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一、引言

每個學科都有普遍而獨特的大問題，無此不足以立學科［1］。哲學探討的核心問題是本體論、價值論和認識論，即真、善、美之根本。數(shù)學的巔峰是破解世界級的猜想或難題，不斷將人們對數(shù)學的認知邊界向前推進。在自然科學，一個范式（paradigm）會確立本學科最重大的問題，所以常規(guī)科學都圍繞這些問題展開。所以，大科學要回答大問題，比如物理學、化學、生物學、醫(yī)學等。例如，物理學探究引力波等重大問題，以期追索宇宙的起源。在社會科學，不同學科也會探討大“科學”問題，如經濟學、政治學、社會學、心理學。在公共管理和公共政策這樣的應用學科，同樣需要回答大問題。比如在國際商務領域，學者們孜孜以求的大問題是：什么決定了企業(yè)的國際成敗［2］？那么，公共管理與政策領域是否存在值得關注的大問題？在探討公共管理（學）的大問題之前，我們需要明確的是公共管理的大問題還是公共管理學的大問題。從實務的角度而言，公共管理實踐有亟待破解的重大問題。從學科的立場來說，公共管理學科也存在必須面對的重大問題。理論與實踐并非并駕齊驅，二者也未必亦步亦趨。與此同時，本文未將公共管理與公共政策加以區(qū)分，也未特別區(qū)分公共行政與公共管理。雖然公共管理與公共政策開始逐漸分化為兩個領域，但是一直以來二者的聯(lián)系多于差別。公共管理關注公共組織及其運轉，以及政治與行政的互動關系；公共政策涉及政策的設計、形成、執(zhí)行與評估等環(huán)節(jié)，而其每個環(huán)節(jié)都同公共管理密不可分。因此，本文將二者互換使用，并認為至少目前我們可以探討共同的大問題。我們生活在一個偉大的時代和偉大的國家，如果我們無法提出和嘗試回答一些偉大的問題，那么我們的學科存在的意義是什么？我們作為這個學科的學者工作的價值何在？陳立齊指出，西方公共行政的實踐和學術都狹隘地關注管理組織的技術問題，而同大問題和國家目標相脫節(jié)。如前所述，有關中國和西方公共行政的技術或科學方面，早已有了相當?shù)墓沧R。關于公共行政學科和職業(yè)的范圍和目的，例如大問題，則還沒有形成足夠共識。的確，關于這些大問題會是什么，甚至可能都不會取得共識［3］?；诖髥栴}對學科發(fā)展的深遠意義，本文回顧了公共管理學科對大問題的求索與爭論，并探討了大問題的定義與標準。結合最近中國公共管理青年學者的努力與反思，本文提出了未來公共管理研究值得關注的大問題。

二、何謂公共管理領域的大問題

既然每個學科都在追求大問題，那么什么算是“大”問題？蘋果手機有一個經典廣告詞，即“Biggerthanbigger”，直譯為“比更大還更大”或“比逼格更有逼格”，意譯則是“豈止于大”或“越來越大”。不管何種翻譯，“大”和“更大”都是人們向往的狀態(tài)。畢竟，埋頭苦干前要先明確方向，否則就是南轅北轍。何謂大問題？什么稱得上是大問題？對此，有學者總結了不同學科對大問題的求索，發(fā)現(xiàn)大問題至少具備三個核心特征。首先，大問題往往需要投入大量時間和資源才能解決，即大問題不是輕而易舉就可以解決的難題；其次，大問題有潛力產生顯著和持久的影響，即大問題有很強的聯(lián)動性，可以對社會形成強大的影響力；最后，大問題能夠促進一個領域的知識發(fā)展，使一個領域乃至多個領域都能夠不斷積累知識［1］。從上面三個標準來看，大問題是難以回答且有可能產生較大的學術貢獻和社會影響的問題。那么，公共管理的大問題是什么？RobertD．