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一、官僚制的理論內核與實踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發表《行政學之研究》一文標志著行政學的誕生。威爾遜指出，“應該建立一門專門的學科--行政學；應將政治與行政嚴格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治規定了行政的任務，但是不能允許它操縱行政事務……。”一個獨立的行政領域的思想具有廣泛的影響，當威爾遜提出了政治與行政二分原則的時候，行政學建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國行政學家古德諾對政治與行政二分思想作了進一步的闡釋和發揮。他認為“政治是國家意志的表達，行政則是這種意志的執行；政治主要與政策的制定相關聯，而行政則是對政策的執行。”后來美國行政學家懷特進一步強調“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率”。從此，政府管理經濟社會公共事務成為一個獨立的科學研究領域，人們開始專門研究政府及公共管理問題，以期在經濟社會公共事務管理領域最大限度地實現經濟和效率，從而創立了公共行政學的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權威思想之上，強調嚴格的等級制，強調對原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結構的構成卻使神話成為了現實。在早期行政學范式的創立過程中，泰勒的科學管理思想也做出了巨大貢獻，泰勒的理論的兩個重要觀點即標準化工作和實行廣泛與嚴密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學吸收和利用了管理學的科學化、技術化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開創的科學管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學管理思想，產生了一個完整的行政模式。”該種行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎。傳統的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應按等級制、官僚制的原則進行組織。②政府一旦介入到某一政策領域內就可以通過官僚制組織結構成為物品和服務的直接提供者。③行政與政治分離，行政應是執行政策的工具，任何政策只由政治領袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業官僚。[2]根據這種理論模型建立起來的政府行政體系體現出這樣幾個方面的原則：①固定的官員管轄權原則。即在政府中，每個官員有固定的職責，在職責和職權范圍內有權命令。②機構等級制度和多層權力機構原則。即在政府中，有一個嚴格規定的上下等級體制，高級機構對低級機構進行監督和管理。③機構的管理建立在書面文件的基礎之上。政府中的各項活動都有說明書并要按照文件的規定進行。④機構中的官員由于專業化而能夠充分地發揮自己的工作能力。⑤機構中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應保證終身雇傭，能領取固定薪金和養老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔任公職成為人們追求的職業。

但這些看似真理的原理因為無法回答和解決現代政府面臨的機構臃腫、浪費嚴重、效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本無限增長等日益嚴重的問題，以及政治與行政的分開在實踐中難以做到和不現實性等問題，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴峻挑戰。人們清醒地認識到，官僚制無論在理論上還是在實踐上都是一個矛盾體：法律要求人的平等，但建立在法律基礎上的官僚制卻是一個科層結構；官僚制是建立在合理性的原則上的。但所鼓勵的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統的合理性設計，但卻忽視非正式組織的存在；現代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強調的是它自身的現代性，而實際上卻要求其成員墨守陳規，不考慮突發事件；官僚制極力通過體制結構而實現系統的合理協調，卻往往使內部交流、溝通受到壓制、阻隔，創新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個人都變成陰郁、灰暗、屈從于規章制度的“組織人”。[3]正如凱頓所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。20世紀中后期，英美等西方國家出現的低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業率同時并存的“滯漲”現象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策與計劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質量，政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多。”[4]官僚制的弊病暴露無遺，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會和市場的呼聲越來越高，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

二、新公共管理：克服與超越官僚制

在官僚制理論范式面臨危機的歷史背景下，20世紀70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”在西方發達國家掀起浪潮，對傳統公共行政理論進行了顛覆性的批判。新公共管理倡導者認為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個“治理”并善于“治理”的政府，主張在公共管理中引入競爭機制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應具備“顧客意識”和重視產出而非投入，重新審視文官與政務官的關系等。

新公共管理從現代經濟學特別是新自由主義經濟學中汲取營養，將經濟人假說、市場競爭、成本與收益分析、交易成本等理論當作自己的理論、方法的組成部分；它直接利用了當代工商管理學的新成就，將績效管理、組織發展、人力資源開發、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制、全面質量管理與標桿管理等管理的理論、方法和技術，以及自然科學領域最新發展的科學與技術應用于公共部門管理的理論與實踐中。OECD(經濟合作與發展組織)把“新公共管理”的內涵界定為：企業管理技術的采用，服務及顧客導向的強化，公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入。胡德認為新公共管理的特質有七項要點：①在公共部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；②目標必須明確，績效必須能夠加以測量；③特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；④走向分解的轉變。分解的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；⑤轉變為更大的競爭性；⑥重視私部門型態的管理行為；⑦資源運用上的克制與節約。

針對官僚制的實踐困境，新公共管理理論從理論和實務兩個方面對公共行政進行重構：第一，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向的觀念；第四，政府應該扮演“導航者”的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。美國著名組織理論家彼得斯針對傳統官僚制存在的壟斷、等級制、永久性、規章和控制四大弊病，將公共管理組織形式歸結為市場模式、參與模式、彈性政府模式和非管制政府模式四種主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政，盡可能地用市場和承包合同替代官僚體制，對政府管理理論產生了極大影響，而且也在實踐中對改善政府績效做出了重大貢獻，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。

三、結語

恩格斯說過：“社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進”。[6]一種理論能否成為人們所接受的范式，不僅取決于他們在邏輯上的完善，被用于分析和解釋現實世界所能達到的力度，還在于依據它們提供的藍圖能否完整或部分地構造現實，即在一定條件下，由理念系統轉化為現實系統。公共行政學的創立與發展最終是為了“實現人的全面自由的發展”，隨著人類社會的不斷發展，公共行政的理論范式也將不斷發展和轉換。正如英國著名行政學家胡德所指出的，每一種生活的主要組織方式，都有其內在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的獨特方式；每一種公共管理觀念都包含一些有爭議的命題；每一種管理和控制的方法都不可能永遠優于其他類型。實現良好組織的任何一種處方就不能堅持認為自己比其它處方更“現代”。[7]因此，在這個變動不居、充滿不確定性的時代，公共行政范式要實現對現實世界的解釋力與包容力，關鍵在于不斷對每一種理論范式精髓的吸收和對現實世界變化的適應與改造。

參考文獻

[1][美]托馬斯o庫恩.科學革命的結構[M].北京：北京大學出版社，2003.

[2][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001：2.

[3]張康之論官僚制的實踐困境[J].云南行政學院學報,2001(6).

[4]史蒂文·科恩新有效公共管理者[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[5]朱國云組織理論：歷史與流變[M].南京：南京大學出版社，1997：249－253.

[6]《馬克思、恩格斯選集》第4卷[M].北京：人民出版社，1972：505.

[7][英]克里斯托弗.胡德國家的藝術：文化、修辭與公共管理[M].上海：上海人民出版社，2004.摘要從科恩的范式理論出發，對公共行政學的理論流變進行了范式解讀。公共行政理論語境由官僚制向公共管理的轉換，是由于傳統官僚制理論遭遇到了嚴重的實踐困境和理論質疑，作為對這種困境和質疑的回應，新共管管理運動從經濟學的基本假設出發，對公共行政理論進行了重塑，是對官僚制理論的揚棄和超越。

關鍵詞公共行政；官僚制；新公共管理；范式轉換