者群體”與“特權階層”是兩個不同的概念。前者是指行政的公共利益性只能通過具體的、特定的人或者事項體現出來；而后者是指行政的公共利益性被不正當或者違法地盜用，蛻化為謀取違法或者不當利益的口實。）是具體的政策或者法的執行者；另一方面又必須始終以實現全體人民的權利和利益為其終極目的而存在，是抽象的公共利益的代表者、判斷者和實現者。這種矛盾意味著對于公共利益優先的原則必須按照各個不同的行政領域，根據各個不同的行政目標和來自各個方面的不同需求，個別地作出具體判斷，而不宜籠統地強調抽象的公共利益優先，更不宜強調公共利益優先原則的絕對化，而忽略其他各種利益。簡而言之，公共利益優先原則的成立，必須以各種利益的均衡和比例原則的適用為前提，必須在對各種權利主張進行充分的、考量和尊重的基礎上來把握。“公共利益的需要”是行政裁量權的邏輯起點和價值歸宿，而對傳統的公共利益優先原則予以修正和完善，便是現代行政法學所面臨的一個重要課題。為了對每一種行政活動（而不是僅限于狹義的行政行為）進行公共性分析，以判斷其是否符合公共利益，有必要導入一種新的論——行政法政策學。

三、行政法政策學的探索

（一）行政在現代國家政策形成中的作用

在現代國家，政策的形成一般都需要經歷一個過程，即始于法案的制作，終于對法案的通過，其間包含著眾多利益衡量或者政策判斷。隨著國家職能的轉變以及行政的內涵和外延的擴展，在整個國家政策形成過程中，行政機關所發揮的作用已經遠遠超出了狹義的“執行”。

首先，在作為“全體國民的總體意思表示”的制定過程中，各發達國家的大多數法律案是由行政機關提出的，整個立法準備階段基本上都是由行政機關來左右和操作的，所謂代議機關制定法律，只不過是最后采取由代議機關通過的形式而已。（注：例如在日本，內閣提出的法律案占國會制定法律的法案的大半，且其運作過程幾乎是純行政性的：首先是在各省廳將政策立案，然后經過行政機關之間以及行政機關和議員之間的調整，執政黨的審查等，由內閣將法案提交國會，在國會的委員會及全體會議上進行審議和通過。關于日本的立法過程，參見楊建順編：《日本國會》，北京：華夏出版社，2002年，第187頁以下。其實，只要對的法律制定過程稍加研究，就會發現其實際運作規程與各發達國家的情形相似。例如，分別自2004年5月1日、7月1日起施行的《道路安全法》和《行政許可法》，都是由行政機關起草，由權力機關審議通過的。）

其次，在行政機關具體實施行政管理的過程中，各國的“行政”都包含有“決策”過程或者階段。在現代行政法學原理下，民主主義原理得以在各個行政領域貫徹，行政管理過程中的一切政策形成過程中，都強調相對人、利害關系人乃至一般人民的參與，于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立，并不斷得以推進，人民在行政立法乃至一般的行政政策行政過程中的作用受到空前的重視。

在現代法治國家，隨著國家使命的擴展和行政權優越地位的確立成為顯著的現象，現代行政中所特有的行政裁量權的增大，使得基于議會的合意即狹義上的法律而展開行政活動的邏輯逐漸失去實效性，對行政權進行監控的原理和制度應運而生。為了判斷行使個別具體的裁量權限是否具有正當性，包括判斷是否存在裁量權限，怎樣行使裁量權限，行使何種裁量權限等，便需要確立關于其正當性即公共性根據的特別法理。

（二）現代行政法的特殊性質

在現代國家，價值和利益呈現出多元化、復雜化的趨向，各種權利和利益的主張具有較強的變化性，因而調整各種權利和利益的基準往往并不一定就是客觀的。（注：參見[日]渡邊洋三：《法是什么？》，巖波新書，1979年，第159頁。）這就決定了現代行政在面對人民的諸利害對抗時，一方面要致力于調整諸利害的客觀基準的探索和具體執行（法規范形成和執行過程），另一方面又必須基于極具政策性判斷的基準來調整諸利害（政策形成和糾紛解決過程）。無論存在客觀基準，還是不存在客觀基準，現代國家都不會允許行政面對諸利害對抗而袖手旁觀。換言之，必須摒棄所謂“凡法無明文規定，不得行之”（注：參見劉作翔：《邁向民主與法治的國度》，濟南：山東人民出版社，1999年，第175頁。這種理解實際上就是大陸法系國家傳統行政法學中的全部保留說，甚至是完全全部保留說。各國的實踐都證明了其不可采性。）的機械法治主義原理，基于“公共利益的需要”作出政策性判斷。為了全面、客觀地把握現代行政法構造的特殊性質，有必要導入行政法政策學，架構一種新的方法論。