Behn［4］較早提出了這個問題：什么是真正重要的問題？什么是公共管理研究應該聚焦的問題？我希望許多學者都可以發(fā)展他們自己的公共管理大問題清單。我們應該傳播、論證、捍衛(wèi)、修正和進一步論證這些問題。我們不僅應該認真思考數(shù)據(jù)和方法論，而且應該嚴肅思考問題———大問題。我們應該決定它們是什么，回答它們中的一些，并修訂這個清單。我們應該總是將我們的注意力聚集到這些大問題上。然后，當公共管理學者們聚在一起時，我們也會討論“公共管理的大問題”［4］。為此，Behn［4］提出了三大“候選”問題：微觀管理、激勵、績效測量。（1）微觀管理問題是公共管理者如何才能打破微觀管理循環(huán)，避免繁文縟節(jié)導致的惡性循環(huán)。（2）激勵問題是公共管理者如何激勵公職人員以及政府以外的其他人員，使他們可以富有活力地完成公共目的。（3）績效測量問題是公共管理者如何測量公共部門的績效，以幫助組織實現(xiàn)目標。Behn［4］的提議一石激起千層浪，引發(fā)了《公共行政評論》（PAR）后續(xù)多篇論文的跟進。為此，PAR在1996年以來組織了多次大問題（BigQuestions／BigIssues）爭鳴專欄，對公共管理領域的大問題進行持續(xù)探討［5，6］。Kirlin［5］認為民主國家的公共行政（PublicAdministration）所關注的大問題，不同于Behn探討的公共管理（PublicManagement）的大問題。對此，他提出了四個評判大問題的標準：實現(xiàn)民主政體、將單個公共組織層面的重要價值問題提升到社會層面、直面集體行動的工具復雜性、鼓勵更有效的社會學習。他列出了七個可以探討的大問題，包括：“什么是支持民主政體的集體行動工具？什么是非政府集體行動的合適角色？如何在基于功能的組織結構設計同基于地理的組織結構設計之間求得權衡？如何解決國家與地方的政治領域存在的張力？哪些決策可以脫離政治并服從理性？如何在中立勝任力、代表性、領導力之間求得平衡？如何提升社會學習？”Kirlin的探討說明，在民主體制下的公共行政問題要超越微觀的公共管理問題。Kirlin［6］還指出，在確定何謂大問題時，我們面臨的最大挑戰(zhàn)是，我們習慣于太過關注公共部門日復一日的運營問題，而忽略了公共管理置身其中的更大的社會。換言之，大問題不應狹隘地圍繞公共組織管理，而要聚焦公共管理如何影響社會。Neumann［7］指出，從科學的角度而言，目前公共管理所關注的大問題“足夠大”嗎？他認為，作為公共管理的真正大問題，“它們必須是最基礎層面的問題———它們必須解決這個學科在其最核心的要素所具備的最本質的實質和動態(tài)”［7］。比如，什么是一個“公共”組織的本質？公共組織如何與其環(huán)境聯(lián)系在一起？管理公共組織意味著什么？Behn［4］提出的大問題都是實際應用的，而未能深入到更基本的層次，即對公共組織的理解。與此同時，大問題也要隨著學科范式而變遷，如基于復雜性、非線性等理論進展去理解公共組織。還有學者認為，對于識別“大問題”本身要有一套方法論，而目前的探討在這方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，與其非此即彼地糾纏于關注組織管理還是社會，不若將二者結合在一起。社會有多個層次，將這些不同層次聯(lián)系在一起，可以說明為什么公共管理領域如此紛繁復雜卻又相互勾連。為此，他提出了四個可以研究的問題，它們將組織與制度聯(lián)系在一起。這些問題包括：“（1）什么把制度與公共組織聯(lián)系在一起，從而促進集體問題解決所必需的合作？（2）什么是組織與制度層面的聯(lián)系，它們促進了民主自治和有限授權的政府？（3）公共管理的什么特征促進了公眾對公共組織和制度的信任？（4）什么通過公共部門的組織促進了制度適應？”顯然，Callahan［8］試圖彌合Behn［4］與Kirlin［5］之間的分歧，說明宏觀制度和微觀組織的問題都是大問題，但更大的問題是如何將二者整合為一體。與此同時，針對公共管理分領域的大問題也日益興起，比如公共管理網絡的大問題［9］、公共價值理論的大問題［10］、非營利組織管理的大問題［11，12］、行政倫理的大問題［13］、公共行政教育的大問題［14］、公共部門績效管理的大問題［15］。這些探討表明，公共管理學科日益分化，而不同子領域在追求各自的大問題，盡管它們同母學科有很大的關聯(lián)。大問題的探討和修正往往同學科發(fā)展的重大事件密不可分，比如明諾布魯克會議在“大問題”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明諾布魯克會議是以美國錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心召開的三次公共管理會議命名的，該會每20年召開一次，代表了本學科走向的風向標。1968年首次召開時，明諾布魯克會議由一批青年學者發(fā)起，逐步厘清了民主行政和社會公平的重要意涵。1988年，第二屆明諾布魯克會議召開，關注到市場化與管理主義的凸顯意義。2008年，第三屆明諾布魯克會議召開，網絡治理和協(xié)作公共管理日趨成為學者們關注的重點。與此同時，明諾布魯克會議也從純粹的美國公共管理走向全球公共管理，吸引大批國際學者的參與和爭鋒。明諾布魯克會議意在為年輕學者提供一個同資深學者分庭抗禮的平臺，使叛逆派、“造反派”“少壯派”可以站起來，引領本學科朝著新方向發(fā)展。所以，明諾布魯克會議意味著學科研究走向的斷裂與連續(xù)、間斷與均衡、轉換與承傳，也是大問題不斷凝練和更新的重要場域。就此意義而言，我們需要類似明諾布魯克會議這樣的平臺，使學界可以就一個時期的大問題展開論辯，使大問題越辯越明。

三、中國公共管理領域的大問題

關于中國公共管理領域的大問題，一些學者進行了有益探討［17－21］。張正軍［21］回歸了美國公共管理領域有關大問題的爭論，并指出了中國在這方面的適用性。Mingus和Jing［17］認為，可以套用Behn［4］的框架去建構中國公共管理研究的大問題，并針對性地提出了類似的大問題清單。馬駿［19］指出，我們要掙脫知識障礙的束縛，喚起和激發(fā)本學科的學術想象力。曹堂哲［18］提出公共管理問題的類型學，從價值和事實兩個維度出發(fā)，提煉了五種問題，包括科學發(fā)現(xiàn)類問題、評估類問題、技術設計類問題、批判類問題和詮釋類問題，它們分別對應五種研究方法論，包括實證主義、評估研究、技術設計、批判主義和詮釋主義。最近，顏昌武［20］再次回顧了公共行政學的大問題之爭，并探討了中國公共行政學的大問題。上述學者的研究表明，有關中國公共管理研究的大問題之爭是有意義的，盡管我們迄今尚無法達成共識。陳立齊［3］認為，與Behn提出的三個大問題相比，還有更大的問題等待我們去提出和回答。他指出，公共行政的大問題應該將公共行政同世界舞臺上一個國家的期望聯(lián)系在一起，包括：歷史地看，公共行政在國家興亡中扮演什么角色？公共行政在當下和未來可以做什么來幫助一個國家取得成功（或者預防一個國家走向失?。?？對于所有國家而言，公共行政的普適價值（例如職業(yè)倫理）如果有的話，會是什么？