行政法具有多重的特殊性質，既是授予行政以權限的法，又是規范（或者制約，但不是單純抑制）行政權限行使的法；既是使行政的權限正當化的法，又是對既存的行政活動設置范圍的法；既是使行政現實的活動正當化的法，又是設定行政應當發揮的全部作用或者功能的法。（注：參見[日]雄川一郎：《現代的行政與法》，載于[日]雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現代法4—現代的行政》，巖波書店，1966年，第10、10頁。）

從法治國家的基本原理出發，人們期待著行政法規范能夠很好地發揮限制行政活動的功能，主張在行政法規范中將有關行政活動的要件及形態盡量予以定型化，甚至避免使用不確定的概念，賦予每個概念以一義性的涵義，以使其不具有爭議性。然而，這種法治主義的理想在現實的各個國家都找不到成功的先例，倒不如說，隨著法治主義原理的不斷成熟，各國逐漸放棄了那種形式法治主義正義的幻想，為了使行政能夠更好地發揮其作用，各國皆呈現出逐步擴大行政的裁量范圍，賦予行政以不直接基于法律的具體規定而積極能動地作出政策判斷之權能的傾向。（注：參見[日]雄川一郎：《現代的行政與法》，載于[日]雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現代法4—現代的行政》，巖波書店，1966年，第10、10頁。）

行政與法的關系發生如此變化，意味著傳統行政法學中有關侵害保留說、全部保留說、完全全部保留說等的控權已經無法體現現代行政法的構造變化，無法正確把握現代行政的多重效果和復雜多變性。勿庸置疑，主張將行政作用限定在必要的、最小限度之內的自由主義國家觀即市民法的國家觀，始終是行政法學者應當予以重視和尊重的理論，尤其是在推進行政體制改革的過程中，這一理論具有基礎性導向作用。但是，現代行政法學中的行政組織論、行政行為論、行政監督論以及行政救濟論，都應當在正確把握如前所述的現代國家諸權利形態、行政使命以及行政法的特殊性質的基礎上，從行政法政策學的角度進行相應的修正。（注：參見[日]原田尚彥：《行政責任與國民的權利》，弘文堂，1979年。原田教授指出，沒有把握現代行政的特殊性質，依然基于傳統的自由主義的國家觀的行政觀，以及日本特有的國民對行政權威的追隨以及官僚主義行政的傳統，已經成為通過充實行政責任來保障國民的權利之障礙。不論是規制行政的領域，還是給付行政的領域，原則上都應當保障國民的行政介入請求權。基于這種觀點的所謂裁量權論的法理，有必要以行政責任來保障其具體實現。）

（三）現代國家的利益反映機制（注：參見楊建順：《行政過程中的民主參與和利益表達》，《法商研究》2004年第3期。）

立法既然是一種“公共產品”，它當然應該具備廣泛的民主性和公益代表性。正是基于這種民主原理，現代國家都倡導并且積極推進廣泛吸納民意的所謂“開門立法”，并確立了一系列相互配套的制度。其中，聽證會、座談會、專家論證會乃至草案的公布和公眾評議等，都被認為是現代行政程序法上的重要程序和制度。

在價值和利益多元化、復雜化的現代，我們不應天真地期待著公務員以“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”為座右銘，一貫從公共的觀點鮮明地采取行動。倒不如說正好相反，只有從不得有任何個人利益這種觀念的束縛中解放出來，才能以現實的公務員形象為前提，開拓公務員為公共利益奉獻的倫理道德基準。同樣，對于各個部門各個領域來說，只有客觀地承認其都有自己的部門利益，并且，其部門利益亦應該在立法中得以反映和實現，在此基礎上，才能探索其如何堅持公共利益優先、整體利益優先乃至根據怎樣的標準和程序、通過何種手段和形式來實現真正意義上的國家利益和社會利益。

對于行政過程的參與機制來說，關鍵在于實現行政機關和公眾對目標、過程和成果的共有，而其基礎就是信息共享。換言之，確立PDS（Plan,Do,See）循環系統，從戰略上實行活用信息的交流型行政管理，是行政過程參與機制的基本和目標。為支撐這種形態的行政過程的參與機制，必須建立健全以下機制：1、正確把握國家、社會和個人需求的信息提供機制；2、對公眾意見作出取舍的行政評價機制；3、將公眾意見作為行政過程中的重要考量因素來定位的程序觀念；4、廣泛承認并切實保障公眾參與行政過程的法規范體系；5、完善的公務員培育、和除舊布新機制。

（四）輿論監督對公共決策的意義

對于處在政策選擇階段的部門、地方乃至公務員來說，輿論監督具有極其重要的意義。

首先，輿論具有監督的意義。（注：參見[日]中野實：《日本的政策過程》，東京大學出版會，1992年，第93、128頁。例如，在日本，田中角榮曾以“庶民宰相”而登上內閣總理大臣的寶座，因實現了日中邦交正常化而揚名，卷起了“列島改造熱潮”。可是，由于洛克希德事件被發覺而不得不退下陣來。這就顯示了輿論所具有的絕對大的排除能力。此外，其退陣以后，登上內閣總理大臣寶座的三木武夫，作為最小派閥的領袖，依然能夠力排黨內的反對，斷然實行資金規制法的修改，其背景就是批判腐敗的輿論高漲。）公務員為了確定公共利益的，就必須知曉全體人民的偏好，而確認全體人民偏好的最佳途徑就是充分關注輿論。當公務員的行為與輿論的要求相呼應時，一般情況下都會導致公共利益得以提高的結果。如果公務員為謀取部門利益、地方利益或者個人利益而進行政策選擇時，只要存在信息公開的環境，輿論監督就會發揮重要的制約作用，防止公共利益受到損害。

其次，輿論具有督促決策者反省的意義。輿論往往包容對少數派的偏見和譴責，充斥著多數人專制的傾向。輿論往往都是以公共利益的表明者、代表者乃至形成者的姿態出現的。我們必須充分注意，被偏見污染了的輿論，無論是積極的還是消極的，都會在一定程度上使得屬于少數派的個人難以充分享受權利或者利益。在現代國家，代表共同體的公務員不應該被這樣的輿論所左右，而應該予以對抗，嚴格制止權利侵害，并且，為了實現尊重權利和自由等更高的價值，公務員應該為實現權利、保護自由和建立賠償或者補償制度而開始行動。

即使是被偏見污染了的輿論，依然具有非常重要的意義——督促決策者反省的意義。任何人都不可避免地會犯錯誤，公務員也不可能有所例外。人類具有可謬性這一事實，為我們將自己暴露于他人的批判之下，進而在發現謬誤的情況下予以訂正，以及對批判的開放性提供了道德性基礎。公務員作為代表共同體的國家機關的權力承擔者，其行為被要求一貫具有正確性（實際上是不可能的，因而國家賠償制度是必要的），因此，要求其具有對批判的開放性遠遠大于對一般市民的要求。簡而言之，無論是怎樣的輿論，都可以成為公務員對自己的觀點再一次進行反思的契機。可見，輿論具有促使公務員及有關部門對其所作出的政策選擇進行反省的作用。在政策選擇階段，必須確保公務員能夠對各種利益進行衡量，能夠主張相對獨立于公共利益的部門利益、地方利益和個體利益，而不是僅僅限于對所謂“公共利益”的服從。

當然應當崇尚自由，包括言論自由；當然應該追求公正，包括司法對窮人和富人、對普通公民和領導干部的一視同仁。這是不容置疑的。但是，對捕風捉影、無中生有的所謂“輿論”、“民意”，應該依法予以規制。（注：值得注意的是，我在這里說的是“規制”，而決不是壓制，更不是鎮壓、鏟除之類。必須強調的是，行政法政策學要求客觀、公正地面對一切利益訴求，盡可能地吸納各種利益訴求，并為正當的利益訴求提供實現的途徑。）即使這樣，對于國家相關領域的制度建設來說，有關意思表達也能夠提供督促反省的契機。

四、正確理解輿論監督和“公共利益”