如果可能，西方國家可以從中國學到什么，中國又可以從西方國家學到什么？因此，本文嘗試探討中國公共管理研究的“候選”大問題，以及其所應具備的特征。首先，大問題要不“跑偏”，要緊扣關乎學科生死存亡和榮辱與共的根本問題。對于本學科而言，什么是我們安身立命且不得不回答的問題？什么是我們孜孜以求且繞不開的問題？揭示了這些問題，或許就對本學科的大問題有了基本認識。比如，《公共行政的精神》一書就認為公共性、社會公平和公民精神是本學科的精神實質，也是值得關注的大問題［22］。由此可見，明確本學科可以一以貫之去持之以恒地求索的根本問題，才能說這是大問題。其次，大問題要大，但也要小，即要建立問題樹并形成一個問題的叢林。比如，要堅持大視野、小切口，以小見大和見微知著。Behn在提出大問題時就是遵循這一原則，即每個大問題下應有若干小問題，它們?yōu)椴粩鄩汛蟮膶W者群體提供源源不斷的問題源。與此同時，這也意味著學者之間的學術分工與合作也日益緊密，從屬于某個大問題的小問題得以解決，則可以匯聚而解決更大的問題，以此類推而形成居于累積性的知識體系。最后，大問題要細，要考慮到公共管理學的多范式與多源流特征，不同細分領域要有不同的細分大問題。公共管理學科和其他學科一樣，開始日益分化和細化，出現(xiàn)了明顯的勞動分工趨勢。一個明顯的例子，就是不斷豐富的學術研討會的組織形式。過去的學術研討會，你走進任何一個房間，都會找到共同話題和共同語言。但是，如今的學術研討會動輒上千人，連續(xù)多日并安排上百場分論壇，而學者們也會分門別類地進入不同的分論壇，彼此之間的共同興趣則讓位于不同細分領域的專業(yè)方向。這意味著我們所謂的大問題，既要有宏大視野，也要有專業(yè)精深。整個學科要對大問題有共識，盡管同時要允許細分領域的分歧。此外，大問題要情境化（contextualiza－tion），即探討植根于本土中國與全球視野的大問題。與此同時，大問題要持久，要歷久彌新地屹立在學科前沿，使我們不僅關注眼前的問題，而且指引我們探討一百年后的大問題乃至千年大計。如果是關于公共管理學科的大問題，我們首先需要回答的問題是，中國公共管理學科所面臨的大問題，是否不同于其他國家或國際學術共同體。中國的社會文化、政治體制在很多根本方面同其他國家大相徑庭，這使我們會認為中國的公共管理研究需要追求不同于其他國家的大問題。果如此，我們將會距離普適的大問題相去甚遠，而只能回答中國學者所感興趣的問題。由此可見，在大問題的立場上會反映我們是孤芳自賞、自我陶醉、自我欣賞，還是富有更廣泛的責任感，致力于推進全人類的普適問題。比如，聯(lián)合國千年發(fā)展目標這樣的代表全人類的大問題，既是實務界面臨的重大挑戰(zhàn)，也是學術界需要回應和投入的大問題。這意味著情境化或本土化的問題從屬于更具普適性的問題，只有后者才是更加值得求索的大問題。當然，公共管理學是一個多元方法論流派的領域［18］，既有實證主義，也有后實證主義和反實證主義；既有現(xiàn)代性，也有后現(xiàn)代主義和批判理論［23］。從后現(xiàn)代主義的視角而言，就是要解構和消弭科層、權威、主導等現(xiàn)代概念，而更加關注少數(shù)派、弱勢群體和平等。就此而言，大問題固然至關重要，小問題也并非無足輕重。一個看似小的問題，對于其所涉及的群體而言卻可能是天大的問題。“風起于青萍之末，浪成于微瀾之間?！贝髥栴}也是在不斷演化的，這意味著我們現(xiàn)在視為大問題的問題，在未來可能要讓位于其他問題，而這些問題在現(xiàn)在或許只是我們忽視的小問題。因此，我們關注和求索大問題，并不意味著抹殺小問題的重要性。但是在資源和注意力都有限的情況下，我們需要有所取舍，而大問題則往往是我們的不二之選。