“人民的聲音是上帝的聲音”（Voxpopuli,voxDei）。這一諺語說明人民的意見是神圣的，需要予以充分的尊重和無條件地服從。從法學層面來看，所謂全體國民的總體意思表示，往往被限定性地理解為代議機關（權力機關）制定的，因而法律保留的原理長期以來成為各國行政法學中的一個非常重要的課題。然而，現代國家中行政使命的擴大化，決定了在許多情況下不能墨守成規，更不應主張對公權力實行“凡是法律未明確規定或授權的，都應當禁止，法律有明確規定或授權的，都應當嚴格執行”的法律的全部保留說，（注：參見王淑琴、白玉博：《論法治方略實施中公權力與私權利的邊界》，刊發于依法治市綜合網http：///2003—08—22。）而要允許行政積極能動地有所作為。在利益和價值多元化、復雜化的情況下，一方面是代議機關（權力機關）制定法律的速度跟不上，總是難免在某些領域存在法律的真空，或者即使存在相應的法律，其規范內容卻滯后于實踐；另一方面是行政主體根據其自身掌握的信息對“人民的呼聲”、“公共利益”作出判斷，總是難免在一定程度上存在局限性，或者將某些特權階層的特權利益視為公共利益加以保護，或者把公共利益視為不值得保護的特權利益而置若罔聞，現實中的大量積極作為侵權案件和消極不作為侵權案件就是這種困惑的具體體現。這說明，從政治的層面或者從法的終極目的層面出發，“人民的聲音是上帝的聲音”或者公共利益優先這種命題是絕對不容絲毫質疑的；但是，在政策判斷階段，人民的意思表示具有無法避免的不確定性，因而需要對這個概念本身進一步加以探討。（注：一旦制定頒布了“法律”，在法治主義原理中也就擬制出了“全體國民的總體意思表示”，只要其中的規定不是多義性的，對于行政決策者來講，就沒有裁量判斷的余地。當其中有關條款是用不確定的法律概念來表述的，或者雖未使用不確定的法律概念，但賦予執行者以相應的裁量權的時候，執行者作出裁量判斷的過程也適用這里所探討的意思表示的把握。）

所謂人民的意思表示，是指每個人都能夠基于正確且豐富的信息，直率地、公開地、相互表明的、自發形成的、可以信賴的集合性意見。只有這樣的意見，才能夠稱其為人民呼聲；只有這樣的人民呼聲，在民主統治之中才應當受到充分尊重，優越于所有公務員個人乃至行政機關的意見。

只有當人民的意思表示在民主統治之中占有至高且神圣的位置時，政策形成過程中的公共利益優先原則才能夠成立。換言之，對于行政決策者來說，只有人民的意思表示具有信賴性（reliability）的時候，公共利益優先原則才對其行為及價值取舍產生拘束力。那么，為了使人民的意思表示值得信賴，應該滿足怎樣的條件呢？簡單地說，其充分條件就是人民的意思表示具有優秀性。可是，人民的意思表示具有優秀性這個條件往往同時包含著行政決策者自身決定的非合理性，否則就不能要求行政決策者服從人民的意思表示。接受人民的意思表示具有優秀性這一條件的行政決策者，就不可能擁有自己形成的意見。

堅持傾聽人民呼聲的原則，將人民群眾的呼聲和意愿作為指導工作的第一信號，把關心和服務群眾作為第一職責，這是國家大眾得以展開的基本要求。對于政治家來說，對于高層決策者來說，這是不可更動的信條。鄧小平同志把“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應不答應”作為制定各項方針政策的出發點和歸宿。同志指出，這是我們觀察和處理的一個根本原則。作為指導全國各行各業的總方針，作出如此判斷和號召才能夠使我們黨和國家獲得取之不盡的力量源泉。（注：參見馬鄭剛：《牢固樹立馬克思主義群眾觀點》，人民大學復印報刊資料《中國共產黨》2000年第4期。）然而，在形成和把握群眾的呼聲方面尚未建立健全相應的保障機制，“人民的意思表示”之優秀性尚未得以證明的情況下，把人民群眾“擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”作為衡量工作政績的第一尺度，往往無異于抹煞公務員的創新性和積極能動性，無異于在一定程度上倡導公務員放棄其法定職責，完全淪落為疲于應付所謂“民意”而不斷地“承諾”的機器。這不應是行政組織法和行政行為法上相關原理或者原則所要求的。

必須強調的是，第一，把握真正的“人民群眾的呼聲和意愿”需要有廣泛而深入的行政調查和充分且客觀的信息作為支撐；第二，即使是真正的“人民群眾的呼聲和意愿”也不一定始終具有優秀性。在其規模不斷擴大且不斷復雜化的現代中，要在公共政策上作出賢明的判斷，最為重要的是需要數量龐大且客觀真實的信息，其次重要的是相關事務處理的經驗積累。可是，關于公共政策的信息，公務員和一般民眾之間存在著嚴重的不對稱。并且，公共選擇告訴我們，在沒有直接利益誘導的情況下，一般民眾不會積極地去收集和處理公共政策所需要的相關信息。更為重要的是，要進行專門的判斷，適合于政策領域的專業性、技能性知識便是不可或缺的。而這種知識只有通過訓練和判斷實踐的積累才能取得。這樣看來，有關人民的意思表示具有優秀性的一般假設命題，最起碼在是不可能實現的。（注：當然，在大多數的市民被陶冶成為考慮到公共善而積極地進行政治參加的公民時，所謂人民的呼聲優于各個公務員乃至行政機關的判斷的情形也許是可能的。可是，看起來具有魅力的人民呼聲的優秀性之理論，實際上蘊涵著不少的危險性，并且面臨著重大的困難。）在信息公開的制度下，我們應當堅定地支持行政決策者根據法定的權限、范圍、條件和程序，憑借其自身的專業判斷形成公共政策。（注：與司法獨立的原則相對應，這也許可以稱之為行政獨立的原則。）

總之，現代國家的公共政策形成需要廣大民眾的參與，民眾的參與是行政、行政主體以及行政權獲得其正當性的重要保障。然而，參與型行政或者“參與民主主義”（Participatorydemocracy）畢竟不同于民眾直接作出行政決策，尤其是前述信息的充足性要件和事務處理的專業性、經驗性要件決定了最終的決策應當由各個領域承擔具體行政使命的公務員來作出。同樣，前面有關人民的意思表示的，確認了其不確定性和變動性乃至復雜性等特點，決定了行政主體及其公務員應當擁有相應的行政裁量權。

五、公共利益有限原則的確認和利益均衡制度的重視

美國上著名的聯邦法院大法官奧利弗•溫德爾•霍爾姆斯有句名言：“罪犯之逃之夭夭與政府的非法行為相比，罪孽要小得多”。一直以來，這句名言被作為程序正義的重要論據，在沒有充分說明的情況下而得以廣泛引用。（注：參見江曉陽：《沉默權的終極價值》，《南方周末》1999年10月08日；汪衛華：《新浪時評：國人皆曰可殺，此人必死無疑？》，刊發于新浪網http：//2003年09月02日15：07新浪觀察；高昱：《刑訊逼供救了黑老大劉涌？》，《商務周刊》2003年08月25日。）這也許是因為其是名言的緣故吧。然而，人們引用這句名言犯了一個極大的錯誤，那就是忽略了對“罪犯”的限定和對“政府的非法行為”的具體描述。不考慮所謂名言成立的背景或者條件限定而一概斷言，這種結論的破綻是顯而易見的。

公共利益優先的原則是必須堅持的行政法原則，行政法的強行性是勿庸置疑的基本原則，“民意永不會錯”、“人民的聲音是上帝的聲音”是古今中外共通的格言或者信條。但是，如果我們對這些原則或者格言不加任何限制條件、補救措施或者背景說明而主張之的話，往往就會犯以偏概全、以點遮面、以原則抹煞例外的錯誤。2004年《憲法修正案》對征收或者征用制度加以“并給予補償”五個字的修正，為行政法學的全方位展開提供了廣闊的領域和豐富的素材。很顯然，有關補償制度的建立需要積極地運用行政法政策學，按照不同的領域和具體的事項展開分門別類的研究，而不宜簡單地停留在其必要性探討的層面。同時，《憲法修正案》也給我們提供了重要的啟示，即對既存的行政法規范、行政法原則、行政法學等，應該從行政法政策學的角度展開全面的梳理。尤其重要的是，從前的研究中有關原則的闡述往往忽略了對例外的照應。（注：如行政行為、行政訴訟等不得和解的原則。關于這個，可參見楊建順：《行政強制中的和解——三環家具城案的啟示》，《南通師范學院學報（社會版）》2002年第1期；[日]南博方：《行政訴訟中和解的法理》（上）（下），楊建順譯，《環球評論》2001年春季號、冬季號。）過分地強調公共利益優先原則而沒有顧全私人利益的保障和均衡，（注：如現行土地征用制度、房屋拆遷制度。在相關領域的研究中，往往都是對現有制度的簡單描述，嚴重闕如深入的理論研究成果。例如，城市化的趨勢與公共利益的辨證關系，是否能夠以商品房開發還是人民廣場建設這一基準來作出判斷？開發利益如何返還國家和社會？補償標準應當如何確定？由誰確定？等等，這些問題都有待于真正意義上的深入的探討。）更多地強調對行政的賦權和制約而沒有全面、客觀地把握行政在國家的作用，熱衷于追趕新出的法律規范推出釋義資料而相應地疏于對既有法律規范進行扎實的系統的研究，等等，行政法學研究的論將面臨著改革和創新的挑戰。