四、學科大問題的求索與爭鳴

為了推動公共管理與政策研究者對“重大問題”的關注，凝聚共識，促進學科的研究進展，2018年6月15日，我們在第九屆中美公共管理國際會議舉辦前夕，召開“公共管理與政策的重大問題”青年論壇，邀請幾位青年學者共聚一堂，探討我們學科的大問題。我們邀請國內公共管理學科“80后”的部分青年學者，希望他們可以帶來新思維。復旦大學的朱春奎、《甘肅行政學院學報》的主編羅梁波、國家行政學院的何哲也參會，對與會學者的發(fā)言進行點評。這些青年學者從不同角度發(fā)表看法，探討他們認為的一個最需要關注的重大問題。我作為主持人，穿針引線地烘托研討，并記述和反思他們的觀點。本期刊載張乾友和張平的論文，未來有高翔、李文釗、呂孝禮和王歡明的論文陸續(xù)刊出。每一個時代都會有自己的重大問題，一個學科的價值在于能否敏銳捕捉和回答這些大問題，為時代的秩序建構提供解釋性框架和問題解決方案。在尋找解決方案和從事研究時，我們需要首先思考的問題是：大問題是什么？在新時代，公共管理與政策面臨哪些重大問題呢？這是每一個公共管理與政策研究者都需要認真對待的問題，對其深思可以為學科發(fā)展指明方向。南京大學政府管理學院副教授張乾友認為，績效合法性是公共管理領域值得關注的大問題。他認為，在社會深度轉型的大背景下，行政國家的合法性關乎本學科的許多方面，是特別需要關注的大問題。復旦大學國際關系與公共事務學院副教授張平提出公共財政領域的大問題，認為要建立現(xiàn)代財政制度，包括預算、稅制和政府間財政關系。對此，他提出要關注房地產稅和遺產稅的研究，涉足公共服務定價機制研究，探討財政制度建設如何有益于居民的選擇權與社會公平。浙江大學公共管理學院副教授高翔認為，我們對效率有諸多誤解，而效率問題才是公共管理值得回答的大問題。她探討了三種效率，包括資源配置、資金使用效率、職能管理效率。她借用西蒙的滿意原則和效率準則，認為效率就是有限理性人在給定資源下實現(xiàn)目標的過程，而公共管理要加強對效率的正確認識和深入研究。中國人民大學公共管理學院教授李文釗提出因果推理的方法論，認為這是公共政策研究領域值得關注的大問題。他提出在學科發(fā)展中有四種驅動路徑，包括問題、理論、方法和數(shù)據(jù)。他認為科學傳統(tǒng)是為了知識而知識，而因果推理領域的方法創(chuàng)新有助于回答大問題。清華大學公共管理學院副教授呂孝禮認為，要處理好學科研究的存量與增量問題，即先回顧過去和現(xiàn)狀，再去考慮未來。他認為，大問題一方面是與其他學科邊界聯(lián)系的問題，另一方面是超越學科邊界的問題。為此要借鑒其他學科，探尋普適規(guī)律并鞏固學科范式。他指出，學者要敢于和實踐者對話，因為通過他們的雙眼才能發(fā)現(xiàn)我們所看不到的問題和規(guī)律。他對2012—2016年的中國危機管理研究進行回顧與綜述，認為可靠性（reliability）和韌性（resilience）的概念對公共管理有重要的啟示和意義。大連理工大學公共管理系副教授王歡明提出，在政府與社會資本合作（PPP）領域值得關注的大問題是公共服務公私合作治理。中國許多PPP并非公私合作，而主要是公公合作，即政府與國有企業(yè)合作。對此，他認為需要從微觀、中觀和宏觀層面去探究其背后的影響因素，而這是PPP領域特別需要予以考察的大問題。朱春奎在評論中指出，從張金鑒在1935年發(fā)表中國第一本公共管理教材算起，我們要關注百年以后2035年公共管理要干什么。他認為，首先是要研究財政問題，沒有錢是辦不了事的。其次，公共管理脫胎于政治學科，但是對政策過程的研究反而很少，這方面需要加強。最后，需要關注行為實驗研究，盡可能地開展跨學科研究。他還認為，要拓寬學科的框架和視野，更有創(chuàng)意地涉獵更廣泛的領域。何哲在評論中指出，我們如何區(qū)分本學科與其他學科，是我們需要關注的大問題。這就涉及劃分學科所根據(jù)的視角，比如經濟學是關注效用，政治學是聚焦權力，社會學是探討關系，而管理學是追求效率。他指出，偉大的問題往往是簡單的問題，是長期的問題，是面向未來的時代問題。對此，他提出在第四次工業(yè)革命的背景下，網絡是公共管理的大問題。當然，公共管理的大問題與公共管理學的大問題是不同的，這就涉及理論與實踐是契合還是背離的關系，以及學者與實踐者的對話基礎何在的問題。羅梁波在評論中指出，要關注公共管理的價值和精神問題，如非營利組織管理、網絡治理等問題。他提出探討大問題時，要區(qū)分不同的視角，注重探討宏觀問題的微觀基礎。許多話語和概念是舶來品，與中國實踐難以對接。但是，大問題也不應過分情境化，也不應過多涉及價值觀。比如，將美國理論套用中國現(xiàn)實往往似是而非或格格不入，需要關注中國的政治體系及其中的公共管理大問題。

五、結論

中國公共管理學在過去30余年經歷了飛速發(fā)展，但從知識增長和學科定位而言，還需要正本清源［24］。從上述記述可以看到，幾位學者對中國公共管理和政策領域的大問題并沒有取得共識，對于何謂大問題、大問題如何鋪陳以及大問題的表征，都還沒有形成一致觀點。一些學者關注本學科的一些基礎性問題，另一些學者已經開始就其所處的細分領域進行大問題反思。盡管如此，這種探討是有意義的，因為它至少揭示了當前學科范式付諸闕如的現(xiàn)狀。然而，恰恰是多元范式的并行和多種流派的競逐，才使公共管理和政策領域呈現(xiàn)如此異彩紛呈的景象，也為問題的叢生和大問題的凸顯提供了肥沃的土壤。就此而言，我們或許不應急于對當前學科研究的問題進行宣判，給某個問題打上“大問題”的標簽?！白屪訌楋w一會兒”，學科演進可能會自然而然就水到渠成。至為重要的是，對公共管理和政策大問題的探討不應局限于政府內部的微觀管理實務或具體領域的政策，而應將其置于更大的場域，從國家、社會和全球三個維度予以定位。從國家層面而言，我們應將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為公共管理領域應該關注和回答的大問題。公共管理和政策領域不應在國家治理的大問題上缺席和失聲，而應發(fā)出自己的學科聲音，將公共管理與國家治理聯(lián)系在一起。從社會角度來說，我們應該探究公共管理如何影響社會，以及社會中的其他利益相關者如何回應和影響公共管理。公共管理不是處于真空之中的“自說自話”，而是要審視公共管理如何影響社會公平。著眼于全球視野，我們需要回答中國公共管理研究能夠為全球知識界提供怎樣的概念、理論、證據(jù)和知識。只有當本土化的努力能夠貢獻于普適的全人類知識時，我們才能說這種努力是學科意義上的大問題。更為重要的是，我們不僅要孜孜不倦地提出大問題，而且要加倍努力地回答大問題。“有用的答案必須是理論上穩(wěn)健的、經驗上精確的和可以行動起來的?！保?］這意味著作為公共管理學者，在對本學科的大問題有了基本認識以后，要行動起來開展理論導向的經驗研究，并將研究所得的知識轉化為管理主張和政策建議。正是在不斷提出和回答問題的過程中，大問題才逐漸浮出水面，并顯露出其本真的面貌。

作者:馬亮 單位:中國人民